E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 5, Mai 1999, S. 124-125)

In den letzten Monaten hat die Weltbank einige Publikationen vorgelegt, mit denen sie den "Washington Consensus" endgültig aufkündigt. Ein neuer, integrierter Entwicklungsansatz wird sichtbar, der in seiner Zielsetzung dem der "Menschlichen Entwicklung" ähnelt, wie er seit einem Jahrzehnt von UNDP propagiert wird. Alle wichtigen Akteure im Entwicklungsprozeß sollen kooperieren, und die Darstellung der Entwicklungsaktivitäten in den einzelnen Ländern in einer Matrix soll es ermöglichen, diese kontinuierlich über einen längeren Zeitraum hinweg zu verfolgen.
Cord Jakobeit, der den neuen Ansatz der Weltbank angesichts früherer Erfahrungen mit Skepsis beobachtet, plädiert dennoch dafür, die Chancen der neuen entwicklungstheoretischen Konvergenz für eine Verbesserung der Entwicklungszusammenarbeit zu nutzen.

Die programmatische und strategische Ausrichtung der Weltbank ist in den über fünf Jahrzehnten ihrer Existenz stets von ihren Präsidenten und deren wichtigen Beratern bestimmt worden. Deshalb durfte man lange gespannt sein, inwieweit die Ernennung von James Wolfensohn zum Präsidenten 1995 und von Joseph Stiglitz zum Chef-Ökonomen 1997 zu Veränderungen führen würde. Dabei ging es vor allem um die Frage, was an die Stelle des "Washington Consensus" treten sollte, jenes programmatischen Konzeptes aus neoliberalen Überzeugungen (makroökonomische Stabilität, Minimierung der Rolle des Staates und Liberalisierung der Märkte als zentrale Voraussetzungen für Wachstum), das ­ obwohl explizit erst 1990 formuliert ­ das eng abgestimmte Vorgehen von IWF und Weltbank in den Verschuldungskrisen der 1980er Jahre und Anfang der 1990er Jahre bestimmt hatte. Zweifel hatte es an diesem Konzept schon immer gegeben. Aber innerhalb der Bank galt die Kritik lange Zeit als karrierehemmendes Tabuthema.

Der "Post-Washington Consensus"

Der erste Angriff auf den "Washington Consensus" erfolgte im Weltentwicklungsbericht 1997, der bereits deutlich die neo-institutionalistische Handschrift von Joseph Stiglitz trug. Betont wurde darin die Bedeutung von Institutionen im Entwicklungsprozeß. Das neoliberale Leitbild des minimalistischen Staates wurde verlassen. Die Weltbank rückte von ihrem engen Schulterschluß mit dem IWF ab und öffnete sich bewußt der Diskussion in einer breiteren Fachöffentlichkeit. Zudem verabschiedete sie sich von dem Glauben an universell gültige Patentrezepte und gelobte Lernfähigkeit, um in Zukunft gemeinsam mit anderen Akteuren nach den jeweils angemessenen Antworten auf die Entwicklungsprobleme zu suchen.

Die zweite Gelegenheit zur Neudefinition des Entwicklungsansatzes der Weltbank bot 1997 der Ausbruch der tiefen Finanz- und Wirtschaftskrise in Asien, die in der Folge rasch auf weitere Entwicklungsregionen übergriff. Die Weltbank distanzierte sich erneut vom IWF, der in das Zentrum der Kritik rückte, weil er beharrlich an der Standardrezeptur aus dem alten "Washington Consensus" festhielt. Ein weiteres Anzeichen des neuen Denkens war, daß Weltbank-Präsident Wolfensohn (der sich in den ersten Jahren seiner Amtszeit auf organisationsinterne Reformen und den Ausbau der Zusammenarbeit mit der Privatwirtschaft mittels der Aufwertung der IFC konzentriert hatte) die Bekämpfung der Armut wieder in den Mittelpunkt des Interesses rückte. Er betonte in seinen Reden die vielfach übersehene "andere Krise" der explodierenden Armut in den Krisenländern und wies in der Arbeitsteilung mit dem IWF der Weltbank wieder stärker die Konzentration auf die langfristigen strukturellen und sozialen Entwicklungsaufgaben zu. Ein vierter Punkt ist, daß die Weltbank weit früher als der IWF für regulatorische Schritte auf den Finanzmärkten plädierte. Allerdings waren bei alldem zunächst nicht mehr als die groben Konturen eines neuen Entwicklungsansatzes zu erkennen.

