E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 6, Juni 1999, S. 183-185)

Rahmenbedingungen für Entwicklungen schaffen
Interview mit BMZ-Abteilungsleiter Michael Bohnet

Herr Bohnet, die neue Regierung hat globale Strukturpolitik zur wichtigsten Aufgabe dieses Ministeriums erklärt. Was bedeutet das konkret?

Bohnet: Wenn sich die Probleme globalisieren, muß sich auch die Politik globalisieren, sie muß globale Verantwortung übernehmen und Strukturen aufbauen, die globales Handeln ermöglichen. Globale Strukturpolitik heißt vor allem die Mitgestaltung politischer, sozialer, ökonomischer und ökologischer Rahmenbedingungen, von Normen und Wertsetzungen, und von völkerrechtlich verbindlichen Konventionen, die bei internationalen Konferenzen verhandelt werden. Dabei geht es zum Beispiel um soziale und ökologische Mindeststandards, um ein weltweites Recht auf Familienplanung oder um eine neue internationale Finanzarchitektur.

Das sind Aufgaben, die nicht nur das BMZ betreffen. Bedeutet das, daß das Ministerium zur Durchsetzung dieser Ziele enger mit den anderen Ressorts zusammenarbeiten muß?

Bohnet: Ja, damit ist die Forderung nach größerer Kohärenz verbunden.

Herr Bohnet, Sie haben vor kurzem die Leitung der BMZ-Regionalabteilung übernommen. Wo sehen Sie hier die Schwerpunkte Ihrer Arbeit?

Bohnet: Die Ziele, die mit einer globalen Strukturpolitik verbunden sind, also die Minderung der Armut, die Schaffung menschenwürdiger Lebensbedingungen, die Achtung der Menschenrechte und die Förderung des ökologischen Gleichgewichts, insgesamt also das Leitbild einer nachhaltigen Entwicklung, sind zugleich die Grundzielsetzung unserer bilateralen Entwicklungszusammenarbeit, die das Herzstück und der konkreteste Ausdruck der deutschen Entwicklungspolitik ist. Etwa 40% des Haushalts des BMZ werden abgewickelt durch völkerrechtliche Verträge mit derzeit etwa 90 Entwicklungs- und Transformationsländern. Für mich ist es von großer Bedeutung, daß wir darauf hinwirken, daß die bilaterale und die multilaterale EZ, aber auch die EZ der privaten Träger und privatwirtschaftliche Aktivitäten stärker als bisher miteinander verflochten werden, auf Länder- und auf Regionenebene. Dies schlägt sich nieder in den Länder- und Regionalkonzepten, so daß wir zu einer Entwicklungspolitik aus einem Guß kommen.

Welche Bedeutung haben in diesem Zusammenhang die Länderkonzepte?

Bohnet: Die Länderkonzepte sind das zentrale Managementinstrument des BMZ. Bei der Erstellung dieser Länderkonzepte finden Ländergespräche statt, an denen die in dem jeweiligen Partnerland engagierten Organisationen der deutschen staatlichen und nichtstaatlichen EZ teilnehmen. Die Länderkonzepte sind ein Instrument für Planung und Entscheidung, durch sie werden Schwerpunkte gesetzt, sie sind verbindlich für die staatliche Entwicklungszusammenarbeit und geben Orientierungen für die nichtstaatlichen Organisationen.

Das Ministerium hat kürzlich eine Serienevaluierung der Länderkonzepte durchgeführt, die natürlich nicht nur die Stärken, sondern auch die Schwachstellen aufgelistet hat; diese Schwachstellen bestanden vor allem darin, daß die Schwerpunkte nicht immer genügend konsistent aus den Vorgaben abgeleitet wurden. Wir haben auch die Schlußfolgerung gezogen, daß wir künftig eine strengere Verknüpfung anstreben werden zwischen den Länderkonzepten und den konkreten Programmen der Rahmenplanung. Wir werden auch unsere Fortbildungsbemühungen verstärken, um aus den Fehlern der bisherigen Arbeit zu lernen.

Für wieviel Länder gibt es bisher solche Länderkonzepte, und sind weitere in Planung?

Bohnet: Bisher für 40 Länder, das ist etwa die Hälfte der Länder, in denen wir tätig sind. Bei der Frage, ob wir Länderkonzepte auch noch für weitere Länder anfertigen, spielen Personalengpässe eine Rolle, so daß ich das im Moment noch nicht absehen kann.

