E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 5, Mai 2002, S. 132-133)

Nach der Beendigung kriegerischer Auseinandersetzungen wird in vielen Fällen Wiederaufbauhilfe von einer Organisation geleistet, Nahrungshilfe von einer zweiten, Rückkehrhilfe für Flüchtlinge von einer dritten, Demobilisierung wird von einer vierten finanziert und Entwicklungszusammenarbeit ist Sache einer fünften. Das ist ineffektiv und frustrierend.
Eva-Maria Bruchhaus beschreibt den von UNDP entwickelten Triple-R-Ansatz, einen Versuch, den gesamten Prozess zu integrieren.

Seit dem Ende des Kalten Krieges und angesichts einer wachsenden Anzahl lokalisierter heißer Konflikte hat sich die internationale Entwicklungspolitik grundsätzlich verändert. Wir können beobachten, wie sich das Verständnis von Sicherheit und Entwicklung wandelt und die Grenze zwischen beiden Bereichen zunehmend verschwimmt.1 Das trifft besonders auf Situationen nach beendeten Kriegen zu, wenn es darum geht, gleichzeitig die Kriegsschäden zu beheben und neue gewaltsame Auseinandersetzungen zu verhindern.

Die Meinungen, wie dies am besten zu bewerkstelligen sei und welche Rolle internationale Hilfe dabei spielen könne, lassen sich zwei Lagern zuordnen. Die einen glauben, dass es an erster Stelle darum gehen muss, die Lücke ("the gap") zwischen humanitärer Hilfe und Entwicklung mittels geeigneter Rehabilitierungsmaßnahmen zu schließen. Andere sind davon überzeugt, dass alle Maßnahmen Teil eines integrierten und kohärenten Wiederaufbauprogramms sein müssen, entsprechend dem vor allem von UNDP propagierten "Triple-R"-Ansatz: Rehabilitation, Rekonstruktion und Reintegration. Tatsächlich ergänzen sich beide Konzepte.

Das "Continuum"-Konzept

Zwischen den frühen 60er und den späten 80er Jahren galten für humanitäre bzw. Nothilfe und für Entwicklungshilfe unterschiedliche Ansätze und Zielsetzungen, entsprechend der damaligen Weltlage, in der Nothilfe fast ausschließlich der Überwindung der Folgen von Naturkatastrophen diente, wenn staatliche Institutionen und Dienste mehr oder weniger normal weiter funktionieren und die Entwicklungsarbeit wieder aufgenommen werden kann, sobald die Schäden beseitigt sind. Procedere und Instrumente der hierfür vor allem in Afrika mit internationaler Hilfe eingerichteten "Emergency Response Divisions" waren gezielt hierfür entwickelt worden.

Nachkriegssituationen sind grundlegend anders: Frieden und Sicherheit sind oft noch nicht gesichert; Zerstörungen und Vertreibungen sind meist nicht lokal begrenzt; weite Teile des Landes sind vermint, wodurch die Rückkehr von Flüchtlingen und Internally Displaced Persons (IDP) und die Wiederaufnahme wirtschaftlicher Aktivitäten verhindert werden; Entwaffnung und Demobilisierung der Streitkräfte sind mühselig und langwierig. Das Continuum-Konzept wurde für diese Situationen entwickelt, es soll die Zeit zwischen Nothilfe und Wiederaufnahme der Entwicklungsaktivitäten überbrücken helfen. Wie in einem Staffellauf verlassen die für die jeweilige Phase verantwortlichen Organisationen das Spielfeld und übergeben die Verantwortung an die für die nächste Phase spezialisierten Akteure.

Tatsächlich hat dieses Konzept in einigen Fällen gut funktioniert, z. B. bei den CARERE-Programmen in Kambodscha, die auf einem Abkommen zwischen UN-Flüchtlingshilfswerk (UNHCR) und UN-Entwicklungsprogramm (UNDP) beruhten. Auf Grund der positiven Erfahrungen lösten in der zweiten Hälfte der 90er Jahre so genannte "community-focussed" oder "area-based" Programme die bis dahin üblichen zielgruppenorientierten Projekte ab.

Die Erfahrungen zeigen jedoch, dass das lineare Konzept von Nothilfe über Wiederaufbau zur Entwicklung ebenfalls nicht stimmig ist, denn in der Realität koexistieren die drei Phasen mit unterschiedlicher Gewichtung je nach Zeit und Raum. Tatsächlich handelt es sich - gleichermaßen nach Naturkatastrophen und in Nachkriegssituationen - nicht um ein "continuum", sondern um ein "contiguum".

