E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 5, Mai 2002, S. 149-151)

Wider alle Unkenrufe, Monterrey werde nichts bewegen (zumal bereits vorab in New York das Abschlussdokument1 mit dem Titel "Monterrey-Konsens" festgeklopft worden war), hat die Internationale Konferenz über Entwicklungsfinanzierung vom 18. bis 22. März durchaus Fortschritte erzielt: konkrete neue Eigenverpflichtungen, einerseits der Industrieländer zu ODA-Steigerungen, andererseits der Entwicklungsländer zu guter Regierungsführung, und beiderseits eine neue Partnerschaft zur Bekämpfung der Ar- mut als Hauptaufgabe der Friedenssicherung im 21. Jahrhundert.

• Mobilisierung nationaler finanzieller Ressourcen;
• Mobilisierung internationaler Ressourcen: ausländische Direktinvestitionen und andere private Zuflüsse;
• Internationaler Handel als Motor für wirtschaftliche Entwicklung;
• Steigerung der internationalen finanziellen und technischen Zusammenarbeit;
• Externe Verschuldung;
• Systemische Fragen: Verbesserung der Kohärenz und Konsistenz des internationalen Finanz- und Handelssystems;
• Folgeprozess.

Ziel dieses umfassenden, holistischen Ansatzes war es, einen Anstoß für einen kohärenten Politikrahmen zu geben. In dieser Ausrichtung auf mehr Kohärenz lag das Spannungsfeld der Konferenz.

Dem umfassenden Ansatz auf der Themenseite entsprach auf der Teilnehmerseite die Einbeziehung aller Interessengruppen ("multi-stakeholder approach"). An der Konferenz nahmen neben den Regierungen der VN-Mitgliedstaaten und den Internationalen Organisationen auch zahlreiche Vertreterinnen und Vertreter der Parlamente, der Wirtschaft und der Nichtregierungsorganisationen teil.

Annäherung der Institutionen

Ein Novum bei einer VN-Konferenz bildete die aktive Beteiligung der Weltbank, des Internationalen Währungsfonds und der Welthandelsorganisation. Ihre Einbindung bereits in dem Vorbereitungsprozess hat in doppelter Hinsicht zu dem Konferenzerfolg beigetragen. Zum einen kam es zu einer Annäherung der unterschiedlichen Gesprächs- und Verhandlungskulturen von Vereinten Nationen (New York) und Bretton-Woods-Institutionen (Washington). Zum anderen wurden erstmals detailliert Themen aus dem Zuständigkeitsbereich der Bretto-Woods-Institutionen im Rahmen einer VN-Konferenz behandelt und in das Abschlussdokument aufgenommen. Dieses Aufeinanderzugehen ist eine entscheidende Vor- aussetzung für mehr Kohärenz.

Monterrey war mehr als der Ort, an dem Regierungen und Internationale Organisationen in formalen Statements ihre offiziellen Positionen erläuterten. Monterrey war zugleich ein offener Marktplatz für den Austausch von neuen, noch inoffiziellen Ideen, Konzepten und Strategien. In über 70 Parallelveranstaltungen wurden nahezu alle Aspekte der Entwicklungsfinanzierung lebhaft diskutiert. Die nichtstaatlichen Akteure beschränkten sich dabei nicht auf Kritik und Forderungen, sondern boten konstruktive Lösungsansätze an. Wie gefragt die Nichtregierungsorganisationen in der entwicklungspolitischen Lobbyarbeit sind, machte eine Bemerkung des Geschäftsführenden Direktors des IWF, Horst Köhler, in seiner Plenarrede deutlich: "I would challenge civil society organizations to devote as much energy and attention to a worldwide campaign to increase aid and trading opportunities for poor countries as they have to the successful effort on debt relief."

