E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 7, Juli 2002, S. 208-210)

Die Flüchtlinge, die jetzt aus den Nachbarländern nach Afghanistan zurückströmen, finden ein zerstörtes Land vor, das überdies in weiten Teilen mehrere regenlose Jahre erlebt hat. Afghanistan braucht alle Hilfe, die es bekommen kann. Hier kann die internationale Gebergemeinschaft zeigen, dass ein Land, das zu friedlichem Aufbau entschlossen ist, nicht im Stich gelassen wird, und dass sie in der Lage ist, schnelle und effektive Hilfe zu leisten. Deutschland, das auf eine Tradition in der Zusammenarbeit mit Afghanistan zurückblickt, hat sich von Anfang an massiv engagiert, insbesondere in den Bereichen Gesundheit, Bildung, Trinkwasser, Elektrizitätsversorgung, Straßenbau und Frauenförderung. Die Sonderarbeitsgruppe des BMZ berichtet über ihre Planungen und über bereits geleistete Hilfe.

Der Wiederaufbau Afghanistans nach über 20 Jahren Bürgerkrieg stellt die internationale Gemeinschaft vor eine große Herausforderung. Dies belegen eindrucksvoll die sozioökonomischen Daten. Die Lebenserwartung der Afghaninnen und Afghanen beträgt nur 44 Jahre, eins von vier Kindern stirbt, bevor es das fünfte Lebensjahr erreicht hat, und eine von zwölf Frauen stirbt bei der Geburt. Nur 38 % der Jungen und 3 % der Mädchen besuchen eine Grundschule. Etwa 800 000 Menschen sind als Kriegs- und Minenopfer behindert, d. h. 4 % der Gesamtbevölkerung. Große Teile der Infrastruktur sind zerstört. Nur 23 % der afghanischen Bevölkerung haben Zugang zu sauberem Trinkwasser, 6 % zu Elektrizität. Weite Strecken des 2500 km langen Straßennetzes in Afghanistan müssen rehabilitiert werden.

Die Gebergemeinschaft reagierte nach dem Zusammenbruch des Taliban-Regimes rasch mit der Einleitung eines umfassenden internationalen Hilfeprogramms. Nach der Einrichtung einer "Steuerungsgruppe" auf einem ersten Treffen in Washington (20.11.2001) unter dem Vorsitz der USA, Japans, der EU und Saudi-Arabiens wurden in einer rasch aufeinander folgenden Reihe internationaler Abstimmungskonferenzen (Islamabad 27.-29.11., Berlin 5.-6.12., Brüssel 20.-21.12.2001) erste Grundlagen für eine internationale Arbeitsteilung sowie für die rasche Umsetzung von "Quick Impact Projects" zur Linderung der unmittelbaren Not geschaffen.

Auf allen internationalen Abstimmungskonferenzen betonte Deutschland frühzeitig wichtige Prinzipien, die bei einem Hilfeprogramm beachtet werden müssten:

• Die führende Rolle der afghanischen Regierung beim Wiederaufbau und bei der Koordinierung der internationalen Hilfe;
• Die Notwendigkeit eines ethnisch und regional ausgewogenen Hilfeprogramms;
• Die besondere Unterstützung von Frauen und Mädchen in allen Bereichen;
• Die Nutzung des Potentials und der Erfahrungen von Nichtregierungsorganisationen;
• Die Integration im Exil lebender Afghaninnen und Afghanen in den Wiederaufbauprozess;
• Die Erfüllung der "Petersberger Prinzipien" durch die afghanische Regierung.

Die Koordinierung des
internationalen Hilfeprogramms

Auf der internationalen Geberkonferenz in Tokio (20.-23.01.2002) legte die afghanische Interimsregierung einen ersten, mit Unterstützung von Weltbank und UNDP erstellten Wiederaufbauplan vor, der die Kosten über die nächsten 10 Jahre auf 14,5 Mrd. US$ beziffert. Insgesamt wurden auf der Konferenz von der internationalen Gemeinschaft für die Periode 2002-2006 Beiträge von 4,5 Mrd. US$ angekündigt, davon mit 2,1 Mrd. US$ fast die Hälfte von der EU. Bundesministerin Wieczorek-Zeul kündigte für Deutschland mit 320 Mio. Euro (jährlich 80 Mio. Euro von 2002 bis 2005) den größten bilateralen Beitrag der EU-Mitgliedsstaaten an und legte gleichzeitig als erste Vertreterin eines Geberlandes ein Strategiepapier für den Wiederaufbau Afghanistans vor.