Der neue Entwicklungsansatz

Die neueste Entwicklung ist, daß die Weltbank drei Publikationen vorgelegt hat, in denen ein neuer holistischer Entwicklungsansatz deutlich wird.1 Der Diskussionsentwurf von Präsident Wolfensohn bildet das Kernstück. Ausgehend von den Erfahrungen mit der Entwicklungszusammenarbeit der letzten Jahrzehnte, stellt der Ansatz den Versuch dar, einen neuen kohärenten, langfristigen und umfassenden Konsens über die Ziele, Mittel und Instrumente der EZ zwischen allen wichtigen Akteuren in Form einer länderspezifischen Matrix aller Entwicklungsaktivitäten herzustellen. Es geht vor allem darum, den bisher im Vordergrund stehenden makroökonomischen Gesichtspunkten gleichberechtigt die politischen, institutionellen, menschlichen, sozialen, infrastrukturellen, ökologischen und kulturellen Aspekte von Entwicklung zur Seite zu stellen und alle wichtigen Akteure einzubeziehen. Im einzelnen lassen sich aus den Publikationen folgende vier Kernelemente einer EZ "für nachhaltiges Wachstum und Armutslinderung" benennen:

• Erweiterte Rahmenbedingungen statt "Projektitis": Statt eine Vielzahl von Projekten durchzuführen und möglichst umfangreiche finanzielle Ressourcen zu transferieren, sollen vorrangig günstige Rahmenbedingungen hergestellt werden. Dazu zählt die Weltbank nicht nur die makroökonomischen Voraussetzungen (stabilitätsorientierte Geldpolitik, ausgeglichener Staatshaushalt, liberales Handelsregime etc.). Gleichrangig beachtet werden sollen nun auch die Rahmenbedingungen im Bereich von Politik (offenes Gesetzgebungs- und Regulierungssystem, angemessen ausgebildete und besoldete Beamte, Korruptionsbekämpfung) und Institutionen (Schutz der Menschenrechte, Rechtssicherheit, Achtung des Privateigentums; Überwachungssystem für Finanzinstitutionen und Kapitalmärkte), sowie im sozialen und menschlichen Bereich (soziale Sicherheit, Bildung und Wissen, Gesundheit, Bevölkerungswachstum). Außerdem sollen die infrastrukturellen (Wasser und Kanalisation, Energie, Straßen, Transport und Telekommunikation), ökologischen (Nachhaltigkeit) und kulturellen (Bewahrung kultureller Identität) Erfordernisse berücksichtigt werden, die bei der Entwicklung ebenfalls eine Schlüsselrolle spielen.

• Einbeziehung aller wichtigen Akteure: Wenn die genannten Rahmenbedingungen die waagerechte Seite einer länderspezifischen Matrix bilden, so werden auf der senkrechten Seite alle wichtigen nationalen und internationalen Akteure einbezogen: Länderregierungen, die Vertreter von nationalen Regionen, Städten und Gemeinden; die bi- und multilateralen Geber; Vertreter zivilgesellschaftlicher Gruppen; und der Privatsektor. Die Schlüsselrolle bei der Festlegung der einzelnen Matrix-Felder sollen die nationalen Regierungen und Gesellschaften übernehmen, die allein oder mit Hilfe der Geber die Strategien festlegen sollen.

• Selektivität: Länder, in denen aufgrund fehlender Entwicklungsorientierung, mangelhafter Rahmenbedingungen und ausbleibender Reformbereitschaft die Mittel der EZ ohne Nutzen versickern, sollten keine Unterstützung mehr erhalten. Die knapper gewordenen Mittel sollen auf diejenigen wirklich bedürftigen Länder konzentriert werden, in denen die Bedingungen für eine effektive Verwendung der Mittel vorhanden sind. Geschieht dies nicht, werden diese Mittel verschwendet, und in den OECD-Ländern wird die notwendige innenpolitische Unterstützung für diese Verwendung von Steuergeldern weiter untergraben.

• Verbesserte Koordinierung und Arbeitsteilung der Geber: Die Matrix der Entwicklungsaktivitäten ist vor allem als Werkzeug für größere Kooperation, Transparenz und Partnerschaft sowie als Grundlage für eine verbesserte Koordination der Entwicklungsanstrengungen aller gedacht. Mit Hilfe moderner Kommunikations- und Informationstechnologien (möglicherweise über offene Websites) soll die Matrix als summarisches Steuerungswerkzeug mit den in Anhängen aufgelisteten Detailaktivitäten aller beteiligten Akteure auf dem neuesten Stand gehalten werden. Davon werden Einsparungen und eine Steigerung der Wirksamkeit der Hilfe erwartet. Der Zeitrahmen für die Matrix ist mit zehn bis zwanzig Jahren vergleichsweise langfristig angelegt.

Wie realistisch ist das Konzept?

Mit ihrem neuen Ansatz bleibt die Weltbank ihrer Tradition treu, möglichst alle neuen Ideen der laufenden Diskussion zu integrieren. Aber obwohl der Ansatz um ein Höchstmaß an Holismus bemüht ist, bleiben zwei wichtige Bereiche ausgeklammert. Zum einen verkennt die Konzentration auf den Akteur Staat, die trotz der Betonung von Zivilgesellschaft und Privatsektor deutlich wird, daß dessen Möglichkeiten zur Steuerung und strategischen Planung in einer zunehmend globalisierten Welt begrenzter geworden sind. Angesichts von zunehmendem Staatszerfall ­ im sub-saharischen Afrika, aber nicht nur dort ­ und allgegenwärtigen Finanzkrisen wirkt diese Fokussierung bei vielen Entwicklungsländern nahezu anachronistisch.

