E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 5, Mai 2002, S. 143-145)

Seit den 80er Jahren hat es in Lateinamerika eine Vielzahl regionaler Integrationsabkommen gegeben, die vor allem daran krankten, dass die beteiligten Länder sich nicht auf Grundzüge einer gemeinsamen Außenhandelspolitik einigen konnten. Der weitergehende Plan zur Bildung einer gesamtamerikanischen Freihandelszone ist umstritten; Kritiker befürchten eine Integration Lateinamerikas unter dem Sternenbanner.

Im Jahre 1826 hatte Simon Bolívar, der Befreier Lateinamerikas von spanischer Kolonialherrschaft, die Staatsoberhäupter der neuen iberoamerikanischen Staaten zu einem Gipfeltreffen nach Panama eingeladen, um seine Vision der politischen Einheit des lateinamerikanischen Subkontinents zu verwirklichen. Doch die Realität des von Interessengegensätzen geteilten Lateinamerika erwies sich als stärker. "Niemals werden wir glücklich sein", soll Bolívar prophezeit haben, solange die Vielfalt Lateinamerikas seiner Einheit entgegenstünde. Bis heute ist diese Einheit nicht verwirklicht.

1. Die Renaissance
lateinamerikanischer Integrationsprojekte

Nach einer fast zweihundertjährigen Geschichte lateinamerikanischer Einigungsbemühungen, in der Fehlschläge häufiger waren als Erfolge, haben solche Vorhaben erst gegen Ende der 80er Jahre wieder neue Schubkraft erhalten. Dies war zum einen die Reaktion lateinamerikanischer Akteure auf die weltweit zu beobachtende Tendenz zur Formierung regionaler Wirtschaftsblöcke; wollten die Länder Lateinamerikas diesen Blöcken nicht vereinzelt gegenüberstehen, dann mussten sie sich entweder einem der Bündnisse anschließen oder eigene Formen regionaler Kooperation und Blockbildung entwickeln. Zum anderen ist das Wiederaufleben des regionalen Integrationsgedankens in Lateinamerika im Kontext des wirtschaftspolitischen Paradigmenwechsels zu sehen; an die Stelle des ein halbes Jahrhundert lang favorisierten Modells "defensiver" binnenmarktorientierter Importsubstitution trat das Paradigma "offensiver" exportorientierter Weltmarktintegration.

Aus der Perspektive selektiver Weltmarktintegration haben erweiterte Regionalmärkte nicht lediglich die Funktion zusätzlicher Absatzmärkte, die gegebenenfalls auch um den Preis handelsablenkender Effekte gebildet werden; mit der Schaffung regionaler Integrationsformen werden institutionelle Lernprozesse in Gang gesetzt, und den nationalen Produzenten werden infolge des Abbaus ökonomischer Grenzhürden Erprobungsfelder für die international üblichen Produktionstechniken und Kommerzialisierungsstrategien erschlossen, ohne deren Beherrschung ein Eintritt in die anspruchsvollen Märkte der etablierten Industrieländer kaum möglich ist. Zudem ist die Einbindung in regionale Integrationsbündnisse für die kleineren lateinamerikanischen Staaten eine Möglichkeit, die eigene Verhandlungsmacht und Kreditwürdigkeit zu stärken.

Die Furcht vor weltwirtschaftlicher Marginalisierung und fortschreitender Erosion ihrer Wettbewerbsfähigkeit hat in den lateinamerikanischen Volkswirtschaften zu einer Veränderung der integrationspolitischen Zielsetzungen und zu einer Revision der Integrationsstrategien geführt; die "neuen" Integrationsprojekte unterscheiden sich auch dadurch von früheren lateinamerikanischen Integrationsversuchen, dass sie auf allzu ambitionierte (oder unrealistische) Zielsetzungen und aufwendige bürokratische Strukturen verzichten und stattdessen auf wechselseitige Marktöffnung durch graduelle Zollsenkungsprogramme setzen.