Deutschland hat, anknüpfend an die traditionelle Freundschaft und Zusammenarbeit mit Afghanistan, umgehende Hilfemaßnahmen eingeleitet. Als erste Vertreterin eines westlichen Landes im Ministerrang besuchte Bundesministerin Wieczorek-Zeul bereits vom 13. bis 14.12. 2001 Kabul und sagte erste Sofortmaßnahmen zu. Mit der Einsetzung eines Sonderbeauftragten für den Wiederaufbau Afghanistans und der ihm zugeordneten Arbeitsgruppe Wiederaufbau Afghanistan (BMZ, GTZ, KfW) wurden im BMZ die institutionellen Voraussetzungen zur Sicherstellung eines kohärenten, international eingebundenen Hilfeprogramms und zur raschen Umsetzung der in Tokio gemachten Zusagen geschaffen.

Die schnelle und flexible Umsetzung der in Tokio zugesagten Hilfemaßnahmen ist nicht nur dringlich angesichts der unmittelbaren Not der Menschen, sondern auch zur Unterstützung einer friedlichen und stabilen politischen Entwicklung in Afghanistan im Rahmen des Kampfes gegen den internationalen Terrorismus. Sofortmaßnahmen in den Bereichen Gesundheit, Bildung, Trinkwasser und Straßenbau werden der Bevölkerung zugleich deutlich machen, dass Frieden sich lohnt und langfristig zu einer spürbaren Verbesserung im Alltag führen wird. Durch einen raschen und sichtbaren Wiederaufbau des Landes kann eine breite Akzeptanz für den Friedensprozess befördert werden. Deutschland hat die bereitgestellten Mittel deshalb im Rahmen eines "Sofortprogramms" umgesetzt. Zur Beschleunigung wurden vor Ort die entsprechenden Strukturen geschaffen durch die Entsendung einer WZ-Referentin an die Deutsche Botschaft in Kabul sowie die Eröffnung des Büros für Deutsche Entwicklungszusammenarbeit, das GTZ, KfW und DED unter einem Dach vereint.

Deutschland koordiniert seine Hilfe eng mit den europäischen und außereuropäischen Partnern im Rahmen der Afghanistan Steuerungsgruppe sowie vor Ort in vierteljährlichen Treffen der "Implementierungsgruppe" (Leitung: multilaterale Institutionen) sowie zweiwöchigen Treffen des "Standing Committee" (unter afghanischem Vorsitz).

Das erste Treffen der Implementierungsgruppe in Kabul (10.-11.04.2002) hat eindrucksvoll bestätigt, daß die Afghanen die Zügel der Hilfekoordinierung fest in die eigenen Hände genommen haben. Mit der Afghan Aid Coordination Agency (AACA) hat die afghanische Seite eine effiziente Organisation zur Koordinierung der Projekte errichtet.

Entwicklungsorientierte Nothilfe
und Wiederaufbau

Die Sofortmaßnahmen des BMZ in Afghanistan zielen zum einen auf den Aufbau tragfähiger staatlicher Strukturen und zum anderen auf die Gewinnung der breiten Masse der afghanischen Bevölkerung für den Friedensprozess. Die besonderen Herausforderungen in Afghanistan erlauben allerdings keinen zeitlich gestaffelten Einsatz von Instrumenten der humanitären Hilfe, der Nothilfe und der Entwicklungshilfe entsprechend dem von den Vereinten Nationen entwickelten Konzept eines "Nothilfe-Entwicklungs-Kontinuums". Humanitäre Hilfe, Befriedigung grundlegender Bedürfnisse und institutioneller Aufbau (bis hin zur Einrichtung einer Zentralbank) müssen parallel und in enger Verzahnung erfolgen. Dieser Notwendigkeit entspricht auch der "Instrumenten-Mix" des deutschen Hilfeprogramms, in dem humanitäre Hilfe, Nothilfe, Technische, Personelle und Finanzielle Zusammenarbeit koordiniert und entsprechend ihren jeweiligen besonderen Vorteilen zum Einsatz kommen.

