E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 6, Juni 2002, S. 177-181)

Nicht nur Auswärtiges Amt und Entwicklungsministerium betreiben heute Auswärtige Politik, sondern jedes Fachministerium ist für sein Politikfeld "Außenministerium". Aber alle Fachpolitiken müssen künftig stärker politisch und weniger fachlich sein. Die Aufgabe, dabei Kohärenz herbeizuführen, kommt am ehesten dem Auswärtigen Amt zu, meint Volkmar Köhler, und eine der möglichen Lösungen könnte eine Inkorporation des BMZ in das AA sein; aber die Erfahrungen der Entwicklungspolitik dürfen dabei nicht untergehen. Das bisherige BMZ muss eine eigenständige und parlamentarisch verantwortliche Verwaltungseinheit bleiben, und beide Ressorts müssen voneinander lernen. Gefragt ist eine neue Kooperationskultur statt des verbreiteten Zuständigkeitsdenkens.

In den mehr als 50 Jahren des Bestehens der Bundesrepublik Deutschland haben sich die Strukturen außenpolitischen Handelns über den Bereich klassischer Außenpolitik hinaus erheblich ausgedehnt. Zugleicht kam es zu einer Vermehrung politischer Querschnittsaufgaben, in denen sich auch die gestiegene weltpolitische Verantwortung des Landes spiegelt. Die Folge sind erhebliche Steuerungsprobleme. Die nachfolgenden Überlegungen sollen, vor allem aus der Sicht der Entwicklungspolitik, zu einer Definition der Zukunftsaufgaben des Auswärtigen Dienstes beitragen.

A. Der gewachsene Ist-Zustand

1. Die Situation des Auswärtigen Amtes

Nach der "Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesregierung" ist das Auswärtige Amt (AA) für die Gesamtheit der deutschen Außenbeziehungen zuständig. Vertreter auswärtiger Regierungen und zwischenstaatlicher Einrichtungen sollen nur nach vorheriger Abstimmung mit ihm empfangen und Verhandlungen mit dem Ausland nur mit seiner Zustimmung bzw. auf Verlangen mit seiner Mitwirkung geführt werden. Es gibt nur eine einzige Einschränkung: das Kanzleramt kann Problemfelder an sich ziehen. Die heutige Realität entspricht diesen Prinzipien nicht.

Dieses ist längst nicht nur ein Problem zwischen dem AA und dem Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ), und es ist auch nur teilweise durch die Entwicklung der Europäischen Union entstanden1. Gegenwärtig sind in den Ministerien 336 Referate mit internationalen Aufgaben befasst, davon 279 auch mit Problemstellungen, die über die europäische Innenpolitik hinausreichen (das AA hat 74 Referate!). Die Mitarbeit anderer Ressorts in internationalen Organisationen und bei internationalen Konferenzen ist die Norm (in den 90er Jahren hatte das AA die Delegationsleitung nur einmal, bei der Wiener Menschenrechtskonferenz 1993), das gleiche gilt für enge Beziehungen zu Ressorts anderer Länder.

Faktisch ist jedes Fachministerium für sein Politikfeld "Außenministerium". Das Forschungsministerium (BMBF) betreibt allein im Mercosur und in Chile 220 Kooperationsvorhaben. In der Entwicklungszusammenarbeit spielen die Fachministerien eine wichtige, zuweilen sogar vorrangige Rolle. Staatsminister Vollmer stellte daher am 21. 11. 2000 fest2: "Längst betreiben alle anderen Ressorts ihre eigene internationale Politik wenig beeinflussbar vom AA. Dessen Zukunft müsste in der Koordination liegen".

2. Die Situation des BMZ

Was die Entwicklungszusammenarbeit (EZ) angeht, so fehlt ihr im Allgemeinen eine einheitliche, starke und sachkundige Vertretung vor Ort: Deutschland hat im Gegensatz zu anderen, auch kleineren Geberländern keine integrierten "aid- missions", in denen alle Durchführungsorganisationen vereinigt sind. Das AA hat stets das Monopol als einzige politische Außenvertretung vor Ort verteidigt und "Nebenbotschaften" verhindert.

