E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 7/8, Juli/August 2001,
S. 212, 213)

In der Mai-Ausgabe von E+Z beklagten Walter Eberlei und Thomas Fues einen holprigen Start des Aktionsprogramms, das ihrer Meinung nach im Ressortgerangel verwässert wurde.

Im folgenden Beitrag betont dagegen Michael Hofmann, der zuständige Abteilungsleiter im BMZ, die klare Orientierung des Programms, das erstmals ressortübergreifend die Entwicklungsaufgabe Armutsbekämpfung festlege und dafür auch internationale Anerkennung gefunden habe.

Die Überwindung der Kluft zwischen armen und reichen Weltregionen bleibt die größte internationale Herausforderung an der Schwelle zum 21. Jahrhundert.

Bundeskanzler Schröder in seiner ersten Regierungserklärung im November 1998

Auf der UN-Millenniumsversammlung 2000 verpflichtete die Weltgemeinschaft sich darauf, die Armut in der Welt bis zum Jahr 2015 zu halbieren. Bundeskanzler Schröder kündigte in New York an, dass Deutschland durch ein eigenes Programm dazu beitragen werde - und betraute das BMZ mit der Aufgabe, federführend die deutschen Handlungsfelder aufzuzeigen. Nach Beratungen mit gesellschaftlichen Gruppen und den Ressorts wurde das Aktionsprogramm 2015 vom Bundeskabinett Anfang April einvernehmlich beschlossen. Die Bundesministerin hat die volle Unterstützung des Bundeskanzlers und des gesamten Kabinetts zur Umsetzung des Programms, das Kraftanstrengungen verlangt.

Breite Beteiligung

Das Aktionsprogramm basiert auf breiter Beteiligung, nicht nur hierzulande, sondern weltweit. Vom federführenden BMZ wurden bereits in die Erarbeitung des Programms nicht nur zuständige Bundesministerien und das Bundeskanzleramt einbezogen, das sich an Besprechungen aktiv beteiligte, sondern auch zahlreiche gesellschaftliche Gruppen. Erste Entwürfe wurden intensiv mit der Wirtschaft, mit Gewerkschaften und vielen anderen Nichtregierungsorganisationen, mit der Wissenschaft, mit Bundesländern und Kommunen diskutiert. Über Deutschland hinaus wurden Regierungen und internationale Organisationen konsultiert. Vom BMZ wurden die mündlichen Anregungen und über 70 schriftlichen Hinweise ausgewertet und - wo immer möglich - in das Aktionsprogramm eingearbeitet.

Dass eine Gegenüberstellung unterschiedlicher Entwürfe mit der Endfassung Differenzen zeigt, kann politisch Denkende nicht überraschen; selbstverständlich waren weder die beteiligten Ministerien noch die privaten Akteure in allen Punkten einer Meinung. Gleichwohl die Differenzen aufzubauschen, mag journalistisch reizvoll sein, sollte aber nicht ausgerechnet von jenen betrieben werden, denen vertraulich Entwürfe zur offenen Mitsprache überlassen wurden. Im übrigen ist es naiv zu glauben, dass sich streitige Positionen einfach auflösen, wenn noch nicht konsensfähige Anliegen zur Chefsache werden. Was zählt, ist die Kabinettsentscheidung zur nachhaltigen Umsetzung des Aktionsprogramms 2015.

Armutsbekämpfung ist kein kurzatmiger Sprint, der bekanntlich beim Start vorentschieden ist, sondern eine Marathonaufgabe, die langen Atem verlangt. Dabei müssen die nationalen und internationalen Akteure partnerschaftlich zusammenarbeiten: Regierungen und gesellschaftliche Kräfte in den Entwicklungs- und Industrieländern ebenso wie die Vereinten Nationen und die internationalen Finanzorganisationen.

