E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 6, Juni 2000, S. 164 - 168)

Die aus neoliberalen Wurzeln gespeiste Strukturanpassungspolitik, die eineinhalb Jahrzehnte das Kernstück der Strategie von Weltbank und Internationalem Währungsfonds war und nach Auffassung ihrer Kritiker die Armutsprobleme der Dritten Welt nur verschärfte, wird nun durch ein neues Konzept abgelöst, die Poverty Reduction Strategy. In ihr sind viele Forderungen der Kritiker aufgehoben. Die neue Strategie wird allerdings nur dann Erfolg haben, wenn möglichst viele (multilaterale und bilaterale) Geber daran teilnehmen.

Walter Eberlei fordert das BMZ auf, sich intensiver an der Entwicklung der PRS-Papiere für die Nehmerländer zu beteiligen.

Fünf Jahre nach Kopenhagen ist die zentrale Forderung des Weltsozialgipfels vom Kopf auf die Füße gestellt worden: Der Ruf nach koordinierter und konzentrierter Bekämpfung der absoluten Armut findet in den neuen Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP) ein operatives Instrument. Die Weltbank, Erfinder und Motor des PRSP-Prozesses, demonstriert damit kraftvoll ihren neuerlichen Anspruch auf leadership in der globalen entwicklungspolitischen Debatte.

Die Vorgeschichte: Der Weltsozialgipfel in Kopenhagen 1995 entfachte eine breit angelegte Diskussion über Armutsbekämpfung. Unter anderem formulierte der Gipfel dezidierte Kritik an der von IWF und Weltbank über Jahre in der Dritten Welt durchgesetzten neoliberalen Strukturanpassungspolitik. Diese Politik, versehen mit dem Label des Washington Consensus, wirke sich armutsverschärfend aus, so lautete der Vorwurf. Ferner unterstrich der Gipfel das weithin ungelöste Schuldenproblem vor allem der ärmsten Entwicklungsländer als wesentlichen externen Faktor für mangelnde Fortschritte im sozialen Bereich.

Reaktionen auf Kopenhagen kamen zunächst von den bilateralen Gebern. Deren Koordinationsgremium, das Development Assistance Committee (DAC) der OECD, nahm schon 1996 die Debatten von Kairo (Weltbevölkerungskonferenz), Peking (Weltfrauenkonferenz) und Kopenhagen (Weltsozialgipfel) auf und formulierte sieben konkrete Entwicklungsziele für das Jahr 2015. Diese Ziele sind inzwischen als International Development Goals weitgehend akzeptiert.1 Die Ziele für 2015 schließen unter anderem ein: die Reduzierung des Anteils von in extremer Armut lebender Menschen um die Hälfte; die Reduzierung der Kindersterblichkeitsrate (unter 5 Jahren) um zwei Drittel; Grundbildung für alle Kinder; umfassende Gleichberechtigung von Mädchen und Frauen.

Auch die Weltbank, die jahrelang im Schatten des IWF stand, orientierte sich seit Kopenhagen neu und arbeitet an den Grundlinien eines Post-Washington Consensus. Präsident James Wolfensohn will poverty reduction wieder in den Kernbereich der Weltbank-Politik rücken. Anfang 1999 bündelte er verschiedene frühere Vorschläge in seinem Plan für länderbezogene Comprehensive Development Frameworks (CDF). Die Länder des Südens sollen, so Wolfensohn, wieder selbst für die Entwicklung ihrer wirtschafts- und sozialpolitischen Strategien verantwortlich sein. Die Rolle der bi- und multilateralen Geber sei es, diese Länderstrategien in koordinierter Weise zu unterstützen.2

Dann kam Köln: Die G 7 beschloss auf ihrem Weltwirtschaftsgipfel 1999 die Erweiterung und Beschleunigung der Schuldeninitiative für ärmste Länder - und die Ausrichtung der Schuldenerlasse auf Armutsbekämpfung.3 Die Weltbank reagierte schnell. Wolfensohn gelang es, den durch die Asien-Krise angeschlagenen IWF-Direktor Camdessus ins Boot zu bekommen. Beide Institutionen legten vor ihrer Jahrestagung im Herbst 1999 die ersten Papiere zu einer neuen Strategie vor, die ihre Politik gegenüber ärmsten Ländern ganz auf Armutsbekämpfung ausrichtete. Das neue magische Kürzel PRSP (für Poverty Reduction Strategy Papers) bestimmt seither die Debatte.