Sie haben die Wunschvorstellung beschrieben, daß es eine Entwicklungszusammenarbeit aus einem Guß geben solle, einschließlich der privaten Organisationen. Wie kann das Ministerium erreichen, diese Organisationen zu integrieren?

Bohnet: Das wichtigste ist, daß sie an den Ländergesprächen beteiligt werden, und daß wir im Diskurs mit ihnen zu einem gemeinsamen Verständnis über die Potentiale, aber auch die Schwachstellen eines Entwicklungslandes kommen. Die Beteiligung der nichtstaatlichen Organisationen ist sehr intensiv und sehr fruchtbar. Aber natürlich sind die Länderkonzepte für sie nur Orientierungspunkte. Die nichtstaatlichen Organisationen haben einen eigenen Stellenwert in der Entwicklungspolitik, und das soll auch in Zukunft so bleiben.

In welchem Verhältnis stehen die Länderkonzepte zu den Regionalkonzepten?

Bohnet: Die Regionalkonzepte legen den strategischen Rahmen der EZ mit den einzelnen Kontinenten fest, also mit Afrika, Lateinamerika, Asien und den MOE- und NUS-Ländern. Die Länderkonzepte gehen von diesem Rahmen aus und konkretisieren die zukünftige Strategie der Zusammenarbeit mit einem Land.

Bei den Regionalkonzepten haben wir im vorigen Jahr das Afrika-Konzept neu fortgeschrieben, so daß wir hier ein aktualisiertes Konzept haben. Im Vordergrund stehen dabei die Frage der Armutsbekämpfung und der Schutz der natürlichen Ressourcen, aber auch der Aufbau von Trägerstrukturen und die Stärkung von regionalen und subregionalen Organisationen.

Die Konzepte für Lateinamerika, Asien und die MOE/NUS-Staaten sind schon älteren Datums und müssen fortgeschrieben werden. In Lateinamerika wird der Schwerpunkt liegen u. a. auf der sozialen und umweltverträglichen Abfederung des wirtschaftlichen Aufschwungs, auch auf der Stärkung von Menschenrechten und Demokratie, u. a. durch die Förderung der Selbstverwaltung und der Dezentralisierung. In Asien haben wir uns vorgenommen, die Überwindung der wirtschaftlichen Krise zu unterstützen, insbesondere im Bereich sozialer Sicherungssysteme und der Restrukturierung des Finanz- und Bankensektors.

Und für die MOE- und NUS-Staaten, insbesondere für Rußland und die Ukraine, kommt es darauf an, die Fortführung der Reformprozesse zu unterstützen, während für Zentralasien im Mittelpunkt steht, den Weg von der Unabhängigkeit zur Demokratie zu stärken.

Das sind in erster Linie strukturpolitische Zielsetzungen. Welches sind dafür die geeigneten Instrumente?

Bohnet: Es ist völlig richtig, daß es hier vor allem um die Mitgestaltung der makropolitischen, makroökonomischen und auch sektorpolitischen Rahmenbedingungen geht. Als alter Evaluierer weiß ich, daß Projekte und Programme nur dann Erfolg haben können, wenn die Rahmenbedingungen stimmen. Und für die Reform der Rahmenbedingungen, insbesondere in den MOE- und NUS-Staaten, wird das Instrument der Regierungsberatung eine große Rolle spielen. Insgesamt sieht die Rahmenplanung für 1999 eine beträchtliche Stärkung der Mittel für die Demokratieförderung vor.

Der Kontinent mit den größten Problemen ist auch weiterhin Afrika; manche Beobachter haben den Eindruck, es gebe hier keine Entwicklung, sondern nur Rückentwicklung. Welches sind die Schwerpunkte des Afrika-Konzepts?

Bohnet: Das Bild Afrikas südlich der Sahara ist sehr unterschiedlich. Es gibt einerseits Krisenländer wie Liberia, Sierra Leone, Togo, Kongo, Angola, Niger u. a., andererseits auch erfolgreiche Reformländer wie z. B. Mali, Benin, Ghana, Mosambik, Botsuana und Südafrika. Im Mittelpunkt unseres Konzeptes steht die Stärkung von Trägerstrukturen für die Entwicklung, also "Capacity Building". Das soll vor allem dadurch geschehen, daß dezentrale Institutionen gefördert werden, Selbstverwaltungseinrichtungen, Selbsthilfeorganisationen, dann aber auch das Bildungssystem, um dadurch unsere Kooperationspartner in den Stand zu setzen, die mit uns gemeinsam geplanten Programme durchzuführen.

