E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 4, April 2002, S. 116 - 118)

Die deutsche Regierung hat sich viel Zeit gelassen bei der Erfüllung der Verpflichtung, die sie in Rio eingegangen ist: eine nationale Nachhaltigkeitsstrategie zu entwerfen. Viele andere Länder haben ihre Papiere längst vorgelegt - die allerdings häufig nur allgemeine Absichtserklärungen sind. Nun endlich liegt das deutsche Papier vor, und es ist gar nicht so schlecht. Ein Staatssekretärs-Ausschuss hat es entworfen, der Rat für Nachhaltige Entwicklung hat ihn dabei unterstützt. In dem Papier wird nachhaltige Entwicklung nicht als Fortsetzung der Umweltpolitik mit anderen Mitteln beschrieben, sondern als Modernisierungsstrategie, für die in acht Arbeitsfeldern die notwendigen Weichenstellungen angegeben werden.

Knapp 10 Jahre nach dem Erdgipfel in Rio de Janeiro (1992) hat nun auch die deutsche Bundesregierung im Dezember 2001 ihren Entwurf für eine nationale Nachhaltigkeitsstrategie vorgelegt.

Die Agenda 21 hatte bereits 1992 die unterzeichnenden Staaten aufgefordert, langfristig ausgerichtete nationale Strategien zu entwickeln. Hierdurch sollte gewährleistet werden, dass das Leitbild "Nachhaltigkeit" Einzug in den Alltag sämtlicher Politikbereiche hält. Mit Hilfe der Strategien sollten die unterschiedlichen Sektorpolitiken miteinander verknüpft und - durch die Berücksichtigung wirtschaftlicher, sozialer und ökologischer Aspekte - auf eine nachhaltige Entwicklung ausgerichtet werden. Anlässlich des "Zwischengipfels" Rio + 5 in New York erging 1997 eine erneute Aufforderung an die Unterzeichnerstaaten, bis zum Weltgipfel in Johannesburg 2002 Strategiepapiere vorzulegen, die auf die Prioritäten und Möglichkeiten des jeweiligen Landes zugeschnitten wären.

Die Zahl der Staaten, die dieser Aufforderung inzwischen nachgekommen sind, schwankt je nachdem, wie weit man den Begriff "Nationale Nachhaltigkeitsstrategie" fasst. So lassen sich in der Literatur Zahlen von "gut 30 Ländern" bis hin zu "weltweit rund zwei Drittel der Industrie- und 60 Entwicklungs- oder Schwellenländer" mit nationalen Nachhaltigkeitsstrategien finden1 . Letztere Zahlen schließen auch Umweltpläne ein, also Strategien, die sich auf die Lösung von Umweltproblemen beschränken.

Die Qualität der vorliegenden Dokumente ist höchst unterschiedlich. Eine Analyse des Sachverständigenrates für Umwelt der Bundesregierung (Umweltrat) ergab, "dass die Mehrheit der Nachhaltigkeitsstrategien in Industrieländern nur erste, allgemein formulierte Schritte in Richtung einer integrierteren und gleichzeitig zielorientierten Strategie für eine nachhaltige Entwicklung darstellt."2 Viele Strategien lassen offen, wie die Nachhaltigkeitsziele in die verschiedenen Ressorts integriert werden sollen.

Nachzügler Deutschland

Die Bundesrepublik Deutschland hat sich viel Zeit bei der Erfüllung dieser in Rio eingegangenen Verpflichtung gelassen. Während sie 1971 mit ihrem ersten Umweltprogramm noch als internationale Vorreiterin galt, gehört sie heute zu den Nachzüglern bei der Erarbeitung einer umfassenden Nachhaltigkeitsstrategie. So gibt es z. B. seit 1996 in Schweden eine nationale Strategie, die bereits mehrfach überarbeitet und mit ganz konkreten Nachhaltigkeitszielen für viele Bereiche versehen wurde. Im Mai 1999 veröffentlichte die britische Regierung ihre zweite (!) Strategie unter dem Titel: "A better quality of life". Im Mai 2001 legte die Kommission der Europäischen Gemeinschaft eine umfassende Gesamtstrategie zur nachhaltigen Entwicklung innerhalb der Europäischen Union vor.

