E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 6, Juni 2002, S. 190-191)

Viele der ärmsten Länder sind nicht in der Lage, angesichts der immer komplizierter werdenden Verhandlungsmaterie bei internationalen Konferenzen mitzureden. Deshalb hat die Welthandelskonferenz in Doha beschlossen, solchen Ländern technische Unterstützung und Beratung zu geben. Der von einer Reihe reicherer Länder beschickte Global Trust Fund stellt dafür Mittel zur Verfügung, in einem Technical Assistance Plan (TAP) sind zweckdienliche Maßnahmen zusammengestellt.
Uwe Schmidt untersucht, wieweit die vorgesehenen Beratungsmaßnahmen geeignet sind, die Defizite wirklich auszugleichen.

Die WTO-Konferenz in Doha war nicht die erste internationale Konferenz, bei der deutlich wurde, dass viele der ärmeren Länder (LDC) nicht in der Lage sind, ihre Interessen wirksam zu vertreten. Sie verfügen nicht über die Kompetenzen, um alle Facetten des zunehmend komplexer werdenden multilateralen Handelssystems zu durchschauen. Die in Doha vereinbarte neue Welthandelsrunde wird zusätzliche Anforderungen an die Entwicklungsländer stellen, wodurch deren Schwierigkeiten noch vergrößert werden.

Dies gab den Anstoß zu einer Initiative, die dazu beitragen soll, das Dilemma zu beheben und den betroffenen Ländern im weiteren Verlauf der WTO-Verhandlungen Hilfestellung zu leisten. Am 11. März 2002 verpflichteten sich in Genf einige der etablierten WTO-Mitgliedsländer im Rahmen der Doha Development Agenda (DDA), insgesamt 30 Mio. CHF für den sogenannten Global Trust Fund (GTF) bereitzustellen, um die Initiative zu finanzieren (eine Verdoppelung gegenüber der ursprünglich vorgesehenen Summe von nur 15 Mio).

Es stellt sich nun die Frage, wie wahrscheinlich es ist, dass die Zielsetzung des GTF erfüllt werden wird, und welche Rolle die deutsche EZ dabei spielen kann.

Der Technical Assistance Plan

Umgesetzt werden soll die Initiative auf der Basis eines jährlichen "Technical Assistance Plan" (TAP), wobei Inhalt und Zeitrahmen der Unterstützungsmaßnahmen flexibel gehandhabt werden sollen. Die vorliegende, letzte Fassung des TAP vom 8. März 2002 umfasst 514 Einzelmaßnahmen, die Beratungsfeldern wie Market Access, Competition Policy, Investment, Dispute Settlement, Trade and Environment etc. zugeordnet sind. Die Dauer der als meist als Seminare oder Workshops konzipierten Beratungsmaßnahmen ist unterschiedlich, übersteigt aber selten eine Woche.

Insgesamt bewegen sich die Veranstaltungen auf einem recht allgemeinen Niveau. Im Bereich "Services" etwa, auf den die meisten Beratungsmaßnahmen entfallen, wird in dreitägigen Veranstaltungen überwiegend das General Agreement on Trade in Services (GATS) dargestellt. Einzelaspekte wie die Erstellung von Marktöffnungsangeboten, E-Commerce oder subsektorbezogene Beratung (Telecom, Financial Services) werden nur in wenigen Fällen vermittelt.

Die meisten Maßnahmen beziehen sich auf einzelne Bereiche des WTO-Regelwerks. Einige andere, die nicht in diese Kategorie fallen, sollen hier erläutert werden.

Ein zentraler Kritikpunkt vieler Entwicklungsländer gegenüber der WTO ist die Tatsache, dass viele der Beschlüsse der letzten Handelsrunde (der Uruguay-Runde) bisher nur unzureichend oder nicht im Geist der Vereinbarung umgesetzt wurden. Hiermit befassen sich die Beratungsmaßnahmen unter der Überschrift Implementation Issues - eine Vielzahl von isolierten Einzelmaßnahmen (z. B. Einführung in das multilaterale Handelssystem, nationale Trainingskurse zu Handelspolitik, Notifizierungsverpflichtungen u. dgl.).