Globale Entwicklungspartnerschaft
als Sicherheitspolitik
des 21. Jahrhunderts

Monterrey war die erste entwicklungspolitische Weltkonferenz nach dem 11. September 2001. In Monterrey und nachfolgend in Johannesburg, so Chris Patten, EU-Kommissar für Außenbeziehungen, in einem Artikel in der Zeit vom 27. März, "werden die Ansätze und das Engagement der reichen Nationen von den Entwicklungsländern als Indikator dafür herangezogen, ob wir irgendeine Vorstellung davon haben, wie sich die Probleme von Sicherheit und Terrorismus aus der Sicht dieser Länder gestalten".2 Monterrey hat klargestellt, dass die Bekämpfung der Armut Hauptziel einer wirksamen Sicherheitspolitik sein muss. Den Vorrang der Entwicklungsaufgaben in der Sicherheitspolitik und bei der Friedenssicherung anerkannte selbst US-Präsident Bush mit folgender Bemerkung in seiner Plenarrede: "We will challenge the poverty and hopelessness and lack of education and failed governments that too often allow conditions that terrorists can seize and try to turn to their advantage."

Zu fairer Entwicklungspartnerschaft gehört auch eine bessere Beteiligung der Entwicklungsländer an internationalen Entscheidungsprozessen in Wirtschafts- und Finanzfragen. Der Monterrey-Konsens erkennt die Notwendigkeit dieser stärkeren Beteiligung der Entwicklungsländer grundsätzlich an, bleibt aber ohne klare Aussage zum institutionellen Reformbedarf. So hat auch der im Zedillo-Bericht3 gemachte Vorschlag der Schaffung eines Global Council keinen Eingang in das Abschlussdokument gefunden. Der Vorschlag bleibt aber, wie Bundesministerin Heidemarie Wieczorek-Zeul betonte, auf der Tagesordnung für eine sozial- und entwicklungsverträgliche Gestaltung des Globalisierungsprozesses. Auch der französische Präsident Jacques Chirac griff das Thema mit der Forderung der Einrichtung eines "Wirtschafts- und sozialpolitischen Sicherheitsrats" ausdrücklich auf. Die Diskussion über einen hochrangigen "Global Council" wird also fortgesetzt.

Schritte auf dem Weg
zum 0,7-%-Ziel

Monterrey war keine "ODA pledging conference" und sollte es auch nicht sein, da die öffentlichen Entwicklungsleistungen (Official Development Assistance, ODA) nur ein Posten im Gesamtgefüge der Entwicklungsfinanzierung sind. Für immer noch zu viele Entwicklungsländer (Länder ohne nennenswerte ausländische Direkt-investitionen und mit einem nur geringen Exportvolumen) sind sie allerdings weiterhin die wichtigste Quelle externer Kapitalzuflüsse. Eine substanzielle Erhöhung der ODA war daher für die Entwicklungsländer unabdingbarer Beleg der Bereitschaft der Industrieländer, ihren staatlichen finanziellen Beitrag zur Erreichung der Entwicklungsziele der Millennium-Erklärung zu leisten. Im Vorfeld der Konferenz hatte die Weltbank ausgerechnet, dass die Erreichung des Armutsminderungsziels (also die Halbierung des Anteils der in absoluter Armut lebenden Menschen bis 2015) grosso modo eine Verdoppelung der gegenwärtigen ODA-Leistungen pro Jahr erfordere.4 Monterrey hat hier mehr bewirkt als viele erwarteten.

Der Monterrey-Konsens bestätigt das 0,7-%-Ziel (d. h. die Verpflichtung, 0,7 % des Bruttonationaleinkommens / BNE als ODA zur Verfügung zu stellen) ohne Wenn und Aber, vor allem ohne Vorbehalt der USA. Ein greifbareres Ergebnis ist, dass die EU-Mitgliedstaaten - die mehr als 50 % der gesamten ODA zur Verfügung stellen - unmittelbar vor Monterrey im Europäischen Rat die Selbstverpflichtung eingegangen sind, ihren durchschnittlichen ODA-Beitrag von momentan 0,33 % bis 2006 auf 0,39 % zu erhöhen; diejenigen Mitgliedstaaten, die unter dem derzeitigen EU-Durchschnitt liegen (wie etwa Deutschland mit 0,27 %), streben dabei an, bis 2006 mindestens 0,33 % zu erreichen. In absoluten Zahlen ausgedrückt (die letztendlich mehr zählen als abstrakte Prozentsätze) wird damit die ODA der EU von gegenwärtig 25 Mrd. US$ auf 32 Mrd. in 2006 steigen.