Bislang sind die außenwirtschaftlichen Verflechtungen zwischen den lateinamerikanischen Integrationsbündnissen noch relativ gering. So gingen beispielsweise im Zeitraum 1990-99 nur gut 4 % der Exporte des "Gemeinsamen Marktes des Südens" (Mercado Común del Sur / MERCOSUR) in die "Andengemeinschaft" (Comunidad Andina / CAN) und sogar weniger als 1 % in den "Gemeinsamen Zentralamerikanischen Markt" (Mercado Común Centroamericano / MCCA), hingegen fast 20 % in die "Nordamerikanische Freihandelszone" (North American Free Trade Area / NAFTA). Die CAN lieferte in der selben Periode weniger als 4 % ihrer Gesamtausfuhren in den MERCOSUR, aber über 47 % in die NAFTA. Durchaus typisch für den Stand der interamerikanischen wirtschaftlichen Verflechtungen ist Kolumbien, das 1999 als fünftgrößte Volkswirtschaft Lateinamerikas Waren für lediglich 166 Mio. US$ bzw. 50 Mio. US$ nach Brasilien und Argentinien lieferte, d. h. nicht einmal 2 % seiner Gesamtexporte. Für die meisten lateinamerikanischen Volkswirtschaften und Integrationsbündnisse ist der eigene Subkontinent als Absatzmarkt von wesentlich geringerer Bedeutung als die nordamerikanischen Märkte.

Eine Intensivierung der außenwirtschaftlichen Verflechtungen zwischen den lateinamerikanischen Volkswirtschaften wird nicht nur durch nach wie vor bestehende Zollhürden und nichttarifäre Hemmnisse begrenzt, sondern auch durch nicht-komplementäre Produktionsstrukturen und den technologischen Rückstand der Region. Wettbewerbsfähig sind Industrieprodukte lateinamerikanischer Herkunft auch innerhalb Lateinamerikas überwiegend nur bei niedriger technologischer Komplexität - es sei denn, sie genießen innerhalb eines Integrationsbündnisses den Vorteil von Zollpräferenzen gegenüber der Konkurrenz aus Drittländern.

Als einziges lateinamerikanisches Land hat sich bislang Mexiko mit seinem Beitritt zur NAFTA für eine Nord-Süd-Kooperation entschieden und damit eine der zentralen Fragen in der lateinamerikanischen Integrationsdebatte auf seine Weise beantwortet. Diese Frage lautet: Ist ein Zusammengehen mit Industrieländern vorteilhafter oder soll einer engeren wirtschaftlichen Zusammenarbeit mit anderen Entwicklungsländern der Vorzug gegeben werden?

2. Der MERCOSUR - Motor oder
Bremse der Integration
in Lateinamerika?

Die Vorstellung von Lateinamerika als einer politischen, kulturellen und ökonomischen Einheit hat eine lange und immer wieder beschworene Tradition, war und ist aber von der Realität weit entfernt. Dieser Befund gilt trotz der Vielzahl multilateraler Integrationsabkommen und bilateraler Abkommen wirtschaftlicher Zusammenarbeit. Zwischen den lateinamerikanischen Bündnissen (sub-)regionaler Zusammenarbeit bestehen erhebliche Unterschiede in ihrer gesamtwirtschaftlichen Leistungskraft und damit in ihrer Bedeutung als weltwirtschaftliche Akteure.

Das größte ökonomische und politische Gewicht kommt dem MERCOSUR zu, dessen Integrationsdynamik von Argentinien und Brasilien bestimmt wird. Der grenzüberschreitende Warenverkehr innerhalb des MERCOSUR hat sich im Vergleich zu anderen lateinamerikanischen Integrationsbündnissen zwar wesentlich dynamischer entwickelt, aber der Intrablock-Handel ist krisenanfällig.

So kam es im Gefolge der brasilianischen Währungskrise und -abwertung von 1999 zu erheblichen Spannungen zwischen den MERCOSUR-Staaten, die ein Auseinanderbrechen des Integrationsbündnisses befürchten ließen. Negative Auswirkungen der Brasilien-Krise bekam besonders Argentinien zu spüren, das seine Landeswährung fest an den US-Dollar gekoppelt hatte: Die Währungsabwertung Brasiliens brachte Produkten aus diesem Land einen Wettbewerbsvorteil gegenüber den argentinischen. Sowohl die brasilianische als auch die argentinische Regierung setzten Maßnahmen zum Schutz "nationaler Interessen" ein, die gegen Geist und Inhalt des MERCOSUR-Vertrages verstießen. Damals bestätigte sich, dass regionale Integrationsbündnisse in Schwierigkeiten geraten, wenn in den Mitgliedstaaten unterschiedliche Währungsregime gelten.