Obwohl in vielen Partnerländern die EZ das Hauptvolumen der Beziehungen ausmacht, musste der örtliche Botschafter als oberster Repräsentant der Bundesrepublik nicht eine von diesem Fachgebiet geprägte Persönlichkeit sein. Es hat mit einer Ausnahme nie einen Botschafter gegeben, der aus dem BMZ hervorgegangen ist. Zwischen AA und BMZ besteht keine Laufbahndurchlässigkeit. Es gibt viel zu wenige, zudem meist machtlose Entwicklungsreferenten.

Erst nach langem Streit konnten die immerhin staatlichen GTZ (Gesellschaft für technische Zusammenarbeit) und KfW (Kreditanstalt für Wiederaufbau) als wichtigste Träger der technischen bzw. finanziellen Zusammenarbeit Außenbüros einrichten. Diese können aber nur für ihre jeweilige Organisation sprechen, für Koordinationsaufgaben sind sie nicht legitimiert und stellen keine politischen Büros dar. Die Länderreferate des BMZ sind mangels Personal und Reisemitteln vor Ort nicht ausreichend präsent. Einen hohen Repräsentanten des BMZ (vergleichbar mit dem Délégué der Europäischen Union in den 80er Jahren) gibt es nicht.

Die OECD kritisiert seit Jahren die obsolete Aufbauorganisation der deutschen EZ als Zersplitterung und hat diese Kritik im jüngsten DAC-Examen wiederholt. Der Ausschuss für wirtschaftliche Zusammenarbeit (AwZ) des Bundestages stellte fest, dass die Präsenz vor Ort nicht für den sektorpolitischen Dialog ausreicht. Auch neuere Überlegungen, die BMZ-Repräsentanz im Empfängerland weitgehend der GTZ anzuvertrauen, stellen keine Lösung dar, am wenigsten eine politische.

Das gilt noch mehr, wenn die Entwicklungspolitik neuerdings, nach den terroristischen Ereignissen des September 2001, auch sicherheitspolitische Dimensionen berücksichtigen soll. Dafür wäre eine Integration der Entwicklungspolitik in den außen- und sicherheitspolitischen Gesamtzusammenhang erforderlich, und das unter wirksamer internationaler Abstimmung. Alles deutet daher auf eine "politischere" Entwicklungspolitik in der Zukunft hin, in der nur noch begrenzt Platz für ideologische Spielwiesen ist. Umso mehr muss die Frage nach der Arbeitsteiligkeit innerhalb der deutschen EZ-Organisationen vom Grundsatz her neu gestellt werden.

Probleme gibt es z. B. beim Berichtswesens, das primär Sache der Botschaft ist. Eine integrierte Berichterstattung zwischen AA, BMZ, NROs, Kirchen und Projektleitern ist selten, häufiger gibt es sehr unterschiedliche, zuweilen durch Interessen gefärbte Einzelberichte. Das AA ist nur zur Weitergabe entwicklungspolitisch relevanter Informationen an das BMZ nach eigenem Ermessen verpflichtet. Ein politisches Frühwarnsystem, das ein einheitliches politisches Handeln der deutschen Seite ermöglichen sollte, ist damit außerordentlich erschwert. Das zeigt besonders deutlich das Beispiel Ruanda, wo die deutschen Erfahrungen im Gegensatz zu den USA und zur EU nicht aufgearbeitet wurden, obwohl Deutschland als einer der größten Geber hier durchaus politische Wirkungen hätte erzielen können.

Das BMZ leidet unter personeller Auszehrung und beschränkt sich zunehmend auf verwaltungsjuristische Korrektheit. Seit Jahren muss es Einbußen seines sektorpolitischen Potentials infolge der Hindernisse des Laufbahnrechtes hinnehmen. Personelle Engpässe und die Ausdünnung der Personalreserven beim BMZ sind das Ergebnis einer seit langem restriktiven Personalpolitik. Gleichzeitig genossen die bundeseigenen Durchführungsorganisationen eine wesentlich größere personalpolitische Freizügigkeit.