Im Rahmen eines "100-Tage-Sofortprogramms" konzentrierte sich die deutsche Hilfe zunächst auf die Bereiche Gesundheit und Bildung. Seit Jahresbeginn 2002 wurden bereits fünf Krankenhäuser in Kabul rehabilitiert, für weitere 13 sind die Arbeiten angelaufen. Ergänzend hierzu wurden Operationsausrüstungen, Medikamente, kinderchirurgische Ausrüstungen und TB-Laborausrüstungen für verschiedene Krankenhäuser in Kabul geliefert. Für das "Back to school program" von Bildungsministerium und UNICEF wurden Lehr- und Lernmaterialien geliefert. Insgesamt 17 Schulen wurden von Deutschland seit Beginn dieses Jahres rehabilitiert, davon zwei reine Mädchenschulen und sechs Schulen mit gemischten Klassen. Die Arbeiten an weiteren 13 Schulen werden in Kürze abgeschlossen sein. Rund 30 000 Haushalte, drei Krankenhäuser sowie eine Reihe staatlicher Einrichtungen (Schulen, Waisenhaus, Universität) werden bereits mit Wasser versorgt. Umfangreiche weitere Instandsetzungsmaßnahmen der Wasserversorgungssysteme in Kabul (Leitungen, Zubringer, Pumpen etc.) sowie in Herat sind eingeleitet.

Diese unmittelbar wirksamen und sichtbaren Maßnahmen haben eine von der afghanischen Bevölkerung positiv wahrgenommene Signalwirkung, ebenso wie die in Kürze abgeschlossene Installation von 90 km Straßenbeleuchtung, die einen sichtbaren Beitrag zur Sicherheit Kabuls leisten wird: derzeit liegt die Stadt abends und nachts völlig im Dunkel.

Für die flexible Umsetzung kleinerer Sofortnahmen wurde ein Kleinprojektefonds eingerichtet, der vom GTZ-Büro vor Ort verwaltet wird - er ist offen für afghanische und deutsche Nichtregierungsorganisationen und andere geeignete Partner. Aus dem Fonds wurde beispielsweise eine Cash-for-work-Maßnahme für arbeitslose Jugendliche finanziert.

Diese Sofortmaßnahmen werden auf institutioneller Ebene durch Beratung und Ausbildung für die öffentliche Verwaltung in den Bereichen Gesundheit, Bildung, Wasser und Finanzen ergänzt. Da während des Taliban-Regimes selbst diese Kernbereiche staatlicher Verantwortung kaum noch staatlich gesteuert und zum größten Teil über afghanische und westliche Nichtregierungsorganisationen aufrecht erhalten wurden, fehlt es an qualifizierten Beamten und Beamtinnen. Neben Fortbildung für afghanisches Personal unterstützt das BMZ deshalb auch die Rückkehr von qualifizierten Exil-Afghanen aus Deutschland.

Beteiligung der Frauen

Die Förderung der Beteiligung von Frauen am Wiederaufbau ihres Landes ist bei allen Programmen die wichtigste Querschnittsaufgabe der deutschen Hilfe. Der Zugang von Frauen zu Bildung und Gesundheitsversorgung ist dabei der erste Schritt. Durch Aus- und Fortbildung, Unterstützung für Existenzgründungen und Rechtsberatung soll eine Beteiligung von Frauen am politischen und wirtschaftlichen Leben langfristig gesichert werden. Vor allem in ländlichen Gebieten ist dabei allerdings ein behutsames Vorgehen angezeigt, das kulturellen und religiösen Traditionen Rechnung trägt.