Kritiker betrachten subregionale Handelsblöcke à la MERCOSUR als Gefahr für das Ziel eines weltweiten Freihandels. So ist die zeitweilig beachtliche Dynamik des Intra-MERCOSUR-Handels als Indiz für die handelsumlenkenden Wirkungen des Integrationsbündnisses im südlichen Lateinamerika genannt worden. Jedoch ist der Vorwurf, dass es sich beim MERCOSUR um einen Rückfall in den Protektionismus auf höherer, d. h. regionaler Ebene handele, in dieser allgemeinen Form nicht haltbar. Die Volkswirtschaften des MERCOSUR haben sich gegenüber dem Weltmarkt geöffnet und ihre Zollmauern deutlich abgebaut. Hatte der durchschnittliche Zolltarif Mitte der 80er Jahre für die Volkswirtschaften des Cono Sur noch 41 % betragen, so lag er 1999 nur noch bei knapp 13 %.

Der MERCOSUR steht für einen neuen lateinamerikanischen Integrationstypus, bei dem ein geographischer Kern integrationswilliger Länder schrittweise erweitert wird. Vor allem Brasilien vertritt in der lateinamerikanischen Integrationsdebatte die Position, zuerst die subregionalen Integrationsprozesse voranzutreiben, bevor die Verhandlungen über eine gesamtamerikanische Freihandelszone in ihre entscheidende Phase treten können. Diese Position hindert die brasilianische Regierung allerdings bei Bedarf nicht daran, nationale Interessen gegenüber der gemeinschaftlichen "MERCOSUR-Dimension" in den Vordergrund treten zu lassen. Angesichts der wirtschaftlichen Streitigkeiten mit Brasilien sind in Argentinien und Uruguay Überlegungen angestellt worden, den MERCOSUR von einer Zollunion zu einer Freihandelszone zurückzubilden und in die von der US-Regierung angebotenen Verhandlungen über bilaterale Freihandelsabkommen einzutreten. Jedoch haben sich die MERCOSUR-Staaten inzwischen darauf geeinigt, keine neuen bilateralen Präferenzabkommen mehr abzuschließen, die eine Durchlöcherung des gemeinsamen Außenzolls bedeuten. Zudem wurden beim MERCOSUR-Gipfeltreffen im Februar 2002 Zeichen für die Bereitschaft gesetzt, die Allianz zu stärken; das "Protocolo de Olivos" sieht u. a. die Schaffung eines "Permanenten Schiedsgerichts" vor, damit künftige Streitigkeiten nicht mehr - wie bisher - auf der höchsten Ebene der Staatschefs verhandelt werden müssen.

3. Der MERCOSUR
ist Realität -
FTAA ist ein Projekt

Deutliche Meinungsunterschiede gab es bislang zwischen den MERCOSUR-Partnern bei der Beurteilung des von den USA betriebenen Projektes einer Free Trade Area of the Americas (FTAA). Während in Brasilien die Bildung einer gesamtamerikanischen Freihandelszone als eine von mehreren Optionen betrachtet wird und die Beteiligung an dem FTAA-Prozess nicht um jeden Preis angestrebt wird, präferierten in Argentinien einflussreiche politische Gruppen das FTAA-Projekt gegenüber einer Erweiterung und Vertiefung des MERCOSUR. Argentinien ist das einzige Land in Lateinamerika, das von den USA mit dem Status eines "major non-NATO ally" ausgezeichnet wurde, und die argentinische Regierung wusste lange Zeit die Unterstützung der USA in den schwierigen Verhandlungen mit den internationalen Finanzinstitutionen zu schätzen. Die Bereitschaft argentinischer Regierungspolitik zur Fortführung oder gar Vertiefung der Allianz mit den USA könnte jedoch deutlich sinken, nachdem das hochverschuldete Argentinien zum Jahreswechsel 2001/02 weder vom Internationalen Währungsfonds noch von der Regierung Bush die dringend benötigte finanzielle Hilfe erhalten hatte. Ein Hilfsangebot kam jedoch vom MERCOSUR-Partner Brasilien, der Kredite zur Finanzierung des bilateralen Außenhandels bereitzustellen versprach.