Folge dieser Gewichtsverschiebung ist, dass heute 10 oder 20 "Entwicklungsbotschafter", die man wünschen könnte, im BMZ einfach nicht vorhanden wären. Es ist schon schwer möglich, eine qualifizierte, starke Abteilung für Strukturpolitik aufzubauen. Das BMZ hat daher erheblich an politischer Steuerungsfähigkeit verloren: Die Vorprüfungsmacht der Durchführungsorganisationen hat einen übergroßen Einfluss auf die entwicklungspolitischen Grundentscheidungen erreicht. Diesen Organisationen ist nun auch die Projektevaluierung überlassen. Das BMZ führt nur noch Schwerpunktevaluierungen durch. Das geeignete Personal für eine Aufwertung und Stärkung des BMZ wäre bei der GTZ vorhanden. Es muss gefragt werden, ob die Grenze zwischen BMZ und GTZ/ KfW falsch gezogen ist?3 Liegt hier nicht der erste Reformbedarf?

B. Zunahme der Querschnittsaufgaben

Internationale Problemlagen und das ideologische Selbstverständnis der Bundesregierung führen zu einer erheblichen, sachlich nicht anzufechtenden Zunahme solcher Aufgaben. Selbst wenn einige davon "Spielwiesen" sein sollten, werden Synergien erforderlich sein. Vorrangig handelt es sich um:

1. Globale Strukturpolitik

Ein Gesamtkonzept für das BMZ und andere Ministerien fehlt hier. Welche Organisationsform soll dieser großen nationalen und multilateralen Aufgabe gerecht werden? In diesen Fragen haben sich das BMZ und besonders das AA vorrangig und unabhängig von anderen betroffenen Fachministerien engagiert. 1998 wurden der Arbeitsstab "Globale Fragen" und 1999 das Forum "Globale Fragen" beim AA gegründet. Das klassische Spannungsfeld zwischen beiden Ministerien wurde dabei verschärft. Das Instrumentarium im AA und im Kanzleramt reicht zur notwendigen Herstellung der politischen Kohärenz nicht aus. Ein BMZ-Alleingang ist unmöglich, die Vernetzung mit allen anderen Ressorts unerlässlich, wie immer man die Wirkungsansätze globaler Strukturpolitik in den Partnerländern definiert. Das gilt besonders für die Schwellenländer. Nicht diese sind übrigens in Lateinamerika für das BMZ die Schwerpunktländer, sondern Bolivien, El Salvador, Honduras, Nicaragua und Peru. Gegenüber den Schwellenländern besteht beim BMZ eine unter dem Gesichtspunkt globaler Strukturpolitik unverständliche Kooperationslücke.

Die Policy-Kompetenz des BMZ reicht unter dem Aspekt globaler Strukturpolitik nicht aus. Es fehlt an "Wissens-Pools" unter Einschluss von Wissenschaft, Wirtschaft und NROs. Stattdessen findet man unkoordinierte Einzelmaßnahmen verschiedener Ministerien (BMBF und BMU haben "think-tanks", BMBF verfügte für 2001 über 400 Mio. DM für Forschungsvorhaben in diesem Bereich). Es sind keine verzahnten und komplementären Initiativen zur Stärkung nachhaltigen Wirtschaftens im Sinne globaler Strukturpolitik zu finden.