Auch in Friedenszeiten gibt es Bedarf an Nothilfe und Unterstützung von Wiederaufbau, z. B. nach Dürren, Überschwemmungen und Erdbeben. Gleichzeitig laufen Entwicklungsprojekte in den von der Katastrophe verschonten Gebieten weiter. Umgekehrt wird auch in Kriegssituationen - vor allem in regional begrenzten bewaffneten Konflikten - Entwicklungshilfe geleistet, wie die Beispiele Äthiopien und Philippinen zeigen. Dabei darf nicht vergessen werden, dass das Wirtschaftsleben sowohl nach Naturkatastrophen als auch in Kriegszeiten weiter- geht und die Aktivitäten sich den Umständen anpassen. Die Mehrheit der Menschen bestellen ihre Felder, treiben Handel und verrichten alle möglichen Arbeiten, um ihren Lebensunterhalt zu verdienen, aber mit teilweise veränderter Zielsetzung: So produzieren etwa Bauern Mohn statt Lebensmittel.

Keine Nachkriegssituation gleicht der anderen.2 Die Situation nach einem landesweiten Bürgerkrieg ohne klare Sieger und Verlierer unterscheidet sich radikal von den Gegebenheiten nach einem siegreichen Befreiungskrieg mit Abzug der Kolonialmacht. Wieder anders präsentiert sich die Lage, wenn das Ende des Krieges gleichzeitig das Ende des Staates bedeutet, wie es in Somalia Anfang der 90er Jahre und erst kürzlich in Afghanistan der Fall war.

Dementsprechend unterscheiden sich Formen und Modalitäten der Hilfe von außen: Z. B. kommt die internationale Unterstützung nach militärischer Intervention und anschließender Friedenssicherung schneller in Gang und ist massiver, als wenn es sich um einen Konflikt handelt, der ohne äußere Einmischung beendet wurde. Auch hängen Schnelligkeit und Volumen der Hilfe von den strategischen, wirtschaftlichen und anderen politischen Interessen der jeweiligen Geber ab.

Eine erhebliche Schwierigkeit liegt darin, dass es sich in der Praxis als sehr schwierig erweist, Geldmittel aus einer Kategorie in eine andere zu übertragen, d. h. Mittel aus der humanitären Hilfe für Wiederaufbau oder Entwicklungsvorhaben zu verwenden und umgekehrt. Dies liegt nicht nur an der Orientierung, sondern auch am eng gefassten Auftrag der Hilfsorganisationen. So ist das World Food Program (WFP) ausschließlich für die Verteilung von Nahrungsmittelhilfe (und ganz begrenzt für sogenannte "non food items") zuständig. Auch sind die Mittel oft für ganz bestimmte Zielgruppen - wie Flüchtlinge oder demobilisierte Kämpfer - bestimmt. Dennoch gibt es recht eindrucksvolle Ausnahmen von dieser Regel: So hat das UNHCR, das im Allgemeinen sein Mandat (die Unterstützung von ausländischen Flüchtlingen während der Zeit des Exils) sehr eng auslegt, in Ruanda nach dem Genozid über die humanitäre Hilfe für heimgekehrte Flüchtlinge hinaus Wiederaufbau- und sogar Entwicklungshilfe geleistet.

Trotz einiger positiver Entwicklungen kranken viele Unterstützungsprogramme in Post-Konflikt-Situationen an folgenden Schwächen:

• Differenzierte Bedarfsanalysen sind noch immer die Ausnahme, und es fehlen Daten über vorhandene Selbsthilfekapazitäten der zu unterstützenden Bevölkerungsgruppen.

• Impaktevaluierungen sowohl auf Makro- als auch auf Mikroebene sind rar

• Geberländer zahlen nicht gern in Fonds ein, die ein globales Wiederaufbauprogramm finanzieren sollen.
• Hilfsorganisationen handeln weiterhin nach dem "pick-and-leave"-Prinzip: sie picken sich eine bestimmte Komponente aus dem Unterstützungspaket und wickeln sie nach ihren eigenen Regeln ab, ohne ihr Vorgehen mit den anderen Gebern zu koordinieren.
• In den meisten Fällen fehlen angemessene Instrumente und Regeln für die Beziehungen zwischen Empfängern und Gebern, aber auch zwischen den Gebern.
• Mehr noch als in normalen Zeiten werden Wiederaufbaumaßnahmen ohne Beteiligung der Betroffenen konzipiert und geplant.

Der "Triple-R"-Ansatz

Um einige der genannten Mängel zu beheben, wurde federführend von UNDP der Triple-R-Ansatz entwickelt, ausgehend von der Tatsache, dass der Wiederaufbau nach einem Krieg sich auf sehr unterschiedlichen Aktionsfeldern abspielt: Wiederaufbau der zerstörten Infrastruktur und Reparatur aller möglichen materiellen Schäden; Instandsetzung von Verwaltungsstrukturen und Diensten; Repatriierung von Flüchtlingen, Rückkehr von IDPs; Demobilisierung von Kämpfern und Reintegration aller kriegsbetroffenen Bevölkerungsgruppen. Dahinter steckt die Idee, dass das umfangreiche Vorhaben von Rekonstruktion - Rehabilitierung - Reintegration nur zufriedenstellend bewältigt werden kann, wenn es als umfassendes landesweites Wiederaufbauprogramm angegangen wird, das von allen beteiligten Institutionen kooperativ betrieben wird. Das klingt vernünftig, ist aber schwierig in die Praxis umzusetzen.