Dank seines Aktionsprogramms 2015 kann Deutschland eine positive Rolle übernehmen, da bisher nur Großbritannien ein vergleichbares Armutsprogramm vorzuweisen hat. Immerhin wird vielerorts in gleiche Richtung gearbeitet, so in der Europäischen Kommission in Brüssel, bei der Weltbank und dem IWF in Washington und - was von größter Bedeutung ist - in vielen Entwicklungsländern im Rahmen partizipativer PRSP-Prozesse. Daher bestehen gute Chancen, dass sich die weltweiten Bemühungen ergänzen.

Ehrgeiziges 2015-Ziel

Angesichts der unvorstellbaren Zahl von 1,2 Milliarden Menschen, die täglich mit weniger als einem Dollar auskommen müssen - und der Prognose, dass die Weltbevölkerung bis 2015 um eine weitere Milliarde ansteigen wird, und das fast ausschließlich in den armen Weltregionen - erscheint das Ziel der Armutshalbierung fast utopisch. Dennoch ist das 2015-Ziel realisierbar. Immerhin haben sich in zahlreichen Entwicklungsländern die Lebensbedingungen verbessert, die Lebenserwartung ist angestiegen. Gleichzeitig ist in den 90er Jahren der Anteil der Armen von 29% auf 23% gefallen, v. a. durch Entwicklungsfortschritte in China und Indien.

Auch wenn es - z. B. durch die Asienkrise - Rückschläge gegeben hat, besteht kein Grund, das 2015-Ziel kleiner zu schreiben, da auf allen Kontinenten die politischen, sozialen und wirtschaftlichen Potentiale zur Armutsminderung unausgeschöpft sind.

Handlungsfelder

Armutsbekämpfung muss Strukturen verändern, damit arme Menschen die Chance eines menschenwürdigen Lebens erhalten. Deutsche Entwicklungspolitik, die sich als globale Strukturpolitik versteht, setzt auch und gerade in der Armutsbekämpfung auf allen relevanten Handlungsebenen an:

• Auf der internationalen Ebene strebt die Bundesregierung mehr Kohärenz zwischen den verschiedenen Regelwerken (internationalen Verträgen, Konventionen etc.) und mehr Koordination zwischen den multilateralen und regionalen Institutionen an. Von Global Governance im Sinne gleichberechtigter Partnerschaft sind die WTO, aber auch die internationalen Finanzinstitutionen weit entfernt, dagegen mangelt es den Vereinten Nationen oft an effizienter Handlungsfähigkeit.
• In Entwicklungsländern unterstützt die Bundesregierung sowohl die Umsetzung internationaler Vereinbarungen (vorbildlich im Umweltbereich) als auch unabdingbare wirtschaftliche und soziale Reformen. Nationale Armutsbekämpfungsstrategien (PRSPs) sollen Richtschnur für die Gebergemeinschaft bei der bi- und multilateralen Zusammenarbeit werden. Dem Programm liegt ein breites Verständnis von Armut zugrunde, das nicht nur geringes Einkommen, sondern auch fehlende Beteiligungsmöglichkeiten, Gefährdung durch Risiken und Missachtung der Menschenwürde umfasst. Armutsbekämpfung ist also eine eminent politische Aufgabe, an der die Armen aktiv zu beteiligen sind. Deshalb soll durch Förderung der Zivilgesellschaft die Verhandlungsmacht der Armen gestärkt werden.
• In Deutschland und der Europäischen Union tritt die Bundesregierung für einen Struktur- und Bewusstseinswandel zu wirtschaftlicher und ökologischer Nachhaltigkeit ein. Alle neuen Gesetze werden auf Entwicklungsverträglichkeit hin überprüft.

Im Aktionsprogramm 2015 werden 10 Ansatzpunkte aufgezeigt, bei denen gute Aussichten für erfolgreiche Armutsminderung bestehen. In der bilateralen Zusammenarbeit sind die Schwerpunkte und Programme im Einvernehmen mit den Partnerländern auszuwählen, wobei deren Prioritäten Rechnung zu tragen ist (ownership). Wegen der heterogenen Verhältnisse sind bewusst keine einheitlichen Konzepte für Ländergruppen oder Kontinente aufgestellt worden. Die einzelnen Aktionsfelder berücksichtigen aber ausdrücklich, dass die Mehrzahl der Armen weltweit Frauen und Mädchen sind.