2. Global Governance

Globale Risiken, Friedensgefährdungen und der Begriff der "erweiterten Sicherheit" verschärfen den Ruf nach global governance. In diesem Trend liegt auch das Drängen auf good governance, um solche Probleme örtlich und regional anzugehen. Notwendig ist eine Koordination zwischen klassischer Außenpolitik und den Fachpolitiken, besonders der EZ - zumal die Bretton-Woods-Organisationen, ein entscheidender und kraftvoller Teil des Netzwerks multilateraler Organisationen, und auch andere global players in diesem Sinne agieren. Die Realität von global governance liegt zwar noch in weiter Ferne, es besteht aber globale Übereinstimmung, dass good governance zur Lösung nationaler und regionaler Probleme durchgesetzt werden muss. Es ist nötig, die Prioritäten deutscher Beiträge zu global governance und internationaler Politik zu klären, um Aktivitäten zu bündeln und Wirkung zu erzielen. Was sind die zentralen Herausforderungen, die vorrangigen Interessen aus deutscher Perspektive? Welche Mittel und welche Partner stehen zur Verfügung (vgl. die Ergebnisse der Enquete-Kommission des Bundestages "Globalisierung und Weltwirtschaft")? Das bedeutet notwendig eine andere Qualität der Koordination, andere Entscheidungsstrukturen zwischen AA, BMZ und den Fachministerien. Entsprechend sind ein Neuzuschnitt von Ministerien und die Konsequenzen für das Verhältnis deutscher und europäischer Politik zu prüfen.

3. Konfliktprävention,
Krisenmanagement, Friedensdienst

Das BMZ erhebt für dieses Aktionsfeld konzeptionelle und personelle Ansprüche. Ein Sonderbeauftragter wurde ernannt, ein neuer Friedensdienst eingerichtet. Dieser Arbeitsbereich soll ein integraler Teil der Länderkonzepte des BMZ sein. Die Ausbildung vom zivilem Personal für alle anderweitigen internationalen Friedensmissionen liegt jedoch beim AA. Der konzeptionelle Ansatz des BMZ erscheint als zu eng gefasst, da Armut und soziale Disparitäten keineswegs als alleinige Bürgerkriegsursachen betrachtet werden können. Eine neue Legitimation der EZ ist auf dieser Basis schwerlich realisierbar. Die zur Verfügung gestellten Haushaltsmittel sind zudem marginal geblieben.

Ein integriertes gesamtpolitisches Konzept der Bundesregierung fehlt bisher. Die EU, die Niederlande und die skandinavische Länder sind auf dem Weg zur friedenspolitischen Kohärenz der Teilpolitiken weiter fortgeschritten. In Deutschland dagegen hängt das Problem zwischen den Ressorts. Welche Organisationsform der Regierung ist für den Durchbruch zu einer Gesamtstrategie nötig? Was sind die personellen Konsequenzen?

4. Die weltweite Rolle der NROs

Die Rolle der NROs wird z. T. als Vorstufe einer weltweiten Zivilgesellschaft und als ein Weg zu global governance verstanden. Das liegt der EZ besonders nahe, da sie stets als gesamtgesellschaftliche Aufgabe interpretiert wurde. Für das BMZ ergibt sich ein ernstes Koordinationsproblem angesichts einer ständig wachsenden Zahl von Akteuren in der EZ. Das BMZ versuchte bisher, sein Aufgabenfeld als "die Mitgestaltung der Verhältnisse in anderen Ländern" von den internationalen Aufgaben der Fachressorts abzugrenzen, die in der Entwicklung bi- und multilateraler fachlicher Normen lägen. Das trifft längst nicht mehr zu, ebensowenig wie die alte Regel, dass AA und BMZ nach außen gerichtet arbeiten, die Fachministerien dagegen nach innen. Eine bessere Koordination von BMZ und anderen Ressorts liegt auch im Interesse des BMZ, vor allem aber des AA.

Die Arbeitsteilung zwischen staatlicher EZ und NROs müsste klarer definiert werden. Z. Zt. sind nicht einmal die Schwerpunktländer-Kriterien des BMZ auf NROs und Kirchen anwendbar. Aus den Erfahrungen von Kopenhagen 1995, Seattle und Porto Alegre müssen aber Konsequenzen gezogen werden: Ressortaufsplitterung und wechselnde Federführung sind Strukturen, die dem internationalen NRO-Netzwerk nicht mehr gewachsen sind, auch wenn das BMZ traditionell Erfahrungsvorteile hat.

