E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 6, Juni 2000,
S. 178 - 180)
Hans W. Singer (*1910)
Keynesianische Entwicklungsökonomie und die Terms of Trade
Hans Ulrich Eßlinger
Hans W. Singers entwicklungsökonomische Vorstellungen sind stark
von seinen akademischen Lehrern Schumpeter und Keynes geprägt. Wichtige Leitbegriffe für ihn sind das makroökonomische Bezugssystem, der Zusammenhang von Beschäftigung und Entwicklung und die gerechte Verteilung des Wohlstandszuwachses. Von 1947 bis Anfang der 70er Jahre arbeitete er in wechselnden Funktionen für die UN, seither ist er am Institute for Development Studies der University of Sussex tätig. Sein Markenzeichen wurde die These vom Einfluss der Terms of Trade auf Wohlstand und Entwicklung, die er parallel zu Raúl Prebisch, aber unabhängig von diesem entwickelte.
I.
Hans Wolfgang Singer wurde am 29. November 1910 in Elberfeld geboren. Als Jude war er bereits früh mit den Problemen unterdrückter Minoritäten konfrontiert. Zusätzlich schärfte die Erfahrung der Folgen der Weltwirtschaftskrise sein Bewusstsein gegenüber allen Formen ökonomischer und sozialer Benachteiligung. Dieser biographische Hintergrund trug wesentlich bei zu Singers frühzeitigem Eintreten für die Interessen der Entwicklungsländer und machte ihn zu einem der Pioniere der Entwicklungsökonomie.
Singer begann 1929 sein Studium in Bonn, wo er 1932 das Diplomexamen in Volkswirtschaftslehre ablegte und anschließend Assistent von Arthur Spiethoff war. Geprägt wurde Singers wissenschaftliche Arbeit in Bonn jedoch durch den engen Kontakt zu Joseph A. Schumpeter. Dieser war es auch, der Singer nach dessen Emigration in die Türkei im Sommer 1933 in einem Brief an J. M. Keynes für ein Graduiertenstipendium in Cambridge empfahl. Daher verließ Singer Istanbul bereits im März 1934 wieder, um sein in Bonn zwangsweise abgebrochenes Promotionsstudium am King’s College fortzuführen. Mit der Arbeit Materials for the Study of Urban Ground Rent wurde Singer 1936 von Keynes, Richard Kahn und Colin Clark promoviert.
Im Jahr 1938 trat Singer seine erste akademische Position als Assistant Lecturer in Economics an der University of Manchester an, wechselte jedoch 1945 ins Ministry of Town and Country Planning. 1946 lehrte er nochmals kurzzeitig an der University of Glasgow. Doch bereits im darauf folgenden Jahr nahm er seine mehr als zwei Jahrzehnte währende Arbeit für die UN auf. Im UN-Sekretariat hatte Singer eine Vielzahl an Positionen inne, unter anderem die des Leiters der Development Section, die er selbst mit aufgebaut hatte. Im Auftrag der Vereinten Nationen nahm er an zahlreichen UN-Missionen teil und war als Berater für Regierungen und internationale Organisationen tätig. Die
African Development Bank, das World Food Program und der UN Special Fund for Economic Development wurden von ihm mit aufgebaut. 1969 war er an der Einrichtung des World Employment Program des Internationalen Arbeitsamtes (ILO) beteiligt. Und nach seinem Ausscheiden bei den UN im Jahr 1969 leitete er zusammen mit Richard Jolly die ILO Employment Mission to Kenya (1971/72).
Die Verbindung zur akademischen Forschung und Lehre behielt Singer auch während der UN-Jahre bei. So hatte er von 1947 bis 1969 eine Gastprofessur an der New School for Social Research in New York und in den 1960er Jahren Gastprofessuren an der New York City University und am Williams College in Williamstown (MA) inne. Seit 1969 arbeitet Singer als Professorial Fellow am Institute of Development Studies der University of Sussex in Brighton, wo er von 1975 bis zu seiner Emeritierung 1985 Professor of Economics war.
II.
Das wissenschaftliche Werk Singers zeigt deutlich den Einfluss seiner doppelten Ausbildung in Bonn und Cambridge: Spiethoff weckte sein Interesse an der Analyse historischer Abläufe und für die Berücksichtigung der Rolle von Institutionen im Entwicklungsprozess. Prägender noch waren für ihn seine "two heroes" - Schumpeter und Keynes. Durch Schumpeter kam Singer erstmals mit der angelsächsischen Tradition der Wirtschaftswissenschaften, mit Walras und Pareto sowie mit interdisziplinärem Denken in Berührung. Vor allem war es aber Schumpeters Theorie der wirtschaftlichen Entwicklung, die Singers Blick auf die Bedeutung von Technologie, Innovation und Markterschließung lenkte, sowie auf die Notwendigkeit des Aufbrechens traditioneller, stationärer Kreisläufe und auf den typischen diskontinuierlichen Verlauf von Entwicklungsprozessen.
