E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 6, Juni 2002, S. 185-186)

Die Geschichte der Entwicklungspolitik ist eine Geschichte ihrer politischen Instrumentalisierung.

Zu Recht führt Guido Ashoff die Überlagerung der Entwicklungspolitik durch außenpolitische, außenwirtschaftspolitische und agrarpolitische Interessen an. Der Vertrag von Maastricht, der stärkere politische Druck zur Steigerung der Effektivität der Entwicklungszusammenarbeit, das entwicklungspolitische Prüfungsrecht des BMZ und das Aktionsprogramm 2015 unterstreichen demgegenüber die Forderung nach mehr Politikkohärenz, die der Glaubwürdigkeit und Wirksamkeit der Entwicklungspolitik nur zugute kommen kann.

Die Forderung nach Kohärenz -
bloße Deklaration?

Angesichts der Zunahme entwicklungspolitischer Querschnittsaufgaben (globale Strukturpolitik, Global Governance, Konfliktprävention, Armutsbekämpfung) ist die Forderung nach Kohärenz nur schwer zu verwirklichen: Den globalen Herausforderungen entsprechen weder Mittelallokation noch Ressortkompetenzen oder politisches Steuerungspotential. Zwar gilt die Gipfel-Vereinbarung von Kopenhagen - 20%:20% der Haushaltsmittel für soziale Grunddienste - seit 1998 als verbindliches internationales Ziel, aber die deutschen Entwicklungshilfeleistungen für soziale Grunddienste sind stetig gefallen. So droht die Kohärenz der Teilpolitiken bloße Deklaration zu bleiben - ohne klare politische Prioritätensetzung und ohne den Aufbau eines geeigneten politischen Steuerungsinstrumentariums.

Die Einheit der Auswärtigen Politik -
keine Lösung

In dieser Situation erscheinen bequeme, scheinbar kostengünstige Rezepte wohlfeil. Eines ist die Inkorporation des BMZ in das Auswärtige Amt - ein Vorschlag, der erneut stromlinienförmig und kostenbewusst daherkommt und Massenmedien gewiss leicht zu vermitteln ist. Gegen dieses Patentrezept sprechen aber gewichtige Gründe, die weniger eine Frage des politischen Glaubens als des Koalitionsproporzes und des politischen Gewichts der Entwicklungspolitik sind.

Unter den Strukturbedingungen des deutschen Wahlrechts und Parteiensystems sind Koalitionsregierungen die Regel, Einparteiregierungen die Ausnahme. Eines der Proporzkriterien der Regierungsbildung besteht aber seit jeher darin, dass der Koalitionspartner, der nicht den Außenminister stellt, um so mehr daran interessiert ist, das Entwicklungsministerium zu besetzen. So ist das BMZ auch Instrument einer proporzorientierten Regierungsbildung wie eines Mindestmaßes an außen- und entwicklungspolitischer Abstimmung zwischen unterschiedlichen Koalitionspartnern.

Ein Weiteres kommt hinzu: Die Inkorporation des BMZ in das Auswärtige Amt würde den ohnehin niedrigen Stellenwert der Entwicklungspolitik weiter absenken, Ressourcen und Instrumente dieser Politik vollends zum Steinbruch auswärtiger Politik machen und das Kohärenzproblem auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner lösen - der Umdefinition entwicklungspolitischer Querschnittsaufgaben als Zusatzaufgaben auswärtiger Politik.

Die Zusammenlegung beider Ressorts würde beide Politikfelder keineswegs harmonisieren, sondern die Entwicklungspolitik noch mehr strategisch und außenwirtschaftlich instrumentalisieren. In dieser Situation würde das Kohärenzproblem nicht gelöst, sondern politisch weggeregelt. Die Durchsetzung einer kohärenten Regierungspolitik als ressortübergreifende Steuerungsaufgabe kann nicht einem Ressort allein anvertraut werden, ohne dieses politisch und administrativ zu überfordern. Wie soll das Auswärtige Amt gegenüber dem Wirtschaftsministerium und dem Landwirtschaftsressort die Geltung der Kohärenzkriterien und entwicklungspolitischer Belange durchsetzen?