5. Armutsbekämpfung

Die Bekämpfung der Armut war bisher ein klassisches Feld der EZ. Seit 1998 sind allerdings die BMZ-Leistungen für soziale Grunddienste stetig gefallen. Das auf dem Weltsozialgipfel von Kopenhagen 1995 vereinbarte 20:20-Ziel wurde in der Praxis verfehlt. Seit 1998 gilt die DAC/ OECD-Definition S 21 ("Shaping the 21th Century"), bekräftigt von der Europäischen Union und den G8, als verbindliches internationales Ziel. Mit der UN-Millennium-Erklärung vom September 2000 wurde S 21 für die Zeit bis 2015 mit bekannten Einzelzielen untermauert.

Anfang 2001 folgte dementsprechend der "Aktionsplan 2015" der Bundesregierung. Die Wirklichkeit der EZ entspricht dem bisher nicht. Es gibt bilateral keine angemessene Mittelallokation; im multilateralen Bereich wurden sogar Kürzungen vorgenommen. Zusätzliche Mittel wurden vom Bundesfinanzminister nicht zur Verfügung gestellt. Der Bundeskanzler hat dieses Feld inzwischen mehrfach, gerade auch im Zuge der Globalisierungsdebatte, zur Chefsache erklärt und als Querschnittsaufgabe für die gesamte Regierung bezeichnet. Dafür gelten folgende Kriterien:

• Umweltverträglichkeit aller Gesetze,
• Kohärenz der Teilpolitiken,
• Minderung des deutschen Ressourcenverbrauchs,
• Abbau der Agrarsubventionen,
• Marktzugang für Entwicklungsländer (von der EU gegen Widerstand erfüllt),
• Stärkung der Verfügungsmöglichkeit der Entwicklungsländer über genetische Ressourcen.

Das sind Absichtserklärungen, aber noch keine Prioritäten und keine neuen politischen Akzente. Wie kann es in der Realität zur wirksamen Veränderung der Politik kommen? Die Führungsfähigkeit des Kanzleramtes reicht dazu im Detail nicht aus. Welche angemessenen Entscheidungsstrukturen müssen geschaffen werden?

C. Mögliche Schritte zu Lösungen

Was bedeuten die neuen sachpolitischen Arbeitsfelder für das Hauptthema dieser Studie, nämlich die Reform des Auswärtigen Dienstes? Für die Zukunft spricht vieles dafür, grundsätzliche Konsequenzen in Erwägung zu ziehen. Natürlich können die aufgeführten Sachfragen auch durch immer neue Sonderprogramme, mindestens zeitweilig, beantwortet werden, vor allem, wenn es in erster Linie um Tätigkeitsnachweise geht. Auch können die daraus erwachsenen Aufgaben an vorhandene spezielle Agenturen delegiert und damit aus dem entscheidungspolitischen Kernbereich ausgespart werden. Die Gefahr ist dabei, dass Alibis aufgebaut werden, eine kohärente Gesamtpolitik aber in Ansätzen stecken bleibt.

Eine gesamtpolitische Zielsetzung ist jedoch erforderlich, auch wenn ihr Ziel wegen objektiver Friktionen immer nur approximativ erreichbar bleibt.

Kabinetts- und Strukturreformen hängen von vielerlei Faktoren ab. Man sollte solche Reformen nicht zum Hauptziel erheben, auch wenn sie in Teilen hilfreich sein können. Das gilt z. B. für eine mögliche Inkorporation des BMZ in das Auswärtige Amt. Wirkungsvoll wäre immerhin, dass auf diese Weise die Mehrheit der auswärtigen Aktivitäten zusammengeführt würde. Zugleich würde die ärgerliche und sachlich kontraproduktive Ressorttrennung von humanitärer Hilfe (beim AA), Katastrophenhilfe, Wiederaufbauhilfe und langfristiger Entwicklungsarbeit (in unübersichtlicher Mischung beim BMZ) aufgehoben. Der Aufbau der dafür erforderlichen Außenorganisation würde die Gravitation zu stärkerer Kohärenz auch für andere Politikfelder verstärken.