Die brasilianische Außenpolitik ist in ihrer Einstellung gegenüber gesamtamerikanischen Integrationsplänen im Wesentlichen unverändert geblieben, seit die USA im Juni 1990 die Enterprise for the Americas Initiative lancierten. Aus brasilianischer Perspektive nutzen die USA das FTAA-Projekt als Instrument, um lateinamerikanische Integrationsvorhaben zu blockieren und ein Lateinamerika nach US-Vorstellungen zu modellieren. Zwar hatte US-Präsident Clinton während einer Südamerika-Reise im Oktober 1997 erklärt, dass der MERCOSUR auch in einer zukünftigen FTAA weiterbestehen könne, aber von der ökonomischen und politischen Integrationslogik her gesehen würde der MERCOSUR (und auch eine Área de Libre Comercio de Sudamérica / ALCSA) nach einer Verwirklichung des FTAA-Projektes lediglich noch als "kulturelles Projekt" einen Sinn machen.

Alle südamerikanischen Staatsoberhäupter haben bei ihrem Gipfeltreffen am 31. 8./1. 9. 2000 in Brasília die Absicht bekräftigt, MERCOSUR und CAN über ein Freihandelsabkommen zu verknüpfen, in das auch Chile, Guyana und Surinam einbezogen werden sollen, so dass eine Freihandelszone der 12 südamerikanischen Staaten entstehen würde. Dieses Projekt einer Südamerikanischen Freihandelszone (ALCSA) hat nicht nur eine ökonomische Dimension, sondern damit werden auch politische Ziele verfolgt. ALCSA steht insofern in Konkurrenz zum FTAA-Vorhaben, das zwar primär handelspolitischen Zwecken dienen soll, sich aber durchaus als Süderweiterung der NAFTA bis nach Feuerland interpretieren lässt, als Greater NAFTA, und damit ebenfalls eine politische Dimension erhält.

Welche Integrationsstrategie für die Zukunft erfolgversprechender ist, wird in Lateinamerika kontrovers diskutiert. Im Kern geht es bei dieser Debatte darum, ob eine FTAA für Lateinamerika die bessere Option darstellt als der zu einer ALCSA vergrößerte MERCOSUR. In dieser für die künftige wirtschaftliche Entwicklung Lateinamerikas wichtigen Frage herrscht keineswegs Einigkeit, und die Positionen wechselten häufiger. Jede künftig zu verfolgende Integrationsstrategie kann nicht auf lateinamerikanischer Solidarität gründen, sondern wird durch die wirtschaftliche und politische Interessenlage der Beteiligten bestimmt. Und dabei gibt es weder ein gesamtamerikanisches Gemeinschaftsinteresse noch ein gesamtlateinamerikanisches, und innerhalb jeder Nationalökonomie sind die Interessen an einem Abbau der Handelsgrenzen und an einer grenzüberschreitenden Freizügigkeit von Arbeit und Kapital sehr unterschiedlich. Zwar bedeutet Freihandel theoretisch für alle Beteiligten Wohlstandszuwächse, aber der tatsächlich zu realisierende wirtschaftliche Gewinn bei einem Übergang zu Freihandel hängt von vorhandenen komparativen Außenhandelsvorteilen und von dem bislang bestehenden Zollschutz gegenüber ausländischen Konkurrenten ab. Ob Lateinamerika an einer vollständigen Öffnung seiner Märkte interessiert sein kann, ist durchaus fraglich. Die Volkswirtschaften der Region haben zwar komparative Vorteile im Außenhandel mit einigen Agrarprodukten, ihre Industrien sind aber nur begrenzt international wettbewerbsfähig. Eine einseitige Exportorientierung bietet Lateinamerika keine Garantie für wirtschaftliches Wachstum.