Im Rahmen des von IWF, ITC, UNCTAD, UNDP, Weltbank und WTO vereinbarten Integrated Framework werden nationale Trade Diagnostics Workshops abgehalten. Sie sollen 13 ausgewählten LDCs helfen, handelsanalytische Kapazitätsengpässe zu überwinden. Ergänzt werden diese Veranstaltungen durch vorgeschaltete technische Beratungsmissionen bzw. nachfolgende Geberkonferenzen.

Bei der Integration der Handelspolitik in die nationale Entwicklungsplanung und die als PRSP bezeichneten Armutsstrategien (mittlerweile bekannt unter mainstreaming trade) geht es um die Etablierung eines Mechanismus zur Überprüfung handelspolitischer Maßnahmen auf ihre WTO- und PRSP-Kompatibilität. Ferner wird hier die sogenannte Geneva Week verbucht, die sich an Mitgliedsländer ohne eigene Vertretung in Genf richtet (LDCs, die eine ständige Repräsentanz finanziell nicht tragen können).

Die übrigen Maßnahmen fokussieren auf einzelne WTO-Abkommen, inhaltlich geschlossene handelspolitische Aktionsfelder oder den Aufbau von nationalen WTO-Referenzzentren, die über Internet an das Dokumentationssystem der WTO angeschlossen werden sollen.

Obwohl bei der Erarbeitung dieser Rahmenplanung festgelegt wurde, dass sie mit einer gewissen Flexibilität umgesetzt werden soll, erteilt die WTO in der Regel eine Absage, wenn plötzlich entstehender Beratungsbedarf angemeldet wird. Wegen "destabilisierender Erfahrungen" mit früheren Dreijahresplänen sollen Ad-hoc-Anfragen, abgesehen von "dringendsten Ausnahmefällen", erst im nächsten TAP 2003 berücksichtigt werden.

Bewertung der Rahmenplanung

Natürlich ist es grundsätzlich zu begrüßen, dass mit dem TAP 2002 dem wachsenden Beratungsbedarf von EL besser Rechnung getragen werden kann. Nicht zuletzt durch das beträchtlich erhöhte Mittelvolumen ist im Vergleich zur ursprünglichen Planung ein deutlicher Zuwachs der Zahl der Veranstaltungen möglich. Für den TAP 2000 macht das eine Zunahme um ca. 25 % aus (398 Maßnahmen in 2000). Positiv ist ferner, dass die Staaten Afrikas - der Region mit dem größten Beratungsbedarf - einen hohen Anteil am Gesamtpaket haben und die Unterstützungsleistungen für LDCs zugenommen haben.

Andererseits ist deutlich, dass das Programm unter erheblichem Zeitdruck, entwickelt wurde. Die Termine und Veranstaltungsorte zahlreicher Beratungsmaßnahmen standen Anfang März noch nicht fest. Die Zuordnung von Unterstützungsmaßnahmen zu einzelnen Rubriken ist in vielen Fällen nicht nachvollziehbar. So finden im Bereich Trade Facilitation ausschließlich von der WTO-Abteilung Market Access organisierte Veranstaltungen zum Thema Zollwertbestimmungen statt - obwohl es dafür eine eigene Kategorie gibt, die von der selben Abteilung betreut wird.

Weitaus problematischer erscheint es, dass die in der Doha Declaration nach Prioritäten aufgelisteten Aufgabenkomplexe keine eindeutigen Entsprechungen im TAP finden. Besonders deutlich wird dies im Bereich Landwirtschaft. Im Arbeitsprogramm der Deklaration wird dieser Sektor als erster nach dem Querschnittsproblem Umsetzungsdefizite genannt. Beim TAP entfallen jedoch gerade 15 Maßnahmen auf dieses zentrale Thema. Auch das wichtige Thema Handel und Umwelt wird im TAP kaum adäquat berücksichtigt.

