E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 6, Juni 2002, S. 182-184)

Die Papiere von Guido Ashoff und Volkmar Köhler, die wir auf den vorhergehenden Seiten abgedruckt haben, heben die Diskussion über die für eine effiziente Entwicklungspolitik erforderliche Kohärenz mit anderen Politiken auf ein neues Niveau. Alle Ressorts haben heute ihre Außenbeziehungen, aber sie dürfen nicht länger auf ihren aufgesplitterten Zuständigkeiten beharren: Erforderlich ist eine neue Kooperationskultur. Alle Politikbereiche müssen sich beteiligen, wenn die globale Aufgabe Entwicklung zum Erfolg gebracht werden soll. Diese Kooperation bedarf allerdings der Koordination. Dafür sind unterschiedliche Modelle denkbar, die von Ashoff und Köhler erörtert und gewichtet werden.
E+Z hat zwei weitere Politikwissenschaftler gebeten, die Vorstellungen von Ashoff und Köhler zu kommentieren: Dirk Messner spricht von Bündelung und Vernetzung, für ihn ist die Lösung von der Frage abhängig, welche Ziele sich Entwicklungspolitik setzt. Paul Kevenhörster weist darauf hin, dass die Ressorts sich immer auch in einem Koalitionszusammenhang bewegen und dass mit der Aufgabe der Koordination letzten Endes der Bundeskanzler gefordert ist, der über die Richtlinienkompetenz verfügt. Christoph Weller schließlich fasst die Ergebnisse einer Studie zum Thema Kohärenz zusammen, die vom Institut für Entwicklung und Frieden in Duisburg erarbeitet wurde.

Die Frage, wie deutsche Beiträge zur Mitgestaltung der Globalisierung, der Nord-Süd-Beziehungen und der sich tiefgreifend verändernden Weltpolitik wirkungsvoller als in der Vergangenheit gebündelt werden könnten, ist gerechtfertigt. In der entwicklungspolitischen Diskussion wird sie zuweilen tabuisiert - nicht zuletzt aufgrund der Befürchtung, am Ende einer Neuorganisation der Außenbeziehungen könnte die Integration des BMZ in eines der anderen Ministerien stehen. Diese Sorge ist verständlich - dennoch sollte sich die entwicklungspolitische Community aktiv an der Debatte über die Zukunft der deutschen Außenbeziehungen beteiligen: (1) weil die Diskussion aufgrund des Problemdrucks ohnehin geführt wird und man sich an nicht zu verhindernden Neuorientierungen besser beteiligt, um die Chance zu wahren, deren Verlauf zu beeinflussen; (2) weil diese Debatte nicht nur die Entwicklungspolitik (EP) herausfordert, sondern zugleich auch das Selbstverständnis des Auswärtigen Amtes und die Zukunft vieler Fachressorts, die eine immer wichtigere Rolle in der internationalen Politik spielen; (3) weil die oft diskutierten Fusions- und Zentralisierungslösungen (Integration entwicklungsländerrelevanter Aktivitäten aller Ministerien in das BMZ; Integration des BMZ in das AA; Ausbau des BMZ zu einem Ministerium für internationale Zusammenarbeit) den neuen Herausforderungen nicht gerecht werden.

Institutionelle Innovationen sollten jedoch nicht auf technische Probleme verkürzt, sondern mit der Frage nach der inhaltlichen Weiterentwicklung der deutschen Außen- und Entwicklungspolitiken verknüpft werden. Je nachdem, an welchen Leitbildern und damit auch Interessen sich die deutsche Politik künftig orientiert, sind sehr unterschiedliche institutionelle Lösungen denkbar und sinnvoll.

Kohärenzprobleme sind konstitutitv
für komplexe Gesellschaften

Wichtig ist zudem, nicht der Illusion perfekter Politikkohärenz anzuhängen. Kohärenzprobleme in der Politik sind konstitutiv für komplexe Gesellschaften, weil es keine perfekten institutionellen Lösungen für die Bearbeitung komplexer Probleme gibt, an denen eine Vielzahl von Akteuren beteiligt sind. Man muss sie managen und reduzieren, aber man kann sie nicht abschaffen. Zudem existiert immer ein Pluralismus an legitimen Leitbildern, die im Spannungsverhältnis zueinander stehen (z. B. Stärkung des Wirtschafts- und Exportstandortes Deutschland; Vermeidung von Politiken, die Entwicklungsländer negativ tangieren könnten; Orientierung an globaler Nachhaltigkeit).