Grundsätzlich müssen die Stärkung und Potentialverbreiterung des AA eindeutige Priorität haben. Auch in den europapolitischen Grundsatzpapieren der Parteien, zuletzt sichtbar in dem von Wolfgang Schäuble formulierten CDU-Parteitagsbeschluss, ist heute vom Überflüssigwerden des AA nicht mehr die Rede. Vielmehr zeigen unsere keineswegs vollständigen Zustandsbeschreibungen deutlich, dass zur besseren Erreichung der angestrebten Ziele organisatorische, strukturelle und personalpolitische Änderungen tiefgreifender Art und großen Umfanges erforderlich sind. Dabei sollten folgende Aspekte Berücksichtigung finden:

1. Nötig ist ein Gesamtüberblick über die internationalen Aktivitäten aller Bundesministerien, den z. Zt. niemand hat. Als Anregung dafür kann das von der EU eingeführte COREU-System4 dienen, das selbstverständlich beim AA angesiedelt werden, aber auch als Dienstleistung für alle Ministerien wirken muss. Ein solches Informationssystem sollte beim AA sämtliche Informationen über auswärtige Aktivitäten aller Fachministerien präzise und zeitnahe sammeln und muss diesen die für ihre Tätigkeit grundlegenden außenpolitischen Tatsachen ungefiltert und rechtzeitig zur Verfügung stellen. Dem AA kommt die vorrangige Aufgabe zu, Kohärenz herbeizuführen, notfalls durch Kabinettsentscheidung, und die außenpolitische Führungsrolle wahrzunehmen.
2. Die Beibehaltung der Arbeitsweise klassischer Diplomatie durch das AA reicht dazu bei weitem nicht aus.
3. Eine Anreicherung des AA durch sektorale Expertise und Steuerungsmechanismen würde einen riesigen Doppelaufwand bedeuten, ohne Mehrfachstrukturen zu verhindern.
4. Die Existenz des BMZ ist eine Frage des Glaubens oder des Koalitionsproporzes. Der Ausbau des BMZ zum Querschnittsministerium (schon unter Eppler gescheitert) würde weder die Gesamtheit der Probleme lösen, noch ist das im Regierungsgefüge denkbar. Eine Arbeitsteilung (z. B. AA = Weltpolitik, UN, USA, Europa, Osten - BMZ = Dritte Welt) geht nicht auf, lässt Überschneidungen übrig und wäre nur ein Fortschritt, wenn das BMZ in das AA inkorporiert würde. (Dann könnten z. B. die BMZ-Länderreferate zum AA und die Sektorreferate zu GTZ/KfW gehen.)
   Bei einer solchen Lösung ist allerdings die Berücksichtigung einiger grundlegender Aspekte unerlässlich. Außenpolitik muss in gewissen Lagen kurzfristig reagieren, übergeordneten Gesichtspunkten Rechnung tragen und Konzessionen machen, um jene Problemlösungen nicht zu verbauen, die nur langfristig angestrebt werden können. EZ ist nach ihrer Natur operativ langfristig und normativ, taugt wenig zu Ad-hoc-Reaktionen, bedarf der inneren Glaubwürdigkeit in besonderem Maße, was ihre Fähigkeit zu Konzessionen einschränkt, und beruht auf einem in langer Zeit mit wissenschaftlichem Fundament entwickelten Erfahrungswissen. Führt man beide Ressorts zusammen, so ist ein tiefgehender beiderseitiger Lernprozess erforderlich. Geeignete Ausbildungswege und Entscheidungsstrukturen müssen sicherstellen, dass keine der Denkschulen der anderen unterworfen wird, sondern beide Politikfelder harmonisiert werden. Die weiterbestehenden grundsätzlichen Unterschiede der Arbeitsfelder lassen eine Zusammenführung beider Ressorts jedoch nur in der Form zu, dass der Entwicklungsbereich als eigenständige Verwaltungseinheit unter einem parlamentarisch verantwortlichen Staatsminister des AA zu organisieren wäre. Damit wäre die rationale, nicht aber die machtpolitische Lösung von Interessenkonflikten erleichtert.
5. ) Auch ein weiterbestehendes BMZ bedürfte der Arrondierung. So könnte man die Durchführungskompetenzen bei GTZ/KfW zusammenfassen, Planungspotential dagegen dort abziehen und beim BMZ versammeln. Diese Lösungsmöglichkeit würde auch bei der Inkorporation des BMZ als autonome Einheit in das AA zu erwägen sein.
6. Zuschnittsänderungen der Ressorts durch eine generelle Kabinettsreform stoßen auf enge Grenzen.
7. Die Kohärenzfrage war stets vorhanden und wurde nie gelöst. Denkbar wären immerhin ein Kabinettsausschuss oder ein Dritte-Welt-Kabinett unter Vorsitz des Bundeskanzlers, entsprechend dem niederländischen Vorbild.
8. Dringend erforderlich (unabhängig vom Zuschnitt der Ministerien) ist eine neue Kooperationskultur statt des verbreiteten Zuständigkeitsdenkens. Nur die gemeinsame Orientierung unterschiedlicher Politikbereiche und konstruktives Zusammenwirken sind zielführend. Innerhalb gleichartiger Sektoren ist zwischen dem AA und den Fachministerien ein hohes Maß personalpolitischer Durchlässigkeit geboten. Das Laufbahnrecht ist entsprechend zu reformieren, Personalentwicklungsplanung und Karriereplanung sind anzupassen, Beförderungsmöglichkeiten zu überprüfen, großzügige Beurlaubungsregelungen zu schaffen, übrigens auch unter der Perspektive eines europäischen Auswärtigen Dienstes.
   Eine langfristig angelegte Personalrotation zwischen AA und Fachministerien würde zu einer sehr wünschenswerten Verbreiterung von Erfahrungshorizonten und Einsatzmöglichkeiten beitragen. Besonders die Ausbildungsgänge von AA und BMZ sollten stärker angepasst werden. Entwicklungspolitische Stages sollten für Mitarbeiter des Auswärtigen Dienstes zur Norm werden. Zusätzliche entwicklungspolitische Ausbildungsgänge könnten für diese Mitarbeiter, wenn sie längerfristig in Entwicklungsländern tätig werden sollen, von den Ausbildungsorganisationen des BMZ bereitgestellt werden. All dies gilt noch mehr im Falle einer Vereinigung beider Ministerien.

