E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 5, Mai 2001, S. 140 - 141)

Lange Abstimmungsgespräche des federführenden BMZ mit den anderen beteiligten Ministerien haben die Verabschiedung des Aktionsprogramms zur Armutsbekämpfung immer wieder verzögert. Nun liegt es vor, und einige Fortschritte gegenüber der bisherigen Politik sind in der Tat zu sehen. Aber diese bleiben marginal, im Wesentlichen ist das eingetreten, was von NROs wie auch von vielen im Ministerium befürchtet worden war: Der vereinigte Widerstand, vor allem von Finanz- und Wirtschaftsministerium, hat nur ein schwaches Konzept zugelassen.

Nach langem Gerangel zwischen den beteiligten Ministerien hat das Kabinett am 4. April das "Aktionsprogramm 2015: Der Beitrag der Bundesregierung zur weltweiten Halbierung extremer Armut" verabschiedet. Damit löst Kanzler Schröder ein Versprechen ein: Auf der UN-Millenniums-Versammlung im Herbst 2000 hatte er ein nationales Handlungsprogramm als Beitrag zur globalen Armutsstrategie angekündigt. Die deutsche Entwicklungszusammenarbeit (EZ) soll systematisch auf das international beschlossene Ziel einer Halbierung der absoluten Armut in der ganzen Welt ausgerichtet werden, aber auch die anderen Ministerien müssen nun die Armutsbekämpfung in ihren jeweiligen Zielekanon aufnehmen.

Mit ihrem "Aktionsprogramm 2015" unternimmt die Bundesregierung den ehrgeizigen Versuch, die deutschen Beiträge zur Verwirklichung einer Weltsozialordnung neu zu bestimmen. Das Programm setzt einen verbindlichen Referenzrahmen für die deutsche Politik im internationalen System. Die Existenz einer Weltsozialpolitik sowie Deutschlands Verantwortung für Global Governance werden damit im Grundsatz anerkannt. Trotz offenkundiger Mängel könnte das Aktionsprogramm dazu beitragen, dass eine neue Qualität für die deutschen Beiträge zur kooperativen Bearbeitung globaler Probleme erreicht wird. Inwieweit der hohe Anspruch in die Praxis umgesetzt wird, werden aber erst die nächsten Jahre zeigen.

Struktur und Inhalt

Zentrale Elemente des Aktionsprogramms sind die zehn "Ansatzpunkte", die vorrangigen Handlungsbedarf für deutsche Politik markieren. Die aus Problemen des Südens abgeleiteten Themen reichen von Wirtschaft und Ernährung über Welthandel und Verschuldung bis zu sozialen Grunddiensten, Menschenrechten, Frieden und Umwelt. Auch die Querschnittsaufgaben Gender-Gerechtigkeit und Partizipation werden behandelt.

Für jeden "Ansatzpunkt" werden bis zu zehn "Aktionen" aufgelistet, die konkrete Handlungsmöglichkeiten der Bundesregierung auf drei Ebenen ansprechen: Internationale Strukturen, Strukturen in den Partnerländern sowie Verhältnisse in Deutschland, Europa und anderen Industrieländern. Die häufig recht allgemein gehaltenen "Aktionen" sollen demnächst in einem Umsetzungsplan operationalisiert werden.

In verschiedener Hinsicht ist das "Aktionsprogramm 2015" als Innovation deutscher Außenpolitik zu bewerten.