Alle Ressorts haben heute ihre
Außenbeziehungen

In einer INEF-Studie wird die Ausdifferenzierung der deutschen Außenbeziehungen belegt (Eberlei/Weller 2001). 281 Referate sind in den Bundesministerien mit internationalen Beziehungen beschäftigt, die über europäische Fragen hinausreichen - davon 74 im AA und 48 im BMZ. Jedes Ministerium betreibt quasi seine eigene sektorale Außenpolitik. Nahezu alle Ministerien sind zudem mit Aktivitäten befasst, die Entwicklungsländer nachhaltig betreffen, einige sind auch zunehmend in Entwicklungsländern engagiert (z. B. das Forschungs- und das Umweltministerium).

Die Studie verdeutlicht, dass das BMZ in der Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern keine Monopolstellung besitzt, wie sie von der entwicklungspolitischen Community oft eingefordert wurde. Andere Ministerien (aber auch Bundesländer) werden zunehmend zu wichtigen Akteuren der Entwicklungspolitik. Dieser Trend ist unumkehrbar, u. a. weil viele Entwicklungsländer zunehmendes Interesse an Kooperation mit den Umwelt-, Technologie- und Wirtschaftsministerien oder auch regionalen Innovationssystemen der Industrieländer (also deren spezifischem Know-how) haben. Die Überlappungen zwischen BMZ und den Aktivitäten anderer Ressorts werden weiter zunehmen - der Koordinations- und Neuordnungsbedarf wächst.

Dabei hat es die Entwicklungspolitik mit fünf Problemkontexten zu tun:

1. Die beteiligten Akteure. Weil in der EP die Zahl der beteiligten Akteure steigt, gewinnen institutionelle Innovationen und Anstrengungen zur Politikkohärenz an Bedeutung. Koordination, Kooperation, Bündelung, Vernetzung lauten die Stichworte. In den Beiträgen von Guido Ashoff und Volkmar Köhler finden sich zentrale Ansatzpunkte hierfür. Institutionelle Reformen sind aber nicht nur im BMZ, sondern auch in den anderen beteiligten Ministerien erforderlich. Das deutsche politische System muss global-governance-tauglich umgebaut werden - was den Neuzuschnitt von Ressorts aufgrund sich verändernder Aufgabenprofile nicht ausschließt (s. Messner 2001a, 2001b).

2. Die Richtung der Reformen. In welche Richtung die institutionellen Reformen gehen sollten, hängt von der zukünftigen Grundorientierung der EP ab. Konzentriert sich die EP vor allem auf Entwicklungsprogramme in den Entwicklungsländern (EL), dann sind solche institutionellen Mechanismen zentral, die die Bündelung von Aktivitäten unterschiedlicher deutscher Akteure vor Ort sicherstellen; soll EP sukzessive vor allem auf die Mitgestaltung der internationalen Rahmenbedingungen ausgerichtet werden, dann rücken ins Zentrum das Zusammenspiel und die Verzahnung mit dem AA (z. B. globales Agenda-setting; Bündelung deutscher UN-Politiken) sowie mit den Fachressorts, die für Weltwirtschafts-, Weltumwelt- und Weltsozialordnungen zuständig sind; soll die EP in Richtung "globale Nachhaltigkeitspolitik" gesteuert werden, würde es sich anbieten, über eine engere Zusammenarbeit, möglicherweise auch eine Zusammenführung von BMZ, BMU und Teilen des BMBF (z. B. Forschungspool "Umweltgerechte nachhaltige Entwicklung") nachzudenken. Andere Schwerpunktsetzungen, aus denen sich jeweils andere institutionelle Anforderungen ergeben würden, sind denkbar. Die schlechteste aller Lösungen wäre der Versuch, mit der EP all diese Optionen abzudecken. Eine Überfrachtung der EP führt geradewegs in die Omnipotenzfalle der Wirkungslosigkeit.