Für US-Präsident Bush mag das FTAA-Projekt eine Frage der politischen Symbolik sein, um den Führungsanspruch seines Landes in der Weltwirtschaft zu unterstreichen. Und er scheint den Popularitätszuwachs nach den Ereignissen des 11. September zur Beschleunigung der FTAA-Initiative nutzen zu wollen, für die ihm der US-Kongress die Trade Promotion Authority erteilt hat, d. h. die Ermächtigung, ein Abkommen auszuhandeln, das vom Parlament nur noch als Ganzes angenommen oder abgelehnt werden kann. Das US-Repräsentantenhaus hat aber unmissverständlich deutlich gemacht, dass es nicht bereit sei, zu Gunsten eines FTAA-Vertrages Änderungen der geltenden Wettbewerbs- und Anti-Dumping-Gesetze zu diskutieren.

Die US-Regierung kann sich darauf berufen, dass auf dem Gipfeltreffen der 34 Staats- und Regierungschefs Lateinamerikas, der USA, Kanadas und der Karibik (mit Ausnahme Kubas) im April 2001 in Quebec die Absicht zur Gründung einer FTAA bestätigt wurde. Zweifelsohne wird durch diesen Beschluss die Blockkohäsion der bestehenden lateinamerikanischen Integrationsbündnisse geschwächt. Vor allem für die mittelamerikanischen und karibischen Volkswirtschaften ändert sich durch die FTAA-Perspektive das Kosten-Nutzen-Kalkül ihrer bisherigen Integrationsstrategien. Aber auch für diese Länder gibt es Freihandel nicht umsonst. Brasilien wird verstärkt die "südamerikanische Identität" beschwören und in den FTAA-Verhandlungen strittige Sachfragen gegenüber Terminfragen in den Vordergrund stellen; und insbesondere wird die brasilianische Diplomatie versuchen, die Verhandlungen über das gesamtamerikanische Freihandelsabkommen mit Fortschritten in den parallelen Verhandlungen über ein MERCOSUR-EU-Abkommen zu synchronisieren. Ohnehin ergäben sich für die meisten lateinamerikanischen Länder die größten wirtschaftlichen Vorteile vermutlich bei einer gleichzeitigen Verwirklichung von FTAA und einem Freihandelsabkommen mit der EU. Dementsprechend hat das NAFTA-Mitglied Mexiko bereits 2001 ein solches Abkommen geschlossen, das dem MERCOSUR assoziierte Chile verhandelt mit den USA und der EU über solche Abkommen. In den biregionalen EU-MERCOSUR-Verhandlungen über die Bildung einer transatlantischen Freihandelszone konnten bislang noch keine wesentlichen Fortschritte in der für die südamerikanischen Partner essentiellen Frage einer Öffnung der europäischen Agrarmärkte erzielt werden. Eine Obstruktionsstrategie sollte sich aber keine Seite leisten, denn die Kosten eines Ausschlusses von den sich neu formierenden Wirtschaftsblöcken könnten sehr hoch sein.

Zehn Jahre MERCOSUR: Eine ambivalente Zwischenbilanz

• Wirtschaftliche Zusammenarbeit und politische Konzertation haben sich im MERCOSUR deutlich intensiviert; vor allem auf der Mikroebene sind bei der wirtschaftlichen Integration beachtliche Fortschritte erzielt worden, und die Unternehmenskultur im MERCOSUR internationalisiert sich zunehmend.
• Die intergouvernamentale Entscheidungsstruktur des MERCOSUR hat sich auch in Krisen als tragfähig erwiesen.
• Der MERCOSUR ist zu einem internationalen Akteur geworden, der neben anderen großen regionalen Wirtschaftsblöcken - NAFTA, EU, ASEAN - ökonomisch und politisch eigenständiges Gewicht gewonnen hat.
• Der MERCOSUR hat das ökonomische und politische Potenzial, seine Rolle als sich in den Weltmarkt integrierender Wirtschaftsraum auszubauen, sofern die Reformagenda in den Mitgliedstaaten konsequent fortgeführt wird.

Die negative Bewertung:

• Weder die Freihandelszone ist vollendet noch die Zollunion verwirklicht.
• Die Region ist anfällig für die Ansteckung durch Finanz- und Währungskrisen in anderen Teilen der Welt.
• In den Volkswirtschaften des MERCOSUR verläuft das Wirtschaftswachstum stark schwankend und ohne erkennbare Konvergenz.
• Die dringend erforderliche Harmonisierung der Wirtschafts- und Finanzpolitiken in den Mitgliedsländern des MERCOSUR steht noch aus.