Zum anderen blendet der Ansatz die internationalen Rahmenbedingungen (fast) vollständig aus. Wenn Wolfensohn in seinem Diskussionsentwurf die internationale Grundarchitektur lediglich durch erweiterte und transparentere Finanzinformationen ergänzen will, dann bleibt er zumindest in diesem Punkt noch vollständig im Rahmen des alten "Washington Consensus". Allerdings kann man wohl auch ausgerechnet hier von der Weltbank "leadership" erwarten. Dafür wären primär andere Akteure zuständig.

Die Bank erklärt bisher nicht, inwiefern sich die neuen erweiterten Kriterien konkret auf ihre eigenen Projekte und Programme auswirken sollen. Da sie sich bei der jüngsten Post-Evaluierung ihrer Aktivitäten erneut ein weitgehend gutes Urteil ausstellt, entsteht der Eindruck, als ob sich in der Bank selbst kaum etwas ändern muß. Außerdem weicht die Bank der notwendigen Prioritätensetzung aus, wenn die nicht-makroökonomischen Ziele lediglich aufgezählt werden.

Neben der Aufwertung der sozialen und menschlichen Aspekte von Entwicklung nimmt die Weltbank mit ihrem neuen Ansatz vor allem das Problem mangelnder Koordinierung der Geber ins Visier. Ob allerdings die Erstellung einer Matrix aller Entwicklungsaktivitäten unter Einsatz moderner Informationstechnologie und das Plädoyer für mehr Partnerschaft und Transparenz ausreichen werden, ein Grundübel zu beseitigen, das so alt ist wie die gesamte Entwicklungszusammenarbeit selbst, darf bezweifelt werden.

Auch in der Vergangenheit haben alle Geber immer wieder eine bessere Koordinierung gefordert, aber alle wehren sich, wenn sie selbst koordiniert werden sol-len. Entwicklungszusammenarbeit beruht nicht nur auf moralischen oder altruistischen Motiven ­ dann wäre mangelnde Koordinierung kaum zu einem zentralen Problem geworden ­, sondern verfolgt von Geber zu Geber andere strategische, außenwirtschaftliche, organisatorische und politische Partikularinteressen. Und auch die Partner in den Nehmerländern sind nicht unbedingt immer an einer verbesserten Koordinierung interessiert. So sind z. B. im sub-saharischen Afrika die Fälle Legion, in denen die Regierungen versuchen, die verschiedenen Geber gegeneinander auszuspielen und vom Informationsfluß abzuschotten, um den Ressourcenzufluß ungehinderter in die eigenen Taschen lenken zu können.

Die Chancen der Konvergenz

Dennoch liegen auch Chancen im neuen Entwicklungsansatz der Weltbank. Es kommt darauf an, den Wandel in der praktischen Arbeit der Bank vor Ort einzufordern. Denn die Bank ist in ihrer Rhetorik und publizistischen Selbstdarstellung oft weiter als in ihrer eigenen praktischen Tätigkeit, bei der sie nicht selten lange an überholten entwicklungspolitischen Vorstellungen festhält.

Außerdem ist es wichtig, die neue entwicklungstheoretische Konvergenz bei den bedeutendsten bi- und multilateralen Gebern für eine Steigerung der Wirksamkeit der EZ zu nutzen. Wenn die Weltbank jetzt z. B. die menschliche Entwicklung zu einem gleichrangigen Ziel erklärt, dann vollzieht sie das nach, was bei UNDP unter der Leitung von Mahbub ul Haq schon vor 10 Jahren formuliert und gefordert wurde. Allerdings verfügt die Weltbank über ein weit größeres Gewicht, dieser Forderung Nachdruck zu verleihen. Schon allein aufgrund ihres finanziellen Volumens nimmt die Bank als weltweit führender (wenngleich umstrittener) Think Tank und fast überall engagierter Geber eine Sonderstellung in der internationalen Entwicklungspolitik ein. Weil sie vielfach eine Definitions- und Deutungsmacht besitzt, müssen ihre Publikationen ernst genommen werden.

Die Betonung der nicht-makroökonomischen Ziele von Entwicklung findet sich im übrigen in ähnlicher Form auch im "White Paper on International Development" der Regierung Blair in Großbritannien vom November 1997, im deutschen "Memorandum 98" oder im Koalitionsvertrag der neuen Bundesregierung. Wenn einige der besonders wichtigen bi- und multilateralen Akteure in ihren entwicklungstheoretischen Vorstellungen ein hohes Maß an Übereinstimmung erkennen lassen, dann mag das noch keine hinreichende Bedingung für eine verbesserte Koordinierung der Entwicklungsanstrengungen sein. Notwendig ist sie jedoch allemal. Man darf darauf gespannt sein, inwieweit die Weltbank im Verbund mit den anderen Akteuren die von ihr vorgeschlagene Matrix in den nächsten Jahren füllen und die notwendige Aufwertung der nicht-ökonomischen Entwicklungsziele durchsetzen kann.

1c) World Bank Operations Evaluation Department: 1998 Annual Review of Development Effectiveness, Washington (D.C.), World Bank, February 1999 (http://www.worldbank.org/html/oed/ardefm98.htm)