3. Die Rolle der Fachressorts. Angesichts des Trends, dass sich alle Fachressorts zunehmend international vernetzen (auch in Entwicklungs- und Schwellenländern), stellt sich für die EZ die Frage nach ihren Kernkompetenzen und ihren zukünftigen (sektoralen) Aufgabenfeldern neu. Wofür werden im Jahr 2010 Fachressorts und wofür das BMZ zuständig sein? Spricht etwas dagegen, dass BMU und BMBF ihre Fachkompetenzen in die Kooperation mit EL einbringen? Besteht die Kernkompetenz des BMZ in seinen kumulierten Erfahrungen in der konkreten Kooperation mit EL (spezifische Rahmenbedingungen, schwache institutionelle Strukturen etc.), über die die Fachressorts nicht verfügen? Prädestiniert dieses Spezialisierungsprofil für ein "Koordinationsministerium BMZ", das die zunehmenden entwicklungsländerrelevanten Aktivitäten anderer Ressorts bündelt, wie zuweilen vorgeschlagen wird? Oder sollte sich das BMZ auf ein Aufgabenfeld konzentrieren (z. B. auf Armutsbekämpfung, wie das niederländische Entwicklungsressort; oder, wie oft vorgeschlagen, auf "globale Nachhaltigkeit"), um dauerhaft wettbewerbsfähige Kompetenzen entwickeln zu können? Für unterschiedliche Lösungen gibt es gute Gründe. Dass das BMZ, wie in der Vergangenheit, in quasi allen Politikfeldern der kompetenteste Partner für EL sein könnte, kann für die Zukunft nicht mehr Basis der Überlegungen sein.

4. Stellenwert der Nord-Süd-Beziehungen. Welche Bedeutung wird die Zusammenarbeit mit EL künftig für die deutsche Politik besitzen? Paradoxerweise gilt: Je geringer der Stellenwert der Nord-Süd-Beziehungen in der deutschen Gesamtpolitik, desto unangefochtener könnte die institutionelle Eigenständigkeit des BMZ sein: eines weitgehend von anderen Ressorts entkoppelten, wenig vernetzten, autonomen, aber an Einfluss und finanziellen Ressourcen verlierenden BMZ. Profiliert sich das BMZ aus eigener Kraft oder wird die Nord-Süd-Kooperation durch die Bundesregierung insgesamt aufgewertet, stellt sich Frage der Vernetzung des Ressort mit anderen, starken Ministerien automatisch - und damit die Suche nach institutionellen Innovationen zur Herstellung von Kohärenz, Komplementarität und Bündelung von Entwicklungs- und anderen Außenpolitiken. Das BMZ hat diesen Prozess mit seiner Orientierung auf globale Strukturpolitik, die ohne enge Zusammenarbeit mit anderen Ressorts wirkungslos ist, selbst in Gang gesetzt. "Sicher" vor Einmischungen anderer Akteure wäre nur das Projekt "Schrebergarten Entwicklungspolitik". Doch dahin will niemand zurück.

5. Europäische Außen- und Sicherheitspolitik. Schließlich spielen die sich herausbildende europäische Außen- und Sicherheitspolitik und die Frage, in welchen Bereichen der Nord-Süd-Beziehungen europäische Antworten notwendig und bilaterale Anstrengungen unzureichend sind, ein wichtige Rolle, wenn es um die institutionelle sowie die inhaltliche Weiterentwicklung deutscher Außen- und Entwicklungspolitiken geht.

Hinweise
- Walter Eberlei, Christoph Weller (2001): Deutsche Ministerien als Akteure von Global Governance. INEF-Report 51, Duisburg
- Dirk Messner (2001a): Globalisierungsanforderungen an Institutionen deutscher Außen- und Entwicklungspolitik, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, Nr.18/19, Bonn
- Dirk Messner (2001b): Weiterentwicklung der Rolle von Nationalstaaten in der Global-Governance-Architektur. Gutachten für die Enquête-Kommission "Globalisierung der Weltwirtschaft", Berlin

Dr. Dirk Messner ist wissenschaftlicher Geschäftsführer des Instituts für Entwicklung und Frieden (INEF) an der Universität Duisburg.
messner@uni-duisburg.de