Trendwende bei den Gebern

Dieser Beschluss wirkte sich sehr positiv auf den Konferenzverlauf aus. US-Präsident Bush kündigte an, er werde sich im Kongress für eine 50-prozentige Steigerung der US-Entwicklungshilfe (bezogen auf die "core development assistance") in den nächsten drei Haushaltsjahren einsetzen. Dies würde am Ende der drei Haushaltsjahre zu einer Steigerung von 5 Mrd. US$ pro Jahr führen - anders ausgedrückt, von 0,1 % auf (immer noch magere) 0,15 % des BNE. Im Detail ist hier viel offen geblieben, klar ist aber, dass die Mittelvergabe auf der Basis einseitiger Konditionalitäten der USA erfolgen soll. Der kanadische Premierminister Chrétien kündigte eine jährliche Steigerung der ODA um 8 % an. Die Liste der Zusagen vermehrter Entwicklungsleistungen ließe sich fortführen.

Entscheidend ist: Es ist zu einer Trendwende in Richtung Wiederanstieg der öffentlichen Entwicklungsleistungen gekommen - schneller und umfangreicher als zu erwarten war, wie Weltbank-Präsident Wolfensohn in der New York Times anmerkte: "Two weeks ago, no one was even thinking about an increase. Today, the United States and the EU are prepared to write checks." Diese positive Entwicklung wäre ohne die Dynamik der Monterrey-Konferenz nicht eingetreten.

Neben der Erhöhung spielte auch die Steigerung der Effizienz der Entwicklungszusammenarbeit eine wichtige Rolle bei den Beratungen. Der Monterrey- Konsens enthält eine Reihe von Empfehlungen, wie z. B.

• die stärkere Harmonisierung der Verfahren der bi- und multilateralen Geber;
• eine weitere Lockerung der Lieferbindung;
• flexiblere Formen der Zusammenarbeit einschließlich der Budgetunterstützung;
• bessere Vorhersehbarkeit der Mittelzuweisungen;
• Unterstützung auf der Basis der Entwicklungsplanung der Empfängerstaaten ("ownership").

Die Forderung nach vermehrter Budgethilfe hat durch den IWF-Chef Köhler prominente Unterstützung erfahren.

Öffnung für neue Themen und Ideen

Es ist das Grundverständnis aller Beteiligten, dass Monterrey nur eine Zwischenetappe in einem kontinuierlichen Diskussionsprozess zur Entwicklungsfinanzierung darstellt. Das Abschlussdokument ist offen für das Aufgreifen neuer Themen; ausdrücklich ist im Monterrey- Konsens die weitere Prüfung innovativer Finanzierungsquellen vorgesehen (auf der Basis der hierzu vom VN-Generalsekretär in Auftrag gegebenen Studie, die in Monterrey leider noch nicht zur Verfügung stand). Es liegt eine Reihe von konkreten Vorschlägen auf dem Tisch, die in den internationalen Diskussionsforen eine große Rolle spielen werden. Hierzu zählen etwa die Vorschläge