Positive Elemente

Erstens hat der Bundeskanzler die weltweite Armutsbekämpfung zur Chefsache erklärt und ein querschnittsorientiertes Handlungsprogramm vom Kabinett beschließen lassen, das alle Ministerien gleichermaßen bindet. Zweitens hat die Bundesregierung damit explizit eine globale Armutsstrategie als Referenzrahmen für die deutsche Politik akzeptiert und sich als führendes Industrieland vor der Weltöffentlichkeit zu wirksamen Lösungsbeiträgen verpflichtet. Daraus folgt drittens, dass die administrativen Prozesse in einem wichtigen Feld der auswärtigen Beziehungen einer strategischen Planung bis ins Jahr 2015 unterworfen sind. Viertens gewinnen die staatlichen Konsultationsmechanismen eine neue Qualität, weil sich das BMZ frühzeitig um die Mitwirkung gesellschaftlicher Gruppen an programmatischen Grundsatzbeschlüssen bemüht hat und diesen Dialog in der Weiterentwicklung sowie Implementierung des Aktionsprogramms fortsetzen will.

Entstanden ist das Aktionsprogramm in intensiver Auseinandersetzung des BMZ mit anderen Ministerien und externen Akteursgruppen wie Nichtregierungsorganisationen (NRO), Wissenschaft, Gewerkschaften und Wirtschaft. Um diese Kontakte zu verstetigen, plant die Bundesregierung die Einrichtung eines Dialogforums 2015.

Auch inhaltlich enthält das Aktionsprogramm verschiedene Innovationen, die zwar als Einzelelemente in der Regel nicht neu sind, aber durch ihre Zusammenstellung und Ausrichtung auf Armutsbekämpfung in einem neuen Licht erscheinen. Dazu zählen:

• Prüfung aller deutschen Gesetzesvorhaben auf Entwicklungsverträglichkeit;
• Schaffung von mehr Kohärenz zwischen globalen Regelwerken, etwa Handels- und Umweltabkommen, damit sie durchgehend Armutsziele berücksichtigen;
• Verringerung des Ressourcenverbrauchs in Deutschland, um die Entwicklungschancen anderer Länder zu erweitern;
• Rückführung der landwirtschaftlichen Exportsubventionen in Europa, um die Nahrungsmittelproduktion im Süden nicht zu beeinträchtigen;
• Anerkennung des Rechts der Entwicklungsländer, Zwangslizenzen für lebensnotwendige Medikamente im Rahmen des TRIPS-Übereinkommens zu erteilen.

Schwachstellen

Andererseits sind die Defizite des Aktionsprogramms, sowohl im Hinblick auf den Entstehungsprozess als auch auf die Inhalte, nicht zu übersehen. Grundsätzlich ist festzuhalten, dass das Aktionsprogramm keinen Neuanfang in den deutschen Beziehungen zu den ärmeren Ländern markiert, sondern die alten Politiklinien im Wesentlichen fortschreibt.

Geleitet von einem stark humanitär geprägten Blick auf die ärmsten Länder hat Schröder das BMZ mit der Federführung betraut und die administrative Erstellung des Aktionsprogramms nach dem Muster konventioneller interministerieller Abstimmungsprozesse angeordnet. Hätte er die Errichtung einer Weltsozialordnung als zentrale globale Herausforderung zur Wahrung langfristiger deutscher Interessen verstanden, wäre die Verantwortung dafür im Kanzleramt angesiedelt worden. Dass Schröder für derartige Konstruktionen offen ist, zeigt sich bei der gerade angelaufenen Arbeit zur Nachhaltigkeitsstrategie sowie beim Nachhaltigkeitsrat - beides Projekte, die vom Kanzleramt gesteuert werden.

Eine ministeriumsübergreifende task force (evtl. sogar ergänzt durch Vertreter aus Wirtschaft, Zivilgesellschaft und Wissenschaft) hätte einen Ausweg aus zwei Dilemmata bieten können. Erstens: Anders als das BMZ wäre eine solche Arbeitsgruppe vermutlich nicht der Versuchung erlegen, von den althergebrachten, teilweise seit Jahrzehnten unter der Rubrik Armutsbekämpfung geführten Gedankenmustern auszugehen, sondern hätte ihre Arbeit mit einer Analyse der aktuellen globalen Debatte um Armutsbekämpfung begonnen, um dann nach spezifischen deutschen Beiträgen zu fragen. Zweitens: Die Federführung des BMZ blieb so lange problemlos, wie es um eigene Zuständigkeiten ging. Schwierig wurde es, als entwicklungspolitische Ziele von inhaltlichen Positionen der anderen Ressorts abwichen. Diese begriffen diverse BMZ-Vorschläge zum Aktionsprogramm als Angriff auf ihre eigenen Interessen und strichen nahezu alle diesbezüglichen Passagen aus den Entwürfen heraus.