Kritisch hinterfragt werden muss der TAP vor allem aber vor dem Hintergrund des Mandats von Doha. Die Deklaration erteilt einen eindeutigen Auftrag für technische Unterstützungsleistungen, die sich an den Anforderungen aus der neuen Welthandelsrunde orientieren sollen. Diesem Anspruch wird der Plan nur unzureichend gerecht. Bei kaum mehr als 135 der 514 geplanten Maßnahmen ist ein eindeutiger Bezug auf die in Doha begonnene Welthandelsrunde erkennbar. Der überwiegende Teil sind Veranstaltungen allgemein informativer Art oder befassen sich mit der Umsetzung bestehender Verpflichtungen.

Vergegenwärtigt man sich die hohen Anforderungen, die multilaterale Verhandlungen an die Staatenvertreter stellen, wird diese Schieflage noch deutlicher. Instrumente und Methoden zur Analyse der Verhandlungspositionen zentraler Akteure werden nur begrenzt vermittelt, ebenso wenig wie solche zur Einschätzung der wirtschaftlichen und politischen Auswirkungen von möglichen Verhandlungsergebnissen auf die eigene Volkswirtschaft. Die Interpretation von Wirtschaftsdaten zur Stützung von Verhandlungspositionen ist nur bei 16 Veranstaltungen vorgesehen, konkretes Verhandlungstraining nur bei 11. Das ist, wenn man sich das bei der WTO angesammelte Wissen vergegenwärtigt, eindeutig zu wenig.

Sicherlich bedarf der Kapazitätsaufbau bei den weniger leistungsfähigen Mitgliedern längerer Zeit und realistischer Planung. Die Komplexität bisheriger Handelsrunden hat aber den hohen punktuellen Beratungsbedarf gezeigt, für dessen Befriedigung andere Unterstützungsinstrumente wie "Integrated Framework" oder bilaterale Hilfe nicht reaktionsschnell genug sind. Die explizite Ausgrenzung von Ad-hoc-Beratung ist daher wenig hilfreich zur Überwindung plötzlich aufkommender Beratungsengpässe. Auch die im TAP nicht erfasste Verdopplung der Fortbildungsaktivitäten beim WTO Training Institute wird dazu kaum ausreichen.

Insgesamt lässt sich festhalten, dass der TAP 2002 zwar die Möglichkeit zur besseren Beratung eröffnet, eine signifikante Verbesserung jedoch noch erheblicher Anstrengungen bedarf. Der geringe Rücklauf bei den von der Technical Cooperation Divison durchgeführten Bedarfserhebungen verdeutlicht die begrenzte Nützlichkeit, die viele EL der bisherigen Form technischer Beratung beimessen. Es fehlt vor allem der lokale Kontext und die Orientierung am tatsächlichen Beratungsbedarf. Themen und Seminare wurden akzeptiert, weil sie mit keinem Eigenbeitrag verbunden waren oder Reisen zu interessanten Veranstaltungsorten bedeuteten.

Wenn der TAP einen wichtigen Beitrag zur Doha Development Agenda leisten, schwächere WTO-Mitglieder nachhaltig bei der Welthandelsrunde unterstützen und das Image eines wenig wirkungsvollen "Hit-&-run"-Trainings abstreifen will, muss er künftig in didaktisch geeigneter Weise auf den tatsächlichen Beratungsbedarf der EL eingehen, lokale Expertise stärker einbeziehen und ein ausdifferenziertes M&E-System etablieren, dessen Ergebnisse im Sinne institutionellen Lernens wieder in die WTO zurückgespeist werden.

Das deutsche WTO-Engagement

Welche Schlussfolgerungen und Anforderungen ergeben sich daraus für die deutsche EZ? Unzweifelhaft ist, dass das Thema "Integration von EL in das Welthandelssystem" bei der BMZ-Führung weit oben auf der politischen Agenda steht. Sichtbaren Niederschlag findet dies etwa im Aktionsprogramm zur Armutsbekämpfung (AP 2015), das die Bedeutung des Handels bzw. eines verbesserten Zugangs zu den Märkten der Industrieländer hervorhebt, oder in der positiven Bewertung der Oxfam-Studie zum Welthandelssystem.