Die 10 Ansatzpunkte sind gedanklich nach den Dimensionen der Rio-Beschlüsse (wirtschaftliche Leistungsfähigkeit, soziale Gerechtigkeit, ökologische Verträglichkeit) sowie nach der politischen Dimension zur Förderung von Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und friedlicher Konfliktbeilegung geordnet.

Kritische Nachfragen

Was ist daran neu? Welche Prioritäten werden gesetzt? Was kann bis wann an Armutsminderung erreicht werden? Wie und mit wieviel mehr ODA kann und soll das Aktionsprogramm finanziert werden? Derartige kritische Nachfragen sind berechtigt und sollten beantwortet werden, was aber nur teilweise möglich ist, weil durch das Aktionsprogramm ein Prozess angestoßen wurde, dessen Eigendynamik bis 2015 nicht vorhersehbar ist. Allein das ist bereits neu und für die Entwicklungspolitik überaus wichtig.

Das Aktionsprogramm ist kein komplett neues Konzept, Armutsbekämpfung ist vielmehr eine Mischung von Bewährtem (gut 50% der deutschen EZ sind bereits armutsorientiert) und neuen Ansätzen. Neu ist, dass Armutsbekämpfung als "überwölbende Aufgabe" verstanden wird, ganz im Sinne des overarching goal“ der gerade erst beschlossenen DAC-Leitlinien. Neu ist auch der hohe Stellenwert der Armutsbekämpfung für die Bundesregierung, da nicht nur das BMZ, sondern künftig auch die Fachpolitik in anderen Ressorts sich daran orientieren wird, globale Armut zu verringern.

Falsch ist die Behauptung, das Aktionsprogramm setze keine Prioritäten. Allein die Reihenfolge der insgesamt 75 Aktionen in den jeweiligen Ansatzpunkten zeigt Handlungsprioritäten auf; nur die Hälfte davon wurde in die Kurzfassung aufgenommen, was ihre besondere Bedeutung bestätigt. Zudem sind davon 15 mit den Zusatz "verstärkt" versehen.

Wer das Aktionsprogramm liest (http://www.bmz.de), findet eine ganze Reihe neuer Akzente zur Armutsbekämpfung: erstmals durchgängig den "Dreiklang" globaler Strukturpolitik mit sich gegenseitig ergänzenden Maßnahmen auf der internationalen/multilateralen, der bilateralen sowie der nationalen bzw. EU-Ebene. Weiterhin neue Akzente sind der verstärkte Dialog mit der Wirtschaft und der Zivilgesellschaft; ein Programm für ökologische und soziale Gütesiegel und Verhaltenskodices; die Betonung rechtlicher Aspekte der Armutsbekämpfung durch Kernarbeitsnormen, einen Beschwerdemechanismus zum Sozialpakt, anerkannte Handlungsspielräume des TRIPs-Abkommens; die klare Ausrichtung auf PRSP; Sektorreformprogramme Bildung und Gesundheit; Agrarreformen; Finanzsystementwicklung; Nutzung moderner Informationstechnologien; last not least die - auch instrumentell - neuartige Unterstützung für vier besonders reformorientierte Partnerländer.

Es wäre vermessen, eine zahlenmäßige Korrelation zwischen den von deutscher Seite betonten Aktionsfeldern und der Armutsminderung in Partnerländern herzustellen. Dazu sind die Wirkungsmechanismen zu komplex und selbst in der Forschung umstritten, zumal kaum einzelnen Akteuren zurechenbar. Allerdings sollen Zwischenbilanzen zur Armutsbekämpfung erstellt werden, um abschätzen zu können, ob die nationalen und internationalen Strategien messbare Erfolge bringen.