Die wesentlichen Eindrücke, die Singer als heterodoxen Ökonomen prägten, erhielt er schließlich in Cambridge. Wichtige Bestandteile der Keynes’schen Theorie, die Singer auf die Entwicklungsländerforschung anwandte, sind:
das makroökonomische, auf der Analyse volkswirtschaftlicher Aggregate basierende Bezugssystem,
die ökonomische und soziale Planung zur Erzielung von Vollbeschäftigung und zur gerechten Wohlstandsverteilung,
die Nachfragesteuerung als Instrument zur Beseitigung von Arbeitslosigkeit,
die Komplementarität von Vollbeschäftigung und Wirtschaftswachstum,
die Berücksichtigung des Humankapitals als wichtigste Ressource eines (Entwicklungs-)Landes.
Die ökonomische Situation Großbritanniens in den 30er und 40er Jahren und die davon beeinflussten makroökonomischen Theorieansätze haben in Singers Aufsatz The Mechanics of Economic Development (1952/53) einen direkten Niederschlag gefunden. Dieser Aufsatz zeigt die typischen Merkmale der frühen Entwicklungsökonomie: den Planungsoptimismus, die Orientierung an Pro-Kopf- Wachstumsraten des Sozialprodukts sowie den Transfer von Industrialisierungskonzepten in die Entwicklungsländer. Zur Modellierung des Industrialisierungsprozesses in "rückständigen" Ländern entwickelte Singer eine Pro-Kopf-Version der Harrod’schen Wachstumstheorie. Er berücksichtigte darin die Wachstumsrate der Bevölkerung und machte so das postkeynesianische Wachstumsmodell für das entwicklungsökonomisch zentrale Thema des unbegrenzten Arbeitskräftepotentials nutzbar. Mit Hilfe dieser "Entwicklungsformel" entwarf Singer unterschiedliche Szenarien für den Verlauf des Entwicklungsprozesses und verdeutlichte damit die strategische Rolle der Ersparnisbildung und der Erhöhung der Kapitalproduktivität für die frühe Phase der Entwicklungsplanung.
Wie Singer selbst jedoch rückblickend (1981) anmerkte, verschärfte diese auf die Steigerung von Investitionen und Ersparnis ausgerichtete Entwicklungsstrategie die dualistische Struktur der Volkswirtschaften. Statt einer Verringerung des Abstandes zwischen traditionellem und modernem Sektor trat in den meisten Ökonomien das Gegenteil ein. Das Outputwachstum verteilte sich disproportional: Dem hohen Anteil des industriellen Sektors an den Gesamtinvestitionen stand ein Überangebot an Arbeitskräften gegenüber. Zuwanderer in den kapitalintensiven modernen Sektor fanden dort keine "produktive" Beschäftigung. Sie bildeten einen "informellen" Sektor.
Auch die Schaffung zusätzlicher Beschäftigungsmöglichkeiten im modernen Sektor führte nicht zur Lösung dieses Problems; vielmehr verschärfte es sich, denn damit wurden weitere Arbeitssuchende aus dem traditionellen Sektor angezogen. Hier versagte also die keynesianische Politik der Erhöhung der effektiven Nachfrage - die Unterbeschäftigung stieg, statt zu sinken.
Die 1972 von Singer und Richard Jolly geleitete ILO Mission to Kenya markierte bei der Bekämpfung des Problems der "Unterbeschäftigung" einen Wendepunkt. Dies galt sowohl für die Ursachenanalyse als auch für die entwicklungspolitischen Konsequenzen. In ihrem Report Employment, Incomes and Equality (1972) sahen Singer und Jolly das Hauptproblem des informellen Sektors nicht in der Erbringung inferiorer Arbeiten und Dienste, sondern in der unter dem Existenzminimum liegenden Entlohnung der Arbeit. Die vorwiegend kleinhandwerklichen Tätigkeiten wurden von Armen für Arme verrichtet. Der Begriff der voll erwerbstätigen, aber zu niedrig entlohnten "working poor" trat daher an die Stelle des von Joan Robinson und W. A. Lewis verwendeten Konzepts des "disguised unemployment".
