E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 7/8, Juli/August 1999,
S. 212-214)

Die globalen Probleme, die die heutige Weltsituation kennzeichnen, lassen sich nur durch einen intensivierten Dialog zwischen den Staaten, Regionen und Kulturen bewältigen. Um dies zu erreichen, müssen die internationalen Organisationen und Konventionen eine stärkere Rolle spielen. Wenn das 20. Jahrhundert das der Nationalstaaten war, so muß das 21. das der internationalen Kooperation werden. Dabei müssen Wissen und Information eine entscheidende Rolle spielen. Nur die Gesellschaften, die das weltweite Wissen nutzen, werden künftig ihre Probleme bewältigen können.

Das 20. Jahrhundert war ein Jahrhundert der Nationalstaaten und der ideologischen Konfrontationen in der Welt. Das 21. Jahrhundert muß zu einem Jahrhundert der internationalen Kooperation ­ über nationalstaatliche Grenzen hinaus ­