In Deutschland begann das Umweltministerium nach dem Erdgipfel zögerlich mit einem Prozess, der Anfang 1998 zunächst in dem "Entwurf eines umweltpolitischen Schwerpunktprogrammes" mündete. Kurz darauf forderte die Enquête-Kommission des Deutschen Bundestags "Schutz des Menschen und der Umwelt" in ihrem Abschlussbericht von 1998 einstimmig eine nationale Nachhaltigkeitsstrategie ein. Obwohl diese bereits in der Koalitionsvereinbarung zwischen SPD und Bündnis 90/Die Grünen von 1998 festgeschrieben worden war, geschah auch nach dem Regierungswechsel zunächst nur wenig. Im Sommer 2000 fasste das Bundeskabinett schließlich den Beschluss, eine nationale Strategie für eine nachhaltige Entwicklung zu erarbeiten. Doch so richtig an Fahrt gewann der Prozess erst in der zweiten Hälfte des vergangenen Jahres. Die Aussicht, die Strategie als deutschen Beitrag zum 2. Erdgipfel in Johannesburg im September 2002 vorlegen zu können, beflügelte die Arbeit.

Green Cabinet und Nachhaltigkeitsrat -
Gremien für den Nachhaltigkeitsprozess

Zunächst wurde von der Bundesregierung der institutionelle Rahmen für einen nationalen Nachhaltigkeitsprozess geschaffen. Im Juli 2000 wurde das "Green Cabinet" und ein "Rat für Nachhaltige Entwicklung" per Kabinettsbeschluss berufen. Das Green Cabinet soll als ressortübergreifender Staatssekretärs-Ausschuss die Politiken sämtlicher Ressorts - vom Auswärtigen Amt über Finanzen, Wirtschaft, Verbraucherschutz und Landwirtschaft, Umwelt bis hin zur wirtschaftlichen Zusammenarbeit - auf das Ziel Nachhaltigkeit hin koordinieren. Unter Leitung von Staatsminister Hans Martin Bury kommen dem Ausschuss die Aufgaben zu, die Nachhaltigkeitsstrategie zu erarbeiten, konkrete Projekte zu ihrer Umsetzung vorzuschlagen sowie die Bundesregierung zu beraten.

Bei seiner Arbeit wird der Staatssekretärs-Ausschuss durch den vom Bundeskanzler im Februar 2001 einsetzten Rat für Nachhaltige Entwicklung unterstützt. Vorsitzender dieses Gremiums ist Bundesminister a. D. Dr. Volker Hauff. Neben ihm sind 16 weitere Persönlichkeiten im Rat vertreten, die gesellschaftliche Interessengruppen aus den Bereichen Wirtschaft, Umwelt, Verbraucherschutz/Ernährung/Landwirtschaft, Internationales und Kirchen sowie Wissenschaft repräsentieren, aber explizit nicht im Auftrag ihrer jeweiligen Organisation handeln. Hierdurch sollen eingefahrene Blockaden verhindert und unvoreingenommene Vorschläge für ein nachhaltiges Deutschland ermöglicht werden.

Dieser im Vergleich zum früheren "Nationalen Komitee für Nachhaltige Entwicklung" politisch deutlich höher angesiedelte "Nachhaltigkeitsrat" soll

• Beiträge (insbesondere Ziele) für eine nationale Strategie für eine nachhaltige Entwicklung ausarbeiten,
• konkrete Projekte zur Umsetzung vorschlagen sowie
• eine wichtige Funktion im gesellschaftlichen Dialog zur Nachhaltigkeit wahrnehmen.

Nachhaltigkeit lässt sich nicht
staatlich verordnen

Die Agenda 21 hebt nicht nur die Bedeutung des Endprodukts - also der Nachhaltigkeitsstrategie -, sondern auch die ihres Entstehungsprozesses hervor. Die Strategien sollen unter größtmöglicher gesellschaftlicher Beteiligung erarbeitet werden. Denn spätestens bei der Umsetzung der in der Strategie formulierten Ziele sind sämtliche gesellschaftlichen Akteure gefragt. Nur wenn diese die Strategie mittragen und aktiv an ihrer Realisierung mitwirken, lässt sie sich verwirklichen. Daher kommt dem Nachhaltigkeitsrat eine zentrale Aufgabe zu, "um sowohl die Anforderungen aus der Gesellschaft an das politische Handeln für eine nachhaltige Entwicklung zu formulieren als auch die ... Ziele und Maßnahmen in die Gesellschaft und die Verantwortungsbereiche jedes Einzelnen hineinzutragen."4

Die Erarbeitung der Nachhaltigkeitsstrategie wurde durch intensive Gespräche mit den verschiedensten Akteuren begleitet. Über das Internet-Forum "Dialog Nachhaltigkeit"5 können gesellschaftliche Gruppen, aber auch Bürgerinnen und Bürger, Ideen und Vorschläge zum Entwurf einbringen. Die Endfassung soll im April 2002 von der Bundesregierung beschlossen werden. Bislang wurde der Prozess jedoch kaum von den Medien und damit auch nicht von der deutschen Öffentlichkeit wahrgenommen. Dementsprechend beschränkte sich die gesellschaftliche Beteiligung auf die "wohlinformierten Fachkreise".