In Abwägung aller bekannten Umstände dürften die unter 1. (Stärkung der Koordinationsfähigkeit des AA) und 8. (Kooperationskultur) genannten Lösungsvorschläge Vorrang verdienen. Sie ziehen zugleich die stärksten Konsequenzen für die Reform des Dienstrechtes nach sich, die freilich im Einzelnen einer Kommission von Spezialisten überlassen werden sollte. Als teilweise wirksame Alternativen zur Verbesserung des Ist-Zustandes sind die Vorschläge 5. (Arrondierung des BMZ) und 7. (Dritte-Welt-Kabinett) zu prüfen. Sie stellen aber keine Lösungen für die Grundfragen der Zukunft des Auswärtigen Dienstes dar und sind daher nur am Rande dieser Überlegungen anzusiedeln. Trotz bleibender Bedenken erscheint die unter 4. umrissene Zusammenführung von AA und BMZ mit den unter 1. und 8. aufgeführten anschließenden Maßnahmen als das schlüssigste Konzept.

4) Das Informationssystem COREU verbindet die Außenministerien der 15 Mitgliedsländer, das Ratssekretariat (GASP) und die Europäische Kommission, mittelbar auch die ständigen Vertretungen bei der EU in Brüssel und bei den UN, zudem einige deutsche Außenvertretungen. Gegenwärtig wird eine neue Technologie angestrebt, die auch die Direktinformation betroffener Fachressorts ermöglicht. Von diesen wird bisher die mangelnde Weitergabe der verschlüsselten COREU-Telegramme durch das AA kritisiert. Näheres s. COREU-Leitfaden des AA.