Sie sprechen nicht von wirtschaftlicher Entwicklung. Ist auch deren Förderung im Regionalkonzept vorgesehen?

Bohnet: Wir werden in Afrika, wie bisher, vor allem die Entwicklung der Klein- und Mittelindustrie fördern. Aber grundsätzlich sind wir der Auffassung, daß die bilaterale EZ nicht privatwirtschaftliche Aktivitäten ersetzen kann ­ sie kann vornehmlich Rahmenbedingungen schaffen, z. B. Rechtssicherheit, damit privatwirtschaftliches Engagement sich entfalten kann.

Welche Rolle spielt dabei die soziale und materielle Infrastruktur?

Bohnet: Die Förderung der sozialen Infrastruktur spielt eine zentrale Rolle im Afrika-Konzept, der gesamte Bereich der Bildungs- und Gesundheitseinrichtungen. Ob eine Förderung der materiellen Infrastruktur angebracht ist, etwa im Verkehrs- oder Energiebereich, wird allein auf der Ebene des jeweiligen Länderkonzepts entschieden.

Nun wird ja die Entwicklung in Afrika, vor allem in Zentral-, Ost- und Südafrika, seit einer Reihe von Jahren sehr stark beeinträchtigt durch das immer erschreckendere Auftreten von AIDS.

Bohnet: Das ist richtig. Wie wir inzwischen erkennen können, wird das bei einigen Ländern dazu führen, daß ein großer Teil gerade der wirtschaftlich aktiven Bevölkerung dem Tode geweiht ist, also viele aus der Gruppe der Menschen zwischen 20 und 40 Jahren. Außerdem hat sich überraschenderweise herausgestellt, daß in Afrika die Ansteckungsrate von Frauen genauso hoch ist wie die von Männern. Die ökonomischen Konsequenzen werden beträchtlich sein, aber quantitative Aussagen kann ich zu dieser Frage noch nicht machen. Die Maßnahmen, die das BMZ zur AIDS-Prävention und zur Milderung der Folgen von AIDS durchführt, konzentrieren sich auf genau diese Region.

Das BMZ hat ein eigenes Konzept zur AIDS-Bekämpfung entwickelt?

Bohnet: Ja, dieses Konzept setzt an bei der Frage der Ursachen der Epidemie, die sowohl unter politisch-wirtschaftlichen wie unter medizinischen Gesichtspunkten zu sehen sind. Natürlich müssen wir die mangelnde Leistungsfähigkeit des Gesundheitssystems feststellen, den fehlenden Zugang zu HIV-Tests und zu Kondomen. Aber von noch größerer Bedeutung sind wohl die kulturell-gesellschaftlichen Ursachen, vor allem die untergeordnete Rolle der Frauen.

Das Konzept des BMZ beschreibt sehr deutlich die wichtigsten Folgen, nämlich den Anstieg der Kindersterblichkeit, das Absinken der Lebenserwartung und insbesondere die Tatsachen, daß immer mehr Kinder zu Waisen werden und daß gerade die produktiven Mitglieder von Familien und Gemeinschaften an dieser Krankheit sterben.

Das ist die Zustandsbeschreibung. Welches sind die Strategien der deutschen EZ zur Bekämpfung der Epidemie und ihrer Folgen?

Bohnet: Wir führen in der deutschen Entwicklungszusammenarbeit schon seit etwa zehn Jahren Projekte zur AIDS-Prävention und -Bekämpfung durch. In der TZ haben wir bisher 19 Vorhaben finanziert mit einem Mittelvolumen von 137 Mio. DM, in der FZ Projekte mit einem Volumen von 86 Mio. DM. Dazu kommen die Mittel, die wir für den gleichen Zweck über die EU geleitet haben. Das Engagement des BMZ in der AIDS-Bekämpfung ist also beträchtlich, insgesamt 390 Mio. DM in den letzten zehn Jahren.