Aus ihrer Analyse zogen Jolly und Singer wesentliche entwicklungspolitische Schlussfolgerungen:
1) Die niedrigsten Einkommen sollten auf das Existenzminimum angehoben werden, um die personelle Einkommensverteilung zu korrigieren, und zwar zwischen den unterschiedlichen Einkommensschichten ebenso wie zwischen den unterschiedlichen Sektoren und geographischen Regionen eines Landes. 2) Staatliche Planung sollte stärker auf den landwirtschaftlichen und den informellen Sektor statt auf den modernen Sektor ausgerichtet sein. 3) Der informelle Sektors sollte durch den Einsatz relativ arbeitsintensiver Technologie industrialisiert werden. 4) Im landwirtschaftlichen Sektor sollten Arbeitsintensität und Bodenproduktivität gesteigert werden - Grundlage für einen erhöhten Export und eine verbesserte Selbstversorgung der Bevölkerung. 5) Der Staat sollte ausländische Direktinvestitionen aktiv einwerben, jedoch auch eine Kontrolle gegenüber multinationalen Unternehmen ausüben.
Mit diesem ILO-Report hatten Singer und Jolly das Grundgerüst einer Entwicklungsstrategie der Umverteilung der Einkommenszuwächse skizziert. Als "redistribution with growth" (Chenery u. a. 1974) wurde dieser Ansatz in den folgenden Jahren zur entwicklungspolitischen Strategie einer Allianz zwischen dem Sussex Institute of Development Studies, der ILO und der Weltbank. Und er bildete die Grundlage der "Basic-needs"-Strategie der späten 1970er Jahre. Auch dort war die Beseitigung der Armut das zentrale Ziel. Jedoch wurde das Existenzminimum als ausreichende Versorgung mit lebensnotwendigen Gütern und Diensten in physischen Einheiten definiert und nicht mehr über relative Einkommenspositionen.
Ab Mitte der 1970er Jahre vertiefte Singer seine wissenschaftliche Auseinandersetzung mit Fragen der Nahrungsmittelhilfe. Er sah darin die Möglichkeit, außerhalb des Marktmechanismus die knappen Güter für den menschlichen Grundbedarf bereitzustellen (vgl. 1977, 1988). Für Singer hat dieses Hilfsinstrument drei wesentliche Aufgaben: Erstens würden dadurch lebensnotwendige Güter für Hungernde bereitgestellt und gleichzeitig die Steigerungsraten der Nahrungsmittelpreise in den Entwicklungsländern eingedämmt. Zweitens könne Nahrungsmittelhilfe zur Bildung von Reserven für Hungersnöte und Dürreperioden dienen sowie, drittens, dazu beitragen, die Nah- rungsmittelknappheit als ein bedeutendes Hemmnis des Output- und Beschäftigungswachstums zu mildern.
Dagegen wurde argumentiert, diese Hilfslieferungen zerstörten die marktliche (Agrar-)Preisbildung in den Entwicklungsländern, gefährdeten daher die Einkommen der heimischen Produzenten und seien nicht mit den Strukturanpassungsprogrammen von Weltbank und IWF vereinbar. Dennoch sah Singer in dieser Hilfe einen doppelten Vorteil: Sie erleichtere den Anpassungsprozess und biete Schutz gerade für die schwächsten Mitglieder der sich entwickelnden Ökonomien.
Das Markenzeichen Singers auf dem Gebiet der Entwicklungsökonomie wurde sein 1949 vor der American Economic Association gehaltener Vortrag Gains and Losses from Trade and Investment in Under-Developed Countries, publiziert unter dem Titel The Distribution of Gains between Investing and Borrowing Countries (1950). Darin setzte Singer sich mit dem Einfluss der Veränderung der Terms of Trade (ToT) auf den Wohlstand und die Entwicklungsmöglichkeiten in der Dritten Welt und den Industrieländern auseinander. Die Perspektive, die er für seine Untersuchung wählte, war wiederum von seinen Erfahrungen während der Arbeit in den britischen Krisenregionen beeinflusst: die Welt aus der Perspektive des "underdog".
Singer entwickelte seine These der langfristigen strukturellen Verschlechterung der ToT der Primärgüter gegenüber den Industrieprodukten parallel zu Raúl Prebisch (1950) - jedoch unabhängig von diesem. Als Prebisch/Singer-These (PST) wurde sie eines der bedeutendsten Elemente des entwicklungspolitischen Denkens und löste zugleich eine bis heute andauernde Kontroverse aus.