Theoretisch sind sich alle einig, dass die "ownership" des Programms bei der nationalen Regierung liegen muss. In der Regel kontrollieren jedoch die ausländischen Partner den gesamten Prozess, von den vorbereitenden Konferenzen und Planungsworkshops über die Schaffung durchführender Institutionen bis hin zur Implementierung. Das liegt nicht nur daran, dass sie über die Mittel verfügen, sondern auch daran, dass die nationalen Akteure wegen zerstörter materieller Infrastruktur und nicht funktionierender Institutionen, fehlender Haushaltsmittel, durch Brain-drain reduzierte Fachkräfte und oft in einer prekären Sicherheitslage nur sehr eingeschränkt in der Lage sind, diese Verantwortung wahrzunehmen.

Auf Seiten der Hilfsorganisationen könnten, abgesehen von Finanzierungsproblemen und den erwähnten Mandatsfesseln, weniger Zwänge erwartet werden. Aber gerade in Nachkriegssituationen ist zu beobachten, dass alle Akteure ihre Ansprüche anmelden und durchsetzen wollen, um sich für künftige Aufgaben zu positionieren. So entstehen getrennte, oft hastig vorbereitete Einzelprogramme anstelle eines umfassenden integrierten Wiederaufbauprogramms.

Beispiel Eritrea

Ein gutes Beispiel hierfür bietet die Nachkriegssituation in Eritrea. Nachdem die Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen internationalen und nationalen Hilfsorganisationen nach Ende des Befreiungskampfes recht unbefriedigend verlaufen war, konnte nach dem so genannten Grenzkrieg mit Äthiopien erwartet werden, dass es beim zweiten Mal besser funktionieren würde. Doch statt eines nationalen Wiederaufbauprogramms gibt es ein sektororientiertes "Emergency Recovery Programme" (ERP), das für den Wiederaufbau der Infrastruktur, die Entwicklung des privaten Sektors und Soziales zuständig ist, neben einem zielgruppenorientierten Demobilisierungs- und Reintegrationsprogramm (DRP), beide aus den selben internationalen Quellen finanziert bzw. kofinanziert. Daneben führt eine dieser Institutionen überwiegend mit bilateralen Mitteln ein Aufbau- bzw. Reparaturprogramm für im Krieg zerstörten Wohnraum durch und bemüht sich nach Kräften, Mittel für ein weiteres Programm zu mobilisieren, das der Reintegration von rückkehrenden Flüchtlingen aus dem Sudan dienen soll, für deren Rückführung eine weitere internationale Organisation verantwortlich ist. Kein Wunder, dass eine UNDP-Mission nach ihrem Besuch von einem "etwas zerstückelten Bild" spricht.3

Wiederaufbau als Konfliktprävention

Zahlreiche Konferenzen und Studien widmen sich der Frage, ob und wie ein Wiederaufbauprogramm in einem kriegszerstörten Land als Konfliktprävention wirken kann. Generell wird angenommen, dass dies möglich ist, wenn auf folgende Umstände geachtet wird4:

• Wiederaufbau nach Zerstörung durch Krieg ist eine wichtige Vorbedingung zur Vermeidung späterer Konflikte.
• Dabei handelt es sich um eine Entwicklungsherausforderung mit dem Schwerpunkt auf Reparatur von Beziehungsgeflechten und Wiederherstellung von Vertrauen.
• Lokalen und nationalen Akteuren sollten in Nachkriegssituationen nicht weniger, sondern eher mehr Kompetenzen übertragen werden.
• Der Wiederaufbau findet in prekären Situationen statt, alle Akteure müssen bereit sein, Risiken einzugehen.
• Der Erfolg von kriegsbedingtem Wiederaufbau hängt erheblich vom Vorhandensein einer integrierten Strategie ab.

Offensichtlich stößt der grundlogische Gedanke eines umfassenden und integrierten Wiederaufbauprogramms auf die selben Widerstände wie so viele andere grundvernünftige Ideen, wie Frühwarnsysteme, Friedensfachkräfte etc. Der Beginn der Wiederaufbauarbeiten in Afghanistan bietet eine gute Gelegenheit, den Triple-R-Ansatz in all seinen Dimensionen anzuwenden, da es hier bereits ein strategisches Rahmenkonzept gibt. Es wurde explizit mit dem Ziel erstellt, "die Synergie zwischen der politischen Strategie der UN und der internationalen Hilfe zu steigern ... und die Koordination zwischen UN-Organisationen, bilateralen Gebern, den Institutionen von Bretton Woods, NROs und den lokalen Akteuren zu verbessern".5 Bleibt zu hoffen, dass die Gelegenheit genutzt wird, endlich die Lücke zwischen theoretischem Konzept und politischer Praxis zu schließen.

5) Sharing New Ground in Post-conflict Situations - the Role of UNDP in Support of Reintegration Programmes (Hintergrundpapier für eine thematische Evaluierung von UNDP-Reintegrationsprogrammen). New York, Januar 2000