• zur besonderen Erfassung globaler öffentlicher Güter (Global Public Goods); eine überzeugende Definition und die Verknüpfung mit einem Finanzierungsmechanismus stehen jedoch noch aus;
• u einer Steuer auf spekulative Devisentransaktionen ("Tobin Tax"); die vom BMZ in Auftrag gegebene und in Monterrey präsentierte Studie zur Machbarkeit5 hat zur Versachlichung der Diskussion beigetragen;
• des Wissenschaftlichen Beirats der Bundesregierung für globale Umweltfragen (WBGU), Nutzungsentgelte mit ökologischem Lenkungseffekt im Flug- und Schiffsverkehr zu erheben und das Aufkommen zweckgebunden für den globalen Klima- und Meeresschutz in Entwicklungsländern zu verwenden;6
• zur Zuweisung von IWF-Sonderziehungsrechten zu Entwicklungszwecken, wie (obwohl umstritten) im Monterrey-Konsens erwähnt und vom französischen Präsidenten Chirac befürwortet;
• zur Sicherung der Nachhaltigkeit der Schuldenreduzierung der ärmsten Entwicklungsländer im Rahmen der HIPC-Initiative;
• im IWF zu neustrukturierten Umschuldungsverfahren bei Entwicklungsländern mit mittlerem Einkommen unter Beteiligung auch der privaten Gläubiger ("sovereign debt restructuring mechanism");
• der USA, die Weltbank-Unterstützung für die ärmsten Entwicklungsländer nicht nur als weiche IDA-Kredite, sondern zunehmend als Zuschüsse zu vergeben - was ebenfalls umstritten ist;
• der finnischen Staatspräsidentin Tarja Halonen zu einer "globalen Lotterie" als Beitrag zur Entwicklungsfinanzierung.

Mobilisierung nationaler
Ressourcen, mehr internationaler
Handel und
Ausländische Direkt-Investitionen

Zu Recht befassen sich die ersten drei Kapitel des Monterrey-Konsens mit der Mobilisierung nationaler Finanzmittel, ausländischer Direktinvestitionen und des internationalen Handels. Deren große Bedeutung als prioritäre Quellen der Entwicklungsfinanzierung wird damit unterstrichen.

Das Abschlussdokument unterstreicht die Eigenverantwortung der Entwicklungsländer für ihre eigene soziale und wirtschaftliche Entwicklung dadurch, dass sich Hinweise auf die Bedeutung der internen Rahmenbedingungen für ein nachhaltiges Wirtschaftswachstum und für die Erreichung der Entwicklungsziele wie ein roter Faden durch das gesamte Dokument ziehen. Gute Regierungsführung ("good governance") durch Korruptionsbekämpfung, Rechtsstaatlichkeit, Achtung der Menschenrechte, eine marktwirtschaftlich orientierte Wirtschaftspolitik und makroökonomische Stabilität werden explizit als Kernelemente entwicklungsfördernder Rahmenbedingungen genannt - und sind zugleich wesentliche Voraussetzungen, vermehrt ausländische (wie übrigens auch nationale) Investitionen anzuziehen.

Bisher hatte kein Abschlussdokument der großen VN-Konferenzen so klar und umfassend durchbuchstabiert, was gute Regierungsführung bedeutet. Eine kontroverse Auseinandersetzung über diese Fragen hat es nicht gegeben, was ein erfreuliches Umdenken bei den Entwicklungsländern erkennen lässt.

Die Ergebnisse der 4. WTO-Ministerkonferenz in Doha wurden in Monterrey durchweg positiv gewürdigt. Der Monterrey-Konsens ruft dazu auf, die "Doha Development Agenda" vollständig umzusetzen - einschließlich der vermehrten handelsbezogenen technischen Zusammenarbeit. Die weitere Handelsliberalisierung muss sich für die Entwicklungsländer auszahlen. Ihnen müssen, wo sie über exportfähige Produkte verfügen, faire Handelschancen eingeräumt werden, und wo dies nicht der Fall ist, durch Unterstützung bei der Überwindung der "supply-side constraints" neue Handelschancen eröffnet werden. Im OECD-Raum ist vor allem mehr Kohärenz zwischen Entwicklungs- und Handelspolitik gefragt. Die Marktöffnung und der Abbau handelsverzerrender Maßnahmen dürfen die Sektoren nicht aussparen, in denen die Entwicklungsländer über Exportpotenziale verfügen. Vor allem müssen - wie in der Doha-Ministererklärung vorgesehen - alle Formen der Exportsubventionen für Agrarprodukte auf Seiten der Industrieländer abgebaut werden.