Grundlage für Singers These bildete seine 1947/48 für die UN durchgeführte Untersuchung der Entwicklung der britischen ToT seit 1873. Deren Ergebnis verkehrte die orthodoxe Lehrbuchmeinung in ihr Gegenteil. Das klassische Argument besagte, dass die Preise der Primärgüter infolge von Knappheiten und steigenden Grenzkosten sich relativ erhöhen, die Preise für Industriegüter hingegen durch steigende Skalenerträge und technischen Fortschritt relativ fallen würden. Die PST hingegen erklärte das langfristige trendmäßige Steigen am Beispiel der britischen ToT und damit - im Umkehrschluss - das Sinken der ToT für Rohstoffe aus den folgenden wesentlichen Faktoren:
der geringeren Preiselastizität der Nachfrage nach Primärgütern im Vergleich zu jener nach Fertigprodukten;
der geringeren Einkommenselastizität der Nachfrage nach Primärgütern gemäß dem Engel’schen Gesetz und der Substitution dieser Güter durch synthetische Produkte;
den in den Preisen für Industrieprodukte enthaltenen Schumpeter’schen Innovations- und Monopolrenten;
der unterschiedlichen Struktur der Güter- und Arbeitsmärkte in beiden Ländergruppen: Produktivitätsgewinne in den Ländern des industrialisierten "Zentrums" führten tendenziell zu einer höheren Entlohnung der Produktionsfaktoren, in den Peripherieländern“ traten dagegen Preissenkungen auf, die wiederum den Konsumenten im "Zentrum" zugute kamen.
Die Vertreter der These einer allgemeinen Vorteilhaftigkeit des freien Welthandels haben gegen Singers Argumentation unter anderem die zu enge (britische) Datenbasis, Fragen der unterschiedlichen Preisbasis für Exporte und Importe sowie Verzerrungen der Preisindizes durch Qualitätsänderungen angeführt.
Singer selbst beteiligt sich erst seit den 80er Jahren wieder intensiver an der Debatte um die PST. Denn unter dem Eindruck der Ausdehnung der Industriegüterexporte aus Entwicklungsländern wurde die aus der PST abgeleitete zentrale Politikempfehlung der Importsubstitutionsstrategie, der staatlichen Interventionen und der Planung des Sozialstaats zunehmend kritisiert.
Da jedoch die ursprüngliche PST die Betonung mehr auf Industrialisierung als auf Importsubstitution gelegt hatte, war mit ihr, wie Singer (1997) betonte, auch eine Industrialisierungsstrategie durch
exportorientierte Produktion kompatibel. Außerdem konnte er nachweisen, dass sich die ToT für Industrieprodukte zwar erhöht hatten, diese Erhöhung jedoch für die in den Entwicklungsländern hergestellten Produkte geringer ausgefallen war als für die Exportgüter der Industrieländer.
Durch diese Argumentation erfuhr die PST für die Nachkriegsjahre eine Erweiterung, da sie nun auf Länder - und nicht nur auf Gütergruppen angewandt werden konnte. Die Ursachen für die relative Verschlechterung der ToT für die Entwicklungsländer sah Singer (1984, 1991) in:
dem höheren Anteil an Primärgütern in den Exporten der Entwicklungsländer,
den relativ stärkeren Preissenkungen im Bereich der Primärgüterexporte der Entwicklungsländer und
den relativ stärkeren Preissenkungen bei Industriegüterexporten aus Entwicklungsländern - jeweils im Verhältnis zur Entwicklung in den Industrieländern.
Allerdings kommt es auch hier auf die verwendete ToT-Definition an: Fallende ToT im Bereich der Industriegüterexporte können durch die relative Steigerung der Exportmengen überkompensiert werden. Dadurch kann die Fähigkeit der Entwicklungsländer, ihre industrielle Basis durch Kapitalgüterimporte auszudehnen, durchaus steigen.
III.
Singer erhielt für sein entwicklungsökonomisches Werk Ehrenpromotionen der Universität von Santa Fé (1988), der University of Sussex (1990), der Technischen Universität Lissabon sowie der Universität Glasgow (beide 1994), der Universität Innsbruck (1998) und der University of Kent (1999). 1994 wurde er von der britischen Königin geadelt. Seine Schriften sind einerseits durch originelle und vom Mainstream "abweichende" Beiträge gekennzeichnet. Andererseits liefert er als Ökonom, der immer wieder historische Bezüge in seiner Arbeit herstellt, auch wichtige dogmengeschichtliche Reflexionen über seine relativ junge Disziplin (z. B. 1993). Diese Arbeiten weisen ihn aus als hervorragenden Kenner der verschiedenen Stufen der entwicklungsökonomischen Theoriebildung, die er in seinem ganzen Wirken selbst mitgestaltet hat. Er verdeutlicht darin, wie als Reaktion auf Defizite in vorangegangenen Strategien neue Theorien entstanden, sich in sogenannten "Entwicklungsdekaden" materialisierten und zu den unterschiedlichsten Politikempfehlungen zur Beseitigung der Unterentwicklung führten - ein Prozess, der bis in die Gegenwart andauert.