Sie haben zuvor von den Länderkonzepten des BMZ gesprochen. Nun gibt es solche Konzepte ja nicht nur in der deutschen EZ, auch die Weltbank z. B. hat ein ähnliches Instrument, und andere multi- oder bilaterale Geber auch. Was kann man denn tun, was tut man, um die untereinander abzustimmen? Müßte es im Grunde nicht für jedes Land ein übergreifendes Konzept geben?

Bohnet: Es gibt ja einen internationalen Diskurs über jedes einzelne Land, der vor allem von der Weltbank vorangetrieben wird, auch von UNDP und der EU, und mit diesen Organisationen stehen wir in einem kontinuierlichen intensiven Austausch, der letzten Endes auch zur Koordinierung führt. Der letzte Versuch, diese Koordinierung zu intensivieren, ist das "Comprehensive Development Framework" der Weltbank. Aber jedes Land muß aus dem so gewonnenen gleichen Grundverständnis dann seine speziellen Prioritäten und Programme ableiten, für die es sich besonders qualifiziert fühlt.

Kann man sagen, daß mit diesem "Comprehensive Development Framework", das ja die bisher vorwiegend ökonomische Perspektive der Weltbank ausweitet auf den sozialen, auf den "menschlichen" Aspekt, die Weltbank eine Annäherung an das Konzept des "Human De- velopment" von UNDP vollzieht?

Bohnet: Ich würde den Schwerpunkt des neuen Weltbank-Konzeptes anderswo sehen. Das wesentlich Neue scheint mir zu sein, daß sie eine langfristigere Entwicklungsstrategie ins Auge faßt, die im Kern strukturelle Veränderungen auf der sozialen und politischen Seite anstrebt, und daß sie zugleich den Versuch macht, die verschiedenen Akteure zu gemeinsamem Handeln zu bringen: auf der einen Seite das Entwicklungsland selbst, auf der anderen die bilateralen Geber, die multilateralen Geber, die Privatwirtschaft und die Zivilgesellschaft. Insofern geht der Ansatz weiter als der Ansatz von UNDP, das vor allem die Technische Zusammenarbeit koordinieren wollte. Wenn man allerdings an den "Human Development Report" denkt, der versucht hat, eine Art Gleichgewicht zwischen ökonomischer und sozialer Zielsetzung herzustellen, dann sind gewisse Ähnlichkeiten zum neuen Weltbank-Konzept durchaus vorhanden.

Wir haben über globale Strukturpolitik gesprochen, die einer der Schwerpunkte des BMZ in der neuen Regierung ist. Ein anderer ist Entwicklungspolitik als Friedenspolitik, oder konkreter gesagt: Entwicklungspolitik als Beitrag zum Konfliktmanagement. Das hat, ohne daß man das bei der Regierungsbildung hätte voraussehen können, inzwischen eine besondere Aktualität bekommen.

Bohnet: Wir haben die Erfahrung machen müssen, daß die Krisen der jüngsten Zeit viele Entwicklungsfortschritte zunichte gemacht haben. Etwa 10% der öffentlichen Entwicklungszusammenarbeit der Geberländer entfallen derzeit auf Nothilfe, und dieser Anteil wächst. Daraus müssen wir Schlußfolgerungen ziehen.

Es gibt zwei Ansatzpunkte, EZ so zu gestalten, daß sie einen Beitrag zur Krisenprävention leisten kann. Der eine ist der Abbau von Krisenursachen. Hier geht es insbesondere um einen verbesserten Zugang zu Land, Wasser und Bodenschätzen. Im Mittelpunkt steht unser Engagement im Wassersektor, vor allem bei überregionalen Wasserprojekten. Ich nenne als Beispiel unser Engagement im Nahen Osten, wo es uns gelungen ist, in der Frage der Verteilung von Wasser Jordanien, Palästina und Israel an einen Tisch zu bringen. Ein anderer Ansatz beim Abbau von Krisenursachen besteht darin, und das ist auch ein neuer Akzent in unserer Entwicklungspolitik, daß wir die regionale Integration fördern, auch regionale Kooperationsvorhaben dort, wo sie sich in Afrika, Asien und Lateinamerika anbieten. Ein dritter Punkt ist die große Bedeutung des Bevölkerungswachstums und, daraus resultierend, unser beträchtliches Engagement im Bereich reproduktiver Gesundheit, in der Nachfolge der Kairo-Konferenz.