Paradigmenwechsel

Die These vorweg: Die PRSP bilden eine reale Chance für einen Paradigmenwandel in der entwicklungspolitischen Strategiebildung mit möglicherweise nachhaltigen Effekten auf die Armutsbekämpfung im Süden. Was sind PRSP?

Die Poverty Reduction Strategy Papers sind nicht nur Papiere. PRSP sollen zu Steuerungsinstrumenten für die mittelfristigen Entwicklungswege der ärmsten Länder des Südens werden, dabei insbesondere die Armutsbekämpfung vorantreiben, und auf dieser Basis internationale Unterstützung einwerben. Schuldenerlasse im Rahmen der Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative setzen künftig ein PRSP voraus. Langfristig viel wesentlicher ist jedoch, dass die sogenannten IDA-Länder (ca. 70 ärmere Länder, die das Recht auf verbilligte Kredite von der Weltbank-Tochter IDA haben) neue konzessionäre Finanzmittel von multilateraler Seite (v. a. Weltbank und IWF) sowie von bilateralen Gebern künftig nur noch auf der Basis von PRSP erhalten sollen. Ein PRSP wird, so die Absicht, nicht nur einmalig erarbeitet, sondern zu einem kontinuierlichen strategischen Diskurs über die besten Wege zur Armutsbekämpfung führen. Ganz im Sinne eines klassischen Policy-Zyklus ist ein Kreislauf von Analyse (der Armutssituation), Strategieentwicklung (zur Armutsbekämpfung), Implementierung, Monitoring und Evaluierung vorgesehen. Alle drei Jahre, so die Planer bei der Weltbank, soll jedes der beteiligten Länder eine Fortschreibung des PRSP vorlegen, dazwischen gibt es mid-term reviews.

Neu ist ferner, dass künftig nicht nur die Sozialpolitik, sondern auch die Wirtschafts- und Finanzpolitik der PRSP-Länder auf Armutsbekämpfung ausgerichtet sein sollen. Bisher verkündete der IWF stets, dass eine wachstumsorientierte Makroökonomie und eine weitreichende Integration in den Weltmarkt wie von selbst auch den Armen zugute kommen würden. Nun soll von der anderen Seite her, von der Seite der Armen, gefragt werden, welche Politiken konkret dazu dienen, ihre Situationen zu verbessern.

Eines der PRSP-Prinzipien, das wie manches andere schon im CDF-Vorschlag von Wolfensohn stand, lautet: "The country in the driver’s seat!" Das heißt: Entwicklungs- und Strukturanpassungsstrategien sollen künftig nicht mehr bei den Finanzinstitutionen in Washington erarbeitet werden, sondern von den Ländern selbst. Dabei sind nicht allein die Regierungen gefordert. Die PRSP sollen in einem partizipativen Prozess entstehen, in den unter anderem Parteien und Parlamente, Gewerkschaften, Unternehmerverbände und Kirchen, NROs und Genossenschaften, Verbände und Basisgruppen einbezogen werden.

So weit die Theorie. Ob die PRSP-Prozesse tatsächlich Fortschritte in der Armutsbekämpfung bringen, hängt jedoch von der Klärung einer Reihe von zentralen Fragen ab.

Welche Wirtschaftspolitik dient
der Armutsbekämpfung?

Erstens ist umstritten (oder mindestens unklar), welche makroökonomische Politik der Armutsbekämpfung dient. Eigentlich wisse man noch viel zu wenig über diesen Zusammenhang, wird auch im BMZ beklagt. Dass die Weltbank auf ihrer Internet-Seite zwar eine Vielzahl von Papieren zum Thema PRSP anbietet, das seit längerem ankündigte Kapitel im PRSP-Sourcebook zum Thema Makroökonomie aber bis heute (Redaktionsschluss Ende April) fehlt, ist kein Zufall. Wie weit die Ökonomen von IWF einerseits und Weltbank andererseits seit dem Ende des Washington Consensus auseinander liegen, hat der von den USA erzwungene Rücktritt des Weltbank-Chefökonomen Joseph Stiglitz und seine jüngste Abrechnung mit dem IWF verdeutlicht.4