Diese Anpassung an geänderte Rahmenbedingungen ist auch für Singers eigene entwicklungsökonomische Arbeit kennzeichnend, denn er ist immer bereit, die "Lehren" aus den Fehlern vergangener Politiken zu ziehen. So sei z. B. mit der aus dem GATT hervorgegangenen, jedoch auch weiterhin stark an den Interessen der Industrieländer orientierten Welthandelsorganisation (WTO) die Chance nicht genutzt worden, die Entwicklungspolitik wenigstens wieder auf drei der ursprünglich von Keynes in Bretton Woods konzipierten vier Beine zu stellen.
Zwar sieht Singer durchaus Erfolge in der Entwicklungspolitik - etwa in den südostasiatischen Ökonomien - weist jedoch immer wieder darauf hin, dass die Schuldenkrise noch nicht überwunden ist und die Strukturanpassungsprogramme des Internationalen Währungsfonds und der Weltbank in den lateinamerikanischen Ländern erhebliche negative Folgen im sozialen Bereich gehabt haben. Um diese tiefgreifenden Spuren einer "verlorenen Entwicklungsdekade" zu beseitigen, plädiert Singer - ganz im Sinne von Schumpeter und Keynes - für mehr Wachstumsorientierung und weniger Inflationsbekämpfung in der Entwicklungspolitik.
Schriften von Hans W. Singer:
- 1950: The Distribution of Gains between Investing and Borrowing Countries, in: American Economic Review, Bd. 40, S. 473-485
- 1952/53: The Mechanics of Economic Development. A Quantitative Model Approach, in: The Indian Economic Review, Bd. 1, S. 1-18
- 1964: International Development. Growth and Change. New York u. a.
- 1972: Employment, Incomes and Equality. A Strategy for Increasing Productive Employment in Kenya (zus. mit R. Jolly). Genf
- 1977: Food Aid: Distinctive Effects and their Policy Implications, in: Economic Development and Cultural Change (zus. Mit P. J. Isenmann), Bd. 25, S. 205-237
- 1981: Thirty Years of Changing Thought on Development Problems, in: R. P. Misra, M. Honjo (Hg.): Changing Perceptions of Development Problems, Nagoya, S. 69-76
- 1984: The Terms of Trade Controversy and the Evolution of Soft Financing. Early Years at the UN, in: G. M. Meier, D. Seers (Hg.): Pioneers in Development. New York u. a., S. 275-303
- 1987: Terms of Trade and Economic Development, in: J. Eatwell u. a. (Hg.): The New Palgrave. A Dictionary of Economics. Bd. 4, London/Basingstoke, S. 323-328
- 1988: Food Aid: Pros and Cons, in: Intereconomics, Bd. 23, S. 79-83
- 1991: Manufactured Exports of Developing Countries and their Terms of Trade since 1965 (zus. mit P. Sarkar), in: World Development, Bd. 19, S. 333-340
- 1993: Economic Progress and Prospects in the Third World. Lessons of Development Experience Since 1945 (zus. mit S. Roy). Aldershot
- 1996: The Foreign Aid Business (zus. mit Kunibert Raffer). Cheltenham
- 1997: The Influence of Schumpeter and Keynes on the Development of a Development Economist, in: H. Hagemann (Hg.): Zur deutschsprachigen wirtschaftswissenschaftlichen Emigration nach 1933. Marburg, S. 127-150
- 1998: Growth, Development and Trade. Selected Essays of Hans W. Singer. Cheltenham u. a.
Schriften über Hans W. Singer:
A. Cairncross, M. Puri (Hg., 1976): Employment, Income Distribution and Development Strategy. Problems of the Developing Countries. Essays in Honour of H. W. Singer. London/Basingstoke
E. Clay, J. Shaw (Hg., 1987): Poverty, Development and Food. Essays in Honour of H. W. Singer on his 75th Birtday. London/Basingstoke
Weiterführende Literatur:
H. B. Chenery u. a. (Hg., 1974): Redistribution with Growth. London
R. Prebisch (1950): The Economic Development of Latin America and its Principal Problems. New York.
Dr. Hans Ulrich Eßlinger ist Mitarbeiter des Deutschen Sparkassen- und Giroverbands, Berlin. Er hat 1998 an der Universität Stuttgart-Hohenheim mit einer dogmenhistorischen Arbeit über Entwicklungs-ökonomie promoviert.
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