Der zweite Ansatz bei der Krisenprävention ist der Versuch, gesellschaftliche Mechanismen zur gewaltfreien Konfliktlösung und ganz allgemein demokratische Prozesse zu fördern: Partizipation, Dezentralisierung, Stärkung von unabhängigen Rechtssystemen. Wir haben gerade in diesem Bereich in der Rahmenplanung für 1999 einen bedeutenden Akzent gesetzt.

Nun gibt es neue, drängende Aufgaben auf dem Balkan.

Bohnet: Ja, das BMZ leistet innerhalb der Bundesregierung seinen Beitrag, um die Folgen der kriegerischen Auseinandersetzung nach Möglichkeit zu mildern. Deshalb wurde Ende April im BMZ die Stelle eines Sonderbeauftragten für Südosteuropa mit einem Arbeitsstab eingerichtet, die von Dr. Rainer Goerdeler wahrgenommen wird. Damit wird nicht nur sichergestellt, daß das entwicklungspolitische Instrumentarium gezielt und wirksam zum Einsatz kommt, sondern auch, daß die Verbindung zu anderen Bundesressorts und sonstigen nationalen wie internationalen Stellen möglichst reibungslos funktioniert. Allein für die Betreuung von Flüchtlingen in den Lagern der Region haben wir 15 Mio. DM für Nahrungsmittel, medizinische Versorgung und Unterkünfte bereitgestellt. Diese Mittel sind zügig und unbürokratisch abgeflossen und sichern für Tausende von Flüchtlingen einen halbwegs akzeptablen Aufenthalt in den Lagern. Das hat uns auch der albanische Ministerpräsident, der am Freitag hier war, bestätigt, und ebenso unsere mazedonischen Gesprächspartner.

Aber auch im Rahmen einer längerfristigen entwicklungspolitischen Zusammenarbeit leisten wir bereits Erhebliches. Es ist vorgesehen, 1999 für Albanien 35 Mio. DM für längerfristige Vorhaben zur Verfügung zu stellen, für Mazedonien 45 Mio. DM, für Bulgarien 25 Mio. DM, für Rumänien 27 Mio. DM und für Bosnien-Herzegowina 32 Mio. DM. Außerdem stellen wir dem albanischen Ministerpräsidenten ab sofort einen hochrangigen Berater zur Verfügung.

Wir werden alle Regierungsverhandlungen und offiziellen Gespräche so zügig wie möglich abwickeln, das heißt, wir haben die Regierungsverhandlungen mit Albanien und Mazedonien vorgezogen auf Juni. Unser Engagement wird sich insbesondere auf den sogenannten Stabilitätspakt konzentrieren, der das Ziel hat, der Region als ganzer zu helfen, um dort nach Beendigung des Krieges Demokratie, wirtschaftliche Entwicklung und den Aufbau der Zivilgesellschaft zu fördern. Dazu gehört natürlich auch die Stärkung regionaler Kooperationsansätze.

Welche Pläne hat das BMZ für die Zeit nach Beendigung des Krieges?

Bohnet: Wir hatten vor kurzem in London Gespräche über die Grundfrage, was man jetzt schon im voraus planen kann, um die Rückführung der Flüchtlinge in den Kosovo zu ermöglichen. Dabei ging es um die Frage von Interims-Administrationen, um die Frage, wer unsere Ansprechpartner sein werden, um den Einsatz der humanitären Hilfsorganisationen und dergleichen.

Darüber hinaus hat, wie gesagt, die Bundesregierung einen Stabilitätspakt vorgeschlagen, über den erstmals am 27. Mai auf einer internationalen Konferenz verhandelt werden soll. Dieser Pakt soll den Rahmen für den politischen und wirtschaftlichen Wiederaufbau der gesamten Region darstellen. Das ist natürlich eine internationale Aufgabe, bei der eine Beteiligung der Europäischen Union und multilateraler Finanzierungsinstitutionen vorgesehen ist.

Prof. Dr. Michael Bohnet, Ministerialdirektor, ist seit Anfang März Leiter der BMZ-Abteilung 2 (Regionale Entwicklungspolitik, bilaterale Zusammenarbeit, Integration aller entwicklungspolitischen Maßnahmen). Er war vorher Leiter der Abteilung 4.

Das Gespräch führte Reinold E. Thiel.