Offener Streit zwischen BMZ und anderen Ministerien entzündete sich unter anderem an folgenden Fragen des BMZ-Entwurfs:

• Einschränkung des Zugangs zu pflanzengenetischen Ressourcen im Süden durch den globalisierten Patentschutz. Ergebnis: weiche Formulierung, Problem "Patentschutz" wird nicht erwähnt.
• Reform des Allgemeinen Präferenzsystems der EU, um Produkte mit Sozial- und Umweltstandards zu fördern. Ergebnis: weiche Formulierung, Begriff "Reform" gestrichen, dagegen "weitere Verbesserungen".
• Überprüfung der entwicklungspolitischen, friedenspolitischen und sozialen Aspekte von Hermes-Bürgschaften. Ergebnis: weiche Formulierung, keine Erwähnung möglicher "negativer Armutswirkungen" von Garantien und Bürgschaften.
• Überprüfung der Wirkungen von deutscher Außenwirtschaftsförderung auf Konfliktlagen in Entwicklungsländern. Ergebnis: potentieller Zusammenhang zwischen Wirtschaftsförderung und Konflikten wird nicht mehr erwähnt.
• Bereitstellung zusätzlicher öffentlicher Finanzmittel für die Weltsozialpolitik, insbesondere im BMZ-Haushalt. Ergebnis: Die vom BMZ in einer frühen Fassung gewünschte Formulierung: "Als Beitrag zur Erreichung des Halbierungsziels wird die Bundesregierung ihren Entwicklungshaushalt kontinuierlich erhöhen" fiel dem Widerstand des Finanzministeriums zum Opfer.

Nicht nur bei den Aktionen, auch bei den einleitenden Analysen der Handlungsfelder gab es ideologisch unterlegte Kontroversen, so bei der Einschätzung der sozialen Folgen von Handelsliberalisierung. Während das BMZ die Meinung vertrat, die neoliberale Globalisierung habe keinen Rückgang der Armut bewirkt, hob das Wirtschaftsministerium die positiven Effekte der Marktöffnung hervor - und strich den kritischen Passus aus dem BMZ-Entwurf heraus.

Als machtpolitisch schwaches Ministerium hatte das BMZ in den kontroversen Politikfeldern offensichtlich keine Durchsetzungschance, wie diese und andere Beispiele belegen. Vielleicht steht die Einsicht in die eigene institutionelle Schwäche auch hinter der Tatsache, dass der Begriff der "Globalen Strukturpolitik", der zu Beginn der rot-grünen Regierung als neues entwicklungspolitisches Paradigma eingeführt wurde, im gesamten Aktionsprogramm nicht ein einziges Mal verwendet wird.

Die geringe Innovationsleistung des "Aktionsprogramms" dokumentiert sich auch darin, dass wichtige Themen der internationalen Debatte zur Sozialentwicklung, etwa die Einführung eines internationalen Insolvenzrechts für Auslandsschulden von Staaten, die Zukunft der EU-Zuckermarktordnung oder neue globale Finanzierungsmechanismen wie Tobin-Steuer und Nutzungsentgelte für globale Gemeinschaftsgüter, nicht aufgegriffen werden.