Der Entwurf

Unter dem Titel "Perspektiven für Deutschland: Unsere Strategie für eine nachhaltige Entwicklung" hat die Bundesregierung auf 270 Seiten ihre Vorstellungen für eine nachhaltige Entwicklung in Deutschland zu Papier gebracht: "Ziel der Nachhaltigkeitsstrategie ist eine ausgewogene Balance zwischen den Bedürfnissen der heutigen Generationen und den Lebensperspektiven künftiger Generationen. Dabei ist Nachhaltigkeit mehr als die Fortsetzung der Umweltpolitik mit anderen Mitteln. Nachhaltigkeit ist eine Modernisierungsstrategie. In der Nachhaltigkeitsidee steckt ein enormes Innovationspotential für Wirtschaft, Umwelt und Gesellschaft, das mit der Nachhaltigkeitsstrategie erschlossen werden soll."6
Als Eckpfeiler einer nachhaltigen Entwicklung in Deutschland werden die Aspekte Generationengerechtigkeit, Lebensqualität, sozialer Zusammenhalt und internationale Verantwortung hervorgehoben und acht vorrangige Handlungsfelder benannt, bei denen Weichenstellungen für eine nachhaltige Entwicklung in Deutschland notwendig sind. Diese Handlungsfelder sind:

1. Energie effizient nutzen - Klima wirksam schützen
2. Mobilität sichern - Umwelt schonen
3. gesund produzieren - gesund ernähren
4. demographischen Wandel gestalten
5. alte Strukturen verändern - neue Ideen entwickeln
6. innovative Unternehmen - erfolgreiche Wirtschaft
7. Flächeninanspruchnahme vermindern
8. Globale Verantwortung übernehmen

Die Themen "zukunftsfähige Energieversorgung", "umweltschonende Mobilität" sowie "Neuorientierung in Landwirtschaft und Verbraucherschutz" bilden die Schwerpunkte der Strategie. Für diese Themenfelder wurden ausführliche Konzeptionen, Ziele und Maßnahmen erarbeitet.

Ein zentrales Element der Strategie sind die 21 Schlüsselindikatoren, die als Gradmesser der Nachhaltigkeit mit konkreten, z. T. quantifizierten Zielvorgaben und Fristen verknüpft sind. Die Kennzahlen umfassen Aspekte wie Artenvielfalt (Indikator: Entwicklung der Bestände ausgewählter Tierarten), Staatsverschuldung (I: Finanzierungssaldo des Staatssektors), Wirtschaftlicher Wohlstand (I: Bruttoinlandsprodukt), Gesunde Nahrungsmittel umweltverträglich produzieren (I: Umfang des ökologischen Landbaus) sowie Vereinbarkeit von Familie und Beruf (I: Ganztagsbetreuungsangebote). In regelmäßigen Abständen will die Bundesregierung anhand der Indikatoren überprüfen, inwieweit die deutsche Nachhaltigkeitspolitik tatsächlich greift.

Nicht unproblematisch ist die im Strategieentwurf vorgenommene Gleichsetzung von Zielen und Indikatoren. So sieht der Umweltrat in seiner Stellungnahme zum Strategieentwurf die Gefahr, "dass sich die Politik nur auf diese vermeintlichen Einzelziele, nicht jedoch auf die ihnen zugrunde liegenden Probleme bezieht."7

Die Strategie enthält einzelne sehr ehrgeizige Ziele, an denen sich die Regierungspolitik in Sachen Nachhaltigkeit messen lassen wird - falls diese in der endgültigen Fassung festgeschrieben werden. So ist beabsichtigt, den Landschaftsverbrauch für Siedlungs- und Verkehrsflächen von heute 130 auf 30 Hektar pro Tag im Jahr 2020 zu reduzieren. An anderer Stelle sind die Zielvorgaben enttäuschend wenig ambitioniert. Gerade im Klimaschutz, wo Deutschland im internationalen Kontext gerne eine Vorreiterrolle für sich in Anspruch nimmt, legt sich die Bundesregierung nur bis 2010 fest. Bis zu diesem Zeitpunkt sollen die Treibhausgase um 21 % (gegenüber 1990) reduziert werden. Hier wurde nicht der Empfehlung des Rats entsprochen, konkrete Reduktionsziele von 40 % bzw. 80 % für 2020 und 2050 vorzusehen.