Zwischen Anspruch und Umsetzung klafft aber nach wie vor eine beträchtliche Lücke. Das im Rahmen globaler Strukturpolitik definierte Ziel der Stärkung institutioneller Kapazitäten bei den Entwicklungsländern wird durch die deutsche EZ im Handelsbereich nur partiell umgesetzt. Als zweitgrößter Beitragszahler der WTO leistet Deutschland über das BMZ zwar auch freiwillige Beiträge zum Global Trust Fund (zuletzt 5 Mio. DM über einen Zeitraum von 5 Jahren), das kann jedoch kaum als ein dem handelspolitischen Gewicht Deutschlands entsprechender Beitrag betrachtet werden.

Ähnliches gilt für die bilaterale EZ. Abgesehen von einem Beratungsprojekt in der Mongolei, einem aus EU-Drittmitteln finanzierten WTO-Implementierungsvorhaben in der VR China, einzelnen Beratungseinsätzen in Moldawien, Kroatien und Armenien sowie zwei bei der GTZ angesiedelten Sektorpilotvorhaben findet sich im Geschäftsbereich des BMZ keine auf effektive WTO-Teilhabe ausgerichtete Projekttätigkeit. Eine aktivere "Einwerbung" von WTO-bezogenen Projekten oder die Verdeutlichung einer möglichen deutschen Beratungsleistung, etwa durch die Erarbeitung eines Sektorkonzeptes, wären hilfreich.

Leider hat sich Deutschland auch an der Gründung des Advisory Center on WTO Law (ACWL) bislang finanziell nicht beteiligt. Das ACWL unterstützt schwächere WTO-Mitglieder bei der Wahrnehmung ihrer Rechte im WTO-Streitbeilegungsverfahren (das allgemein als eines der "assets" im WTO-Regelwerk gilt).

Wenn das BMZ am Anspruch globaler Strukturpolitik festhält, muss sich dies in der Ausgestaltung der TZ niederschlagen, und auch die Außenstrukturen deutscher EZ müssen entsprechend angepasst werden. Eine denkbare Maßnahme im handelspolitischen Bereich wäre etwa die Entsendung eines WZ-Referenten an die Ständige Vertretung in Genf, der dem Problemkomplex verstärkte Aufmerksamkeit widmen könnte.

Die nachhaltige Entwicklung eines offenen, regelgeleiteten, multilateralen Handelssystems scheint nur dann möglich, wenn das Vertrauen in die globale Problemlösungskompetenz des Regelwerks bestehen bleibt. Dazu muss aber den unterschiedlichen Modernisierungsgeschwindigkeiten seiner Mitgliedsländer besser Rechnung getragen werden. Beratung beim trade related capacity building kann dazu beitragen, bestehende Defizite zu mindern. Ein stärkeres Engagement in diesem Bereich stünde Deutschland, das als zweitgrößte Handelsmacht erheblich vom WTO-System profitiert, gut zu Gesicht.

Literatur
- WTO: Doha 4th Ministerial - Ministerial Declaration.
www.wto.org/english/thewto_e/minist_e/min01e/mindecl_e.htm
- WTO: Coordinated WTO Secretariat Annual Technical Assistance Plan 2002
WT/COMTD/W/95/Rev.3
- Heidemarie Wieczorek-Zeul: Der Umbau zu einer neuen Weltordnung. Globale Strukturpolitik, Entwicklungspolitik und ihre praktischen Beiträge. In: Politik & Gesellschaft Online, 3/2001
www.fes.de/ipg/ipg3_2001/ZEITSCHRIFT.HTM
- Ricardo Gómez: Globale Strukturpolitik und Technische Zusammenarbeit, in: E+Z 42.2001:2, S. 51
- Michel Kostecki: Technical Assistance Services in Trade-Policy. ICTSD Resources Paper No. 2
www.ictsd.org