Die Sicherheitslage und
der Friedensprozess

Die Verbesserung der Sicherheitslage ist eine von allen Gebern nach wie vor betonte Voraussetzung für einen erfolgreichen Wiederaufbau. Im Sicherheitssektor wurde daher zwischen den Gebern eine Arbeitsteilung vereinbart, innerhalb derer Deutschland die Führungsrolle beim Aufbau der Polizei übernommen hat, die USA beim Aufbau der afghanischen Armee, Großbritannien bei der Drogenbekämpfung und die Vereinten Nationen bei der Demobilisierung; Italien hat sein besonderes Interesse am Aufbau der Justiz deutlich gemacht.

Nachhaltige Verbesserungen im Sicherheitsbereich können allerdings nicht allein durch Maßnahmen erreicht werden, die bei der Wiederherstellung des staatlichen Gewaltmonopols ansetzen. Dem Aufbau rechtsstaatlicher Strukturen kommt als Grundlage für die internationale Unterstützung im Armee- und Polizeisektor dabei eine hohe Priorität zu. Nur wenn ordnungspolitische Aspekte mit entsprechendem rechtsstaatlichem Denken verknüpft werden können, werden sie langfristig konfliktmindernd wirken. Das BMZ unterstützt deshalb im Bereich "Gute Regierungsführung" unter anderem die Aus- und Weiterbildung von (männlichen wie weiblichen) Staatsanwälten und Richtern, die Arbeit der Afghan Lawyers Association oder der noch zu bildenden Verfassungs-, Justiz- und Wahrheitskommissionen.

Als Soforthilfe für die Umsetzung des im Petersberger Abkommen verankerten Friedensprozesses hat die Bundesregierung zudem 3,5 Mio. US$ für die Durchführung der Loya Jirga, der traditionellen Versammlung der Volksgruppen in Afghanistan, zur Verfügung gestellt. Die GTZ hat die organisatorische Unterstützung für die Durchführung der Loya Jirga (10.-16. Juni) übernommen. Dies umfasst den Bau von Unterkünften sowie Logistik und Konferenzmanagement. Die "Emergency Loya Jirga" wird auf dem Gelände des Polytechnikums von Kabul stattfinden. Für die Konferenz selber wird ein 2400 m² großes Zelt mit Tagungstechnik ausgestattet. Das Gesamtbudget für diese Leistungen der GTZ beträgt rund 7 Mio. US$. Diese Emergency Loya Jirga wird als von allen ethnischen und religiösen Gruppen Afghanistans akzeptiertes Forum über eine breit getragene Übergangsregierung ab Juli 2002 bis Mitte 2004 entscheiden.

Neben dem Zerfall staatlicher Strukturen in Afghanistan und dem Machtzuwachs bei Stämmen und lokalen Kriegsherren ist auch der Gegensatz zwischen Kabul und dem Rest des Landes eine Quelle für Konflikte. Die Unterstützung der internationalen Gemeinschaft für den Wiederaufbau Afghanistans muß deshalb möglichst schnell auch in den ländlichen Gebieten sichtbar werden und darf sich nicht auf Kabul beschränken. Deshalb wurden als Schwerpunktgebiete für ein deutsches Engagement in den Bereichen Gesundheit, Bildung und Wasser zunächst die Provinzen Herat und Masar-i-Scharif ausgewählt. In Zusammenarbeit mit deutschen Nichtregierungsorganisationen (u. a. der Deutschen Welthungerhilfe) werden darüber hinaus bereits Maßnahmen in den Regionen durchgeführt. In Djalalabad und Herat wurde im November vergangenen Jahres ein Ernährungssicherungsprogramm initiiert, das nicht nur die landwirtschaftliche Produktion durch Lieferung von Saatgut und Rehabilitierung der ländlichen Bewässerung wieder ankurbeln soll, sondern auch einkommensschaffende Maßnahmen für Frauen sowie Abendschulen für Mädchen umfasst.