Internationale Verantwortung

Eindeutig zu kurz kommt die internationale Dimension innerhalb dieser Strategie - sowohl in der Darstellung des Leitbilds für eine nachhaltige Entwicklung in Deutschland als auch bei den Ausführungen zu den vorrangigen Handlungsfeldern. Hierzu formulierte der Rat für Nachhaltige Entwicklung in seiner Stellungnahme: "Aus nicht genannten Gründen sind die Ausführungen zu den entwicklungspolitischen Themen wesentlich flacher als jene zu den Schwerpunktthemen Energie, Mobilität etc. Hier verbirgt sich eine unausgesprochene politische Wertung, die vom Rat nicht geteilt wird und die als Marginalisierung der globalen Verantwortung Deutschlands missverstanden werden kann."8

In der Strategie wird zwar unter der Überschrift "Internationale Verantwortung wahrnehmen" darauf hingewiesen, dass die deutsche Entwicklung untrennbar mit dem Rest der Welt verbunden sei; jedoch werden die Folgen deutschen (nachhaltigen wie nichtnachhaltigen) Wirtschaftens und politischen Handelns für den Rest der Welt und die hieraus zwangsläufig erwachsenden Zielkonflikte zwischen den verschiedenen Handlungsfeldern weder an dieser noch an anderer Stelle thematisiert.

Entsprechend sind die im Indikatorenteil der Strategie zu "internationaler Verantwortung" benannten Indikatoren - "Einfuhren der EU aus Entwicklungsländern" und "Öffentliche und private Ausgaben für die Entwicklungszusammenarbeit" - nur wenig aussagekräftig. Bei der letztgenannten Kennzahl lässt die Strategie offen, wie und wann das international festgelegte Ziel, 0,7 % des Bruttosozialprodukts für die öffentliche Entwicklungszusammenarbeit aufzuwenden, in Deutschland erreicht werden soll. Der Nachhaltigkeitsrat regt in seiner Stellungnahme an, für die Erreichung dieses Ziels eine Frist bis 2007 zu setzen. Darüber hinaus hat die deutsche Indikatorendebatte mittlerweile konkrete Vorschläge für Kennzahlen hervorgebracht, die die Einwirkung Deutschlands auf die ökologische und gesellschaftliche Nachhaltigkeit des Südens abbilden. Diese könnten für die Nachhaltigkeitsstrategie nutzbar gemacht werden9 .

Fazit

Es ist zu begrüßen, dass die Bundesregierung nun auch einen Entwurf für eine nationale Nachhaltigkeitsstrategie vorgelegt hat. An vielen Stellen enthält die Strategie Ansatzpunkte für eine gesellschaftliche Debatte über die (nachhaltige) Zukunft Deutschlands. Leider ist es mit dem vorliegenden Entwurf nicht gelungen, eine Strategie zu präsentieren, die wirklich neue Akzente setzt und es sich ernsthaft zum Ziel setzt, grundlegende Reformen für eine umfassende Nachhaltigkeit in Deutschland einzuleiten.

Die Bundesrepublik Deutschland hat mehr als acht Jahre ungenutzt verstreichen lassen, um dann unter hohem Zeitdruck gerade noch rechtzeitig vor Johannesburg ein fertiges Produkt zu präsentieren. Angesichts der ebenfalls im Sommer anstehenden Bundestagswahlen ist nicht damit zu rechnen, das sich die Endfassung der Strategie grundlegend vom Entwurf unterscheiden wird. Nur schwerlich wird die Bundesregierung mit dieser Strategie die Staatengemeinschaft in Johannesburg davon überzeugen können, dass derzeit in Deutschland die Weichen für einen umfassenden Umbau in Richtung Nachhaltigkeit gestellt werden.

9) vgl. Thomas Fues (1998): Indikatoren für die Nachhaltigkeit der deutschen Beziehungen zum Süden. INEF-Report Heft 34/1998, Duisburg, Institut für Entwicklung und Frieden