Das "Aktionsprogramm 2015" leidet ferner darunter, dass eine unübersichtliche Vielzahl von möglichen Schritten (75 Aktionen!) ohne Schwerpunktbildung und ohne Prioritätensetzung nebeneinander steht - ganz zu schweigen von fehlenden konkreten Angaben über ihre Implementierung und überprüfbare (Zwischen-)Ziele. Kein Partnerland, kein Sektor wird durch dieses Raster hervorgehoben oder ausgeschlossen. Ein spezifisch deutsches Profil, ein klar ersichtlicher nationaler Beitrag zur globalen Armutsstrategie ist nicht erkennbar. Es wird nicht näher ausgeführt, wo Deutschland allein handeln kann oder wo es auf Konsens in der Europäischen Union oder in globalen Gremien angewiesen ist. Da im Wesentlichen alle Felder aufgegriffen werden, in denen das BMZ heute ohnehin aktiv ist, ergeben sich aus dem Papier auch keine unmittelbaren Konsequenzen auf der operativen Ebene. Eine Verknüpfung des Aktionsprogramms mit der kürzlich beschlossenen Konzentration der deutschen EZ auf ausgewählte Partnerländer und wenige Sektoren innerhalb der jeweiligen Länderprogramme wird erst gar nicht versucht (bei künftig 70 "Schwerpunktpartnerländern" bzw. "Partnerländern" kann allerdings auch dort nur bedingt von Konzentration gesprochen werden). Bei den heiklen Themen Geberkoordination und gemeinsame Sektorfinanzierung für einzelne Staaten sind nur allgemeine Aussagen gemacht.

Wie weiter?

Trotz aller Mängel eröffnet das "Aktionsprogramm 2015" neue Handlungsspielräume für exemplarische Lernprozesse in der deutschen Politik zur kooperativen Bearbeitung globaler Probleme. Der ungewöhnlich lange Zeithorizont des Programms erhöht die Beteiligungsanreize für unterschiedliche Akteursgruppen. Die Bundesregierung kann den Prozess nutzen, um ihre Beiträge zur Errichtung einer Weltsozialordnung künftig systematischer zu bündeln und weiterzuentwickeln. Sie kann neue Erfahrungen beim Aufbau heterogener Politiknetzwerke im Inland und auf internationaler Ebene sammeln. Sie sollte dabei aber nicht versäumen, auch das Parlament angemessen in die Politikentwicklung einzubeziehen.

Die NROs (einschließlich Gewerkschaften und Kirchen) haben die Chance, ihre Rolle im Rahmen einer globalen Armutsstrategie zu bestimmen und den besten Einsatz ihrer Ressourcen sicherzustellen. Die Wirtschaft steht vor der Herausforderung, aktiv an der Gestaltung sozialer Rahmenbedingungen auf internationaler und nationaler Ebene mitzuwirken und dem Prinzip der sozialen Verantwortung bei der Verfolgung legitimer kommerzieller Interessen Rechnung zu tragen. Wissenschaft und Berufsverbände können ihre Wissens-Ressourcen in komplexe Lösungsstrategien für Global Governance einbringen.

Das BMZ ist gefordert, mit dem angekündigten "Umsetzungsplan" einen neuen Anlauf zu nehmen, um die Armutsbekämpfung zu konkretisieren und in einer Strategie zu bündeln, die den Namen verdient. Dabei müsste endlich klar werden, wie sich der spezifische deutsche Beitrag in den Kontext der zahlreichen anderen internationalen Akteure einfügen könnte. Es müsste präzisiert werden, mit welchen "Aktionen" und welchen Instrumenten die angestrebten Ziele erreicht werden sollen und welche Prioritäten dabei gelten. Schließlich müssten definierte Zwischenziele eine Kontrolle darüber erlauben, ob der deutsche Beitrag tatsächlich Wirkung zeigt. Nur für solch klare Perspektiven kann gesellschaftliche Unterstützung erwartet werden. Dann, und nur dann, wird auch der Rückhalt für die Forderung nach steigenden finanziellen Mitteln wieder größer werden.