Der IWF steht unter Druck. Die immer stärker gewordene Kritik am Fonds nicht nur wegen seiner Haltung in der Asien-Krise, sondern auch bezogen auf seine Politik in ärmsten Ländern verlangte nach Reaktionen und löste nun Veränderungen aus - in der Realität oder nur in der Rhetorik? Die alten Kredite der Enhanced Structural Adjustment Facility (ESAF) auf der Basis traditioneller Strukturanpassungsprogramme wird es nicht mehr geben. Die Kreditlinie aber bleibt. Sie heißt nun Poverty Reduction and Growth Facility (PRGF). Vergeben wird sie auf der Basis der PRSP, die jeweils auch vom Exekutivdirektorium des IWF akzeptiert werden müssen. Wie stark wird der Einfluss des IWF auf die Gestaltung der PRSP sein? Was ist, wenn eine Regierung zur Armutsbekämpfung makroökonomische Strategien wählt, die der bisherigen IWF-Policy zuwiderlaufen? Offene Fragen. Nebenbei: Es bleibt weiter umstritten, dass der IWF überhaupt mit langfristigen und konzessionären Kreditlinien in ärmsten Ländern auftritt. Ausnahmsweise einig sind sich hier die Deutsche Bundesbank und eine Reihe von NROs, die fordern, der IWF solle sich ganz aus der Entwicklungsfinanzierung zurückziehen.5

Süd-Regierungen als Akteure

Zweitens ist noch ganz offen, welche Rolle die staatlichen Systeme im Süden im PRSP-Prozess spielen können. Das Prinzip der Entwicklungsstrategien in eigener Verantwortung ist so alt wie - in der Theorie - richtig. Die Defizite an Ownership sind vielfach beklagt worden. Doch nachdem nun jahrzehntelang Entwicklungsstrategien von außen vorgelegt, Strukturanpassungsprogramme diktiert wurden, können die Regierungen gerade der ärmsten Länder, die vielfach nur über schwache institutionelle Kapazitäten verfügen, kaum über Nacht in "the driver’s seat" wechseln. Natürlich kommt hinzu, dass in nicht wenigen Ländern korrupte politische Eliten (die von außen über Jahrzehnte gefördert wurden) nur wenig Hoffnung lassen, sie würden nun von heute auf morgen armutsbekämpfende Politiken verfolgen. Skepsis und kritische Begleitung ist angezeigt, wiewohl es zur stärkeren Verantwortung der Süd-Regierungen keine Alternative gibt.

Neben den Regierungen hat die Weltbank als Akteure vor allem die Zivilgesellschaft der Länder und gegebenenfalls noch den Privatsektor im Blick (siehe unten) - von parlamentarischer Beteiligung ist nirgends die Rede. Dies spiegelt die äußerst prekäre Lage demokratischer Institutionen in vielen der ärmsten Länder. Gleichwohl ist es ein erhebliches Defizit in der gegenwärtigen Diskussion, dass zu wenig über eine Stärkung der Parlamente als Ort gesellschaftlicher Debatte über Entwicklungswege nachgedacht wird.

Partizipation der Zivilgesellschaft

Drittens: Insbesondere in jenen Ländern, deren Regierungen wenig vertrauenswürdig scheinen, sollen nun zivilgesellschaftliche Akteure Abhilfe schaffen, eine Vorstellung, die mit den realen Verhältnissen wenig zu tun hat. Zivilgesellschaftliche Akteure sind gerade in den ärmeren Ländern zumeist außerordentlich schwache Institutionen. Dennoch könnten sie gute Beiträge zur Entwicklung tragfähiger Strategien leisten. Dazu bedarf es jedoch dauerhafter Unterstützung: finanzielle Förderung, capacity building, in manchen Ländern auch politischer Druck, um überhaupt Freiräume für gesellschaftliches Engagement zu eröffnen. Doch selbst vorausgesetzt, es gäbe dialogfähige zivilgesellschaftliche Akteure, ist nicht geklärt, was Partizipation im PRSP-Prozess wirklich bedeuten soll. So findet in Bolivien derzeit ein "Nationaler Dialog" statt, zu dem die Regierung die Zivilgesellschaft eingeladen hat. Unter enormem Zeitdruck soll in diesem Prozess bis Juni 2000 (!) ein ausführliches PRSP vorgelegt werden. Doch werden Positionen der Zivilgesellschaft darin tatsächlich berücksichtigt? Soll die Zivilgesellschaft nur gehört werden oder kann sie aktiv mitgestalten? Und kann es der Zivilgesellschaft angesichts des enormen Zeitdrucks überhaupt gelingen, ihre Positionen zu formulieren, zu diskutieren und in die Prozesse einzuspeisen?