Die Herausforderung für die Entwicklungspolitik ist, zur besseren Teilhabe der ärmsten Entwicklungsländer an den positiven Wirkungen des Globalisierungsprozesses beizutragen. Obwohl das Handelsvolumen der Entwicklungsländer wie auch der Umfang der ausländischen Direktinvestitionen in den Entwicklungsländern im letzten Jahrzehnt deutlich gestiegen sind, haben hiervon nur die be-reits fortgeschritteneren Entwicklungsländer profitiert.

Die Gruppe der ärmsten Entwicklungsländer (Least Developed Countries, LDCs) ist weiterhin marginalisiert. Rund 20 % der ausländischen Direktinvestitionen fließen in die Entwicklungsländer. Auf die LDCs entfallen davon nicht einmal 0,4 % der weltweiten bzw. 2 % der ausländischen Direktinvestitionen in Entwicklungsländern, also nur ein minimaler Anteil. Die Waren- und Dienstleistungsexporte der LDCs machen ebenfalls nur rund 0,5 % der weltweiten bzw. 1,5 % der Exporte aller Entwicklungsländer aus.

Das auf der 3. VN-Konferenz über die am wenigsten entwickelten Länder (LDC-III-Konferenz) in Brüssel im Mai 2001 beschlossene Aktionsprogramm ist - für LDCs und Geber gleichermaßen - tauglich, die wirtschaftlichen Probleme dieser Länder anzugehen. Handel oder Entwicklungszusammenarbeit ist dabei keine Alternative, wie WTO-Chef Mike Moore in der International Herald Tribune treffend formulierte: "The sterile debate about trade or aid enrages poorer countries, many of which get neither. We need both."

Ein optimistischer Ausblick

Von Monterrey geht das Signal eines neuen Konsens über das Ziel der Armutsbekämpfung und die dafür notwendigen internen und externen Handlungsschritte aus. Monterrey geht über die bloße Forderung eines vermehrten Finanztransfers in die Entwicklungsländer hinaus und skizziert einen kohärenten Politikrahmen, der den neoliberalen Washington-Konsens überwindet. Die Millennium-Erklärung der Vereinten Nationen vom September 2000 bildete den Wegweiser.

Der positive Verlauf der Konferenz in Monterrey ist auch ein wichtiges Signal für den Weltgipfel für nachhaltige Entwicklung in Johannesburg, auf dem ein "Global Deal" vereinbart werden soll. Monterrey war aber kein bloßer Zwischenstopp auf dem Weg nach Johannesburg, sondern weist mit seinem übersektoralen, ganzheitlichen Ansatz zur Entwicklungsfinanzierung über Johannesburg hinaus.

Denkanstöße aus Monterrey können im Folgeprozess aufgenommen und weiter vertieft werden. Dabei kommt es darauf an, den holistischen Ansatz weiter zu verfolgen und - unter der Ägide der Vereinten Nationen - Brücken zwischen den Entwicklungs-, Finanz- und Handelsinstitutionen und ihren jeweiligen Politikfeldern zu bauen. Spätestens 2005 ist über die Modalitäten einer Follow-up-Konferenz zur Überprüfung der Umsetzung des Monterrey-Konsens zu entscheiden.

Die Kriterien für eine mittelfristige Bewertung des Monterrey-Konsens sollten dabei sein, ob gute Regierungsführung in den Entwicklungsländern, unterstützt von effizienterer Entwicklungszusammenarbeit und großzügigen Schuldenerleichterungen, sowie ein von den Entwicklungsländern aktiv mitgestaltetes kohärentes Politikumfeld positive Auswirkungen gehabt haben: eine Verbesserung des Wirtschafts- und Investitionsklimas und eine verstärkte Teilnahme am Welthandel mit der Folge höherer Wachstumsraten und einer nachweisbaren Armutsreduzierung.

6) Zu den Einzelheiten vgl. den Special Report oder (kürzer) das Policy Paper "Charging the Use of Global Commons", 2002; download von der Website des WBGU (www.wbgu.de).