Zur öffentlichen Finanzierung bekräftigt das Aktionsprogramm das 0,7-Prozent-Ziel, verweist ansonsten aber knapp auf die laufende Konsolidierung des Bundeshaushalts. Ob über kurz oder lang mehr ODA-Mittel zur Verfügung stehen werden, kann selbstredend nicht in einem Aktionsprogramm, sondern nur in jährlichen Haushaltsberatungen entschieden werden. Dass alle Welt zumindest einen Zeitplan fordert, erscheint verständlich, ändert aber nichts an der letztlich souveränen Entscheidung des Bundestags.

Auch weiterhin bleibt Deutschland einer der gewichtigen ODA-Geber mit einem Volumen, das die Gesamt-ODA der skandinavischen 0,7-Spitzenreiter übersteigt. Immerhin ist die Talfahrt, die die deutsche ODA-Quote während der Ära Kohl vollzog, gestoppt und im Jahr 2000 ein leichter Anstieg erreicht worden. Sicher wäre mehr wünschenswert; allerdings wäre es auch eine verengte Sicht, Armutsbekämpfung allein in Abhängigkeit von mehr ODA-Mitteln zu sehen, da diese keine conditio sine qua non für zahlreiche Maßnahmen im Aktionsprogramm sind; z. B. Reformen im Handelsbereich oder in den internationalen Finanzsystemen. Im übrigen sollte nicht unterschätzt werden, was Private leisten können, seien es Direktinvestoren oder Stiftungen.

Umsetzung

Das Aktionsprogramm 2015 ist kein "Fahrplan" mit von vornherein fixierten Meilensteinen und Finanzgrößen, sondern eine programmatische Erklärung zum deutschen Beitrag, der sich erst in weiteren Absprachen und Rückkoppelungen mit vielen Akteuren konkretisieren lässt. Diese Umsetzungsaufgabe ist angelaufen für einen langjährigen Prozess, der mit Blick auf 2015 nachhaltig, aber flexibel zu gestalten ist, was auch in der Form des Umsetzungsplans als rolling document zum Ausdruck kommen soll.

Für die Umsetzung des Aktionsprogramms 2015 hat das BMZ einen Arbeitsstab eingerichtet, der mit eigenem und abgeordnetem Personal agieren kann. Der Stabsleiter ist mir zugeordnet, hat aber direktes Vortragsrecht beim Staatssekretär. Hauptaufgabe des Arbeitsstabes ist die Koordinierung und das transparente Monitoring aller Maßnahmen des Programms, die nicht nur im BMZ, sondern gleichzeitig in anderen Ressorts und in den Durchführungsorganisationen anlaufen. Selbstverständlich wird der Arbeitsstab die Zusammenarbeit mit den gesellschaftlichen Gruppen suchen.

Unter dem Vorsitz der Bundesministerin wird erstmals im Herbst ein Dialogforum hochrangiger Persönlichkeiten tagen, die wichtige Impulse für die Umsetzung und gesellschaftliche Verankerung des Aktionsprogramms geben können.

Erste Umsetzungsschritte des Aktionsprogramms 2015 sind übrigens schon erfolgt: In der bilateralen Zusammenarbeit werden vom BMZ die aktuellen Regierungsverhandlungen genutzt, Maßnahmen zur Armutsbekämpfung noch konsequenter zu fördern; mit Jemen und Mosambik wurde - wie im Aktionsprogramm angekündigt - eine besondere Unterstützung ihrer Länderprogramme vereinbart. Multilateral hat die OECD nach aktiven Bemühungen der Bundesregierung endlich die Liefer-Aufbindung für die EZ mit den ärmsten Ländern (LDC) beschlossen; ebenfalls zugunsten der LDC beschloss die EU weitgehende Handelserleichterungen.

Im Fazit: Ein durchaus guter Beginn auf dem langen und weiterhin steinigen Weg bis zur Armutshalbierung 2015.