Wichtiger als die gegenwärtig im Zentrum der Weltbank-Pläne stehende kurzfristige partizipative Entwicklung der ersten (vorläufigen) PRSP erscheint es daher, über die längerfristig wirksame Institutionalisierung von Partizipation nachzudenken. Die PRSP als Ergebnis einer umfassend partizipativen Debatte zu erwarten, ist für die meisten Länder eine Überforderung. PRSP können vielerorts allenfalls den Anfang einer gesellschaftlichen Debatte über den eigenen Entwicklungsweg markieren - und als Teil dieses Entwicklungsweges sozusagen die Entwicklung von Partizipation der Bevölkerung schrittweise verankern.

Und die bilateralen Geber?

Die bilateralen Geber haben die konzeptionelle Rückbindung ihrer bilateralen Entwicklungszusammenarbeit an PRSP noch nicht vollzogen. Die britische Regierung scheint derzeit die einzige Regierung zu sein, die sich aktiv und erkennbar an der Gestaltung der Weltbank-geführten Strategie beteiligt. So fand zum Beispiel im Februar 2000 ein mehrtägiger Workshop zwischen dem Department for International Development (DfID), dem Forschungsinstitut IDS Sussex und der Weltbank statt, in dem es konkret um die Gestaltung der partizipativen Prozesse im Kontext von PRSP ging.

Doch auch das BMZ will sich engagieren. Im Ministerium wurde deshalb im Februar 2000 beschlossen, in zunächst zwei Pilotländern - Bolivien und Mauretanien - die Erstellung der PRSP bilateral zu begleiten. Dabei will das BMZ darauf achten, dass die Zivilgesellschaft in den Ländern partizipieren kann. In Bolivien hat das Ministerium dafür 100 000 DM zur Verfügung gestellt. Außerdem wurde ein Kurzzeitexperte in das Andenland entsandt. Zur Unterstützung von PRSP-Prozessen in anderen Ländern werden der GTZ Mittel aus den Studien- und Fachkräftefonds zur Verfügung stehen.

Allerdings, bei allem Respekt: Angesichts der fundamentalen strategischen Bedeutung der PRSP darf sich der Beitrag des BMZ zu ihrer Gestaltung nicht in diesen Einzelmaßnahmen erschöpfen. Hier einige Vorschläge für eine intensivere Begleitung des Prozesses:

1) Nach den Vorstellungen der Weltbank sollen 70 Länder in den nächsten zwei bis drei Jahren ein PRSP entwickeln. Das BMZ sollte nicht nur zwei, sondern deutlich mehr Länder (Vorschlag: 12 bis 15) intensiv dabei begleiten. Im BMZ gibt es dafür Offenheit, aber noch keine Entscheidungen.

2) Ab Juni 2000 werden den Exekutivgremien von IWF und Weltbank die ersten PRSP zur Genehmigung vorliegen. Die Bundesregierung hat Einfluss in diesen Gremien und sollte ihn nutzen. Konkret ist es daher erforderlich, sich in diversen Einzelfällen mit den Inhalten der PRSP auseinander zu setzen und insbesondere auch darauf zu achten, dass sie in partizipativer Weise entstanden sind und klare Aussagen hinsichtlich gesellschaftlicher Partizipation im Umsetzungsprozess enthalten.

