E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 6, Juni 2002, S. 183)

"Deutsche Ministerien als Akteure von Global Governance" ist der Titel einer Studie, die Mitte 2001 vom Institut für Entwicklung und Frieden (INEF) der Universität Duisburg veröffentlicht wurde (INEF Report 51). Autoren sind Walter Eberlei und Christoph Weller. Die Studie kommt zu dem Ergebnis, dass heute sämtliche Bundesministerien auswärtige Beziehungen unterhalten - insgesamt in größerem Umfang als das Auswärtige Amt und das Entwicklungsministerium zusammen -, dass es jedoch nur unzulängliche Versuche gibt, die Politiken der einzelnen Ministerien zu koordinieren. Die Ergebnisse der Studie in Bezug auf diesen Kohärenzmangel hat Christoph Weller in acht Punkten zusammengefasst.

(1) Alle Bundesministerien unterhalten, in unterschiedlich starkem Ausmaß, auswärtige Beziehungen und machen internationale Politik.

(2) In den eigentlich nach innen gerichteten Fachministerien gibt es mehr "Außenpolitiker" (160) als in AA und BMZ zusammengenommen (120) - berechnet auf der Grundlage der Anzahl der Referate, die mit internationalen, über die EU-Politik hinausreichenden Aufgaben betraut sind.

(3) Es gibt eine durchgängige Arbeitsüberlastung der internationalen Referate in allen Fachministerien (man findet dort Aktenberge, gegen die ist der Taunus eine Tiefebene). Die Anforderungen wachsen, aber es gibt kaum mehr Ressourcen für die internationale Arbeit.

(4) Die internationale Aufgabenwahrnehmung findet in einem gigantischen Geflecht von interministerieller Koordination statt, denn nicht nur das Auswärtige Amt muss natürlich immer einbezogen oder zumindest informiert werden; nahezu keine internationale Aufgabenstellung kommt ohne interministerielle Koordination aus.

(5) Die fachministerielle Politik im internationalen Kontext ist in den allermeisten Fällen reaktiv. Auf der internationalen Ebene entstehen Kooperationsanforderungen, denen die Bundesregierung entsprechen muss. Bei dieser Bearbeitung steht dann schnell das jeweilige fachministerielle Eigeninteresse im Vordergrund, denn es fehlt eine zentrale Koordinationsinstanz, die eine politische Zielvorgabe machen würde. So werden globale Probleme nicht von ihren internationalen Lösungsmöglichkeiten her bearbeitet, sondern von ihren fachministeriellen Teilaspekten.

(6) Was in dieser einzelministeriellen, reaktiven Politik auf der Strecke bleibt, ist das, was bezüglich globaler Problemstellungen immer häufiger beschworen wird: Globale Strukturpolitik. Sie wird leicht zur hohlen Phrase, weil es innerhalb der Bundesregierung keinen Akteur gibt, dessen Interesse darauf gerichtet wäre.

(7) Es gibt noch nicht einmal einen Ort für das dringend erforderliche Kohärenz- management deutscher Außenpolitik. Das Auswärtige Amt hat weder die Kapazitäten noch das politische Potential, die anderen Ministerien auf eine kohärente globale Strukturpolitik festzulegen; das Kanzleramt spielt erst dann eine wichtige Rolle, wenn die interministerielle Selbstkoordination zu keinem Ergebnis kommt. Dem BMZ fehlen sowohl das politische Gewicht als auch die inhaltlichen Kompetenzen, um die Rolle des Kohärenzmanagers zu übernehmen.

(8) Gerade bei den sehr stark vernetzten globalen Problemfeldern wie Handel, Klima, Finanzen, Konfliktprävention, Menschenrechte etc. fehlen bisher die administrativen Strukturen für eine aktive, problemorientierte und kohärente deutsche Außenpolitik. Die aus der Globalisierung erwachsenden Anforderungen an auswärtige Beziehungen, die Koordinationsprozesse von Global Governance steuernd zu beeinflussen, scheinen in der Bundesregierung noch nicht zu nachhaltigen institutionellen Innovationen geführt zu haben.