Diese Maßnahmen werden durch den DED verstärkt. Bis Ende des Jahres werden 30 DED-Entwicklungshelfer und -helferinnen ausreisen, unter ihnen auch in Deutschland lebende Afghanen und Afghaninnen. Sie werden unter anderem in Zusammenarbeit mit der Deutschen Welthungerhilfe in den Bereichen Ernährungssicherung sowie Unterstützung von Frauenzentren tätig sein.

Multilaterale Beiträge

Eine zentrale Herausforderung beim Wiederaufbau Afghanistans war zunächst die Finanzierung der afghanischen Interimsregierung, die über keine eigenen staatlichen Einnahmen verfügte. Ministerin Wieczorek-Zeul initiierte daher in ihren Gesprächen mit UNDP Administrator Marc Malloc Brown die Einrichtung eines flexiblen Fonds, in den Deutschland als erster bilateraler Geber 2 Mio. Euro einzahlte. Angesichts des unverminderten Finanzbedarfs für diesen Fonds sagte die Ministerin in ihrem Gespräch mit UN-Generalsekretär Annan weitere 2 Mio. Euro für diesen von UNDP verwalteten "Afghan Interim Administration Trust Fund" zu. Hieraus werden u. a. Gehälter für Polizisten, Lehrer, Ärzte und Krankenschwestern finanziert. In den Fonds sind (bei Gesamtzusagen der internationalen Gebergemeinschaft von gut 32 Mio. US$) bisher ca. 24 Mio. US$ eingezahlt worden. Er wird im Juni 2002 enden und in den Afghanistan Reconstruction Trust Fund (ARTF) übergehen.

Der ARTF soll der Förderung von Investitionsprojekten, der Deckung laufender Kosten sowie der Eingliederung von Exil-Afghanen in den Wiederaufbauprozess dienen. Die Geber haben auf der Sitzung der Implementation Group in Kabul 58 Mio. US $ zugesagt, davon 10 Mio. Euro durch Deutschland. Der Fonds wird von der Weltbank treuhänderisch verwaltet. Die Bereitstellung von Mitteln wird auf Antrag der afghanischen Regierung von einem Managementkomitee (Weltbank, Asiatische Entwicklungsbank, Islamische Entwicklungsbank und UNDP) genehmigt und von einem Geberkomitee (alle Geber mit einem Jahresbeitrag von mindestens 7,5 Mio. US$) überprüft.

Das BMZ konnte auf der Sitzung der Implementierungsgruppe einen Sonderbeitrag in Höhe von 2,2 Mio. Euro für das Welternährungsprogramm ankündigen, der insbesondere der Ernährung von Kindern und Kranken dient. Weitere 2 Mio. Euro hat das BMZ dieses Jahr für UNHCR zur Rückführung und Reintegration freiwilliger Rückkehrer aus Iran und Pakistan als Sonderbeitrag zur Verfügung gestellt.

Rückkehrerprogramm

Die Bundesregierung ist bereit, in Deutschland lebende Afghanen und Afghaninnen, die beim Wiederaufbau ihres Landes helfen wollen, zu unterstützen. In Deutschland leben ca. 70 000 Afghanen mit unterschiedlichem Aufenthaltsstatus. Viele von ihnen sind sehr gut qualifiziert. In einem ersten Schritt werden in den nächsten Wochen bereits qualifizierte Afghaninnen und Afghanen als Experten in Projekte, aber auch zur Unterstützung der Verwaltung entsandt werden. Bei den zuständigen Stellen (ZAV, AGEF) sind bereits zahlreiche Bewerbungen eingegangen. Unsere Durchführungsorganisationen in Kabul prüfen z. Zt. vor Ort geeignete Einsatzmöglichkeiten.

Eingeleitet wurde darüber hinaus ein längerfristiges Rückkehrerprogramm, bei dem auch weniger qualifizierte afghanische Rückkehrer/innen Fortbildungen erhalten, die dem lokalen Arbeitsmarkt angepaßt sind. Sie werden durch Lohnkostenzuschüsse sowie durch Existenzgründungsdarlehen für Kleinunternehmer unterstützt.