3) Zentrale Bedeutung hätte eine von der Weltbank unabhängige Unterstützung der partizipativen Prozesse: Dies könnte in Deutschland beginnen (z. B. durch institutionalisierte Beratungsgespräche zu wichtigen PRSP-Pilotländern mit Fachleuten aus NROs, Stiftungen, Kirchen, Wissenschaft und Durchführungs-
organisationen) und müsste einmünden in konkrete Maßnahmen zur Förderung der Prozesse im Süden. Die auf Anregung von NROs geführten Gespräche zum Fall Bolivien geben ein gutes Beispiel.

4) Wichtig wäre die enge Abstimmung mit anderen bilateralen Gebern, um gerade auch jene inhaltlichen Aspekte der Armutsbekämpfung zu betonen, die für die Weltbank eher hintan rangieren. So ist z. B. der in Kopenhagen geborene 20/20-Gedanke zur Förderung von sozialen Grunddiensten in der bisherigen Debatte um PRSP nicht aufgetaucht. Deutsche NROs haben dies im Vorfeld der Kopenhagen-plus-5-Konferenz bereits kritisiert.6

5) Um diese Aufgaben bewältigen zu können, muss die Bearbeitung dieses Kernelements globaler Strukturpolitik im BMZ effektiver organisiert und mit zusätzlichen Personalressourcen ausgestattet werden. Derzeit ist die jeweils auf Teilaspekte bezogene Bearbeitung auf mehrere Referate (Länderreferate, Weltbankreferat u. a.) verteilt, die den PRSP-Prozess in ihr normales Arbeitsprogramm integrieren müssen. Notwendig wäre die Einrichtung einer personell ausreichend besetzten Task Force, hochrangig angesiedelt, die in der Lage ist, sich in die internationale PRSP-Debatte einzuschalten.

6) Doch auch die deutsche EZ im engeren Sinne hat Konsequenzen zu ziehen. Der für PRSP-Prozesse grundlegende Partizipationsgedanke muss ganz anders als bisher in die Praxis deutscher EZ eingebunden werden. Wie der Wissenschaftler und Gutachter Frank Bliss feststellte, ist die deutsche EZ - trotz ihres lobenswerten neuen Konzepts "Partizipative Entwicklungszusammenarbeit" - noch weit von einer tatsächlich partizipativen Arbeit entfernt.7 Sowohl im Verständnis von Partizipation als auch in ihrer Implementierung habe das BMZ noch erheblichen Nachholbedarf.

7) Entgegen einer von Bliss’ Forderungen, die BMZ-Länderkonzepte für die bilaterale EZ stärker in partizipativer Weise zu entwickeln, verlangt der PRSP-Prozess ein konsequenteres Nachdenken darüber, ob deutsche EZ-Länderkonzepte in den PRSP-Ländern nicht abgeschafft und durch die PRSP ersetzt werden sollten. Der PRSP-Prozess erfordert die Bereitschaft (aller Geber), sich im Idealfall vom Empfängerland in eine kohärente Gesamtstrategie integrieren zu lassen. Dieser zentrale Aspekt des Comprehensive Development Framework führt in letzter Konsequenz zu einem Abschied von der traditionellen "bilateralen" EZ.

Kopenhagen hat die Armutsbekämpfung auf die globale Agenda des beginnenden 21. Jahrhunderts gesetzt. Die neue entwicklungspolitische Strategie unter dem Kürzel PRSP bietet viele Chancen, den hochgesteckten Zielen bis zum Jahr 2015 tatsächlich näher zu kommen. Diese Chancen müssen aktiv genutzt werden. Dabei wird es darauf ankommen, den PRSP-Prozess nachhaltig zu verankern. Diskussionen um institutionelle Aufgabenzuschnitte von IWF und Weltbank - wie sie z. B. der Meltzer-Report an den US Congress kürzlich wieder ausgelöst hat8 - dürfen den neuen innovativen Ansatz zur Armutsbekämpfung nicht beeinträchtigen. Die Entwicklungsländer, die sich nunmehr auf den PRSP-Prozess einlassen, müssen sicher sein können, dass die internationale Gebergemeinschaft sie langfristig auf diesem Weg unterstützt.

8) Vgl. US-Studie - Aufgaben von IWF und Weltbank neu definieren, in: E+Z 2000:4, S. 123; Andreas Hauskrecht: Zur Reform der Bretton-Woods-Institutionen. Anmerkungen zu einem Report des US Congress, in: E+Z 2000:5, S. 136