Kohärenzpolitik zielt auf
positive Koordination

So droht das Kohärenzproblem zur Kohärenzfalle zu werden. Denn interministerielle Verhandlungen und Kompromisse folgen stets dem Grundsatz negativer Koordination: einer Einigung auf der Grundlage des kleinsten gemeinsamen Nenners. Kohärente Politik aber zielt auf positive Koordination. Wie anders sollte sich die Entwicklungspolitik als Beitrag zu globaler Zukunftssicherung im Wettstreit mit außen- und sicherheitspolitischen Interessen, mit Export- und Arbeitsmarktinteressen, vor allem aber mit der Lobby des Außenhandels, der Landwirtschaft, der Fischerei und der Rüstungsindustrie behaupten?

Es ist nur folgerichtig, wenn der Bundeskanzler die Kohärenzfrage zur Chefsache erklärt. Der Kohärenzfalle entkommt die Politik aber nur dann, wenn sie sich ein Instrumentarium schafft, das die Kohärenzbeiträge der Einzelpolitiken zur Verwirklichung der ressortübergreifenden, übergeordneten entwicklungspolitischen Ziele im Einzelnen bestimmt, zu einer Gesamtlösung bündelt und politisch umsetzt. Was ist zu tun?

Bausteine für eine Lösung

Die Analysen von Ashoff und Köhler stellen Bausteine bereit, die sich zu einem Ausweg aus der Kohärenzfalle zusammenfügen. Das gilt zum einen für einige seit längerem erörterte Vorschläge für mehr Politikkohärenz.

So könnte der Stellenwert der Entwicklungspolitik durch ein Gesetz zur Entwicklungspolitik gestärkt werden. Leider hat der Bundestags-Ausschuss für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (AwZ) einen hierzu 1994 vorgelegten Entwurf der sozialdemokratischen Fraktion nach 1998 nicht weiter beraten.

Ein Entwicklungskabinett nach niederländischem Vorbild unter dem Vorsitz des Bundeskanzlers müsste die Kohärenz der Teilpolitiken der beteiligten Ressorts überwachen und dabei durch einen Arbeitsstab Kohärenz im Bundeskanzleramt unterstützt werden. Diesem Arbeitsstab fielen die Funktionen der Koordinierung und des Monitoring innerhalb der Bundesregierung zu.

Ferner sind genuin entwicklungspolitische Aufgaben anderer Ressorts (z. B. humanitäre Hilfe) dem BMZ zuzuordnen. Entsprechend ist die Kapazität zur Wirkungsbeobachtung und Erfolgskontrolle im Kanzleramt wie im Entwicklungsministerium auszubauen.

Nur als Kanzlerpolitik erhält die
Entwicklungspolitik politisches Gewicht

So sehr es wünschenswert ist, die Personalentwicklungsplanung in den beteiligten Ressorts - vor allem im Auswärtigen Amt und im BMZ - stärker aufeinander abzustimmen und die Mitarbeiter des Auswärtigen Dienstes stärker entwicklungspolitisch zu schulen, so sehr das verbreitete Zuständigkeitsdenken im Zeitalter globaler Herausforderungen einer "neuen Kooperationskultur“ (Köhler) weichen muss, so nachdrücklich ist festzuhalten, dass eine kohärente Politik, die sich den globalen Herausforderungen stellt, wirksamerer und weiterreichender Koordination und Steuerung bedarf. Diese Anforderung zielt auf die Gesamtverantwortung des Bundeskanzlers und damit zugleich auf ein Instrument seiner Richtlinienkompetenz: das Bundeskanzleramt. Ein alter Grundsatz der Entwicklungspolitik bleibt gültig: Entwicklungspolitik erhält letztlich nur als Kanzlerpolitik politisches Gewicht.

Wird die Diskussion um die Neugestaltung der institutionellen Bedingungen kohärenter Entwicklungspolitik erneut zu einer Insiderdebatte von Experten und Beamten? Politische Unterstützung und Legitimation hängen vom Parlament ab. Es bleibt zu wünschen, dass sich der AwZ an dieser Grundsatzdiskussion um Erfolgsbedingungen einer kohärenten Entwicklungspolitik nachdrücklicher beteiligt.

Prof. Dr. Paul Kevenhörster lehrt am Institut für Politikwissenschaft der Universität Münster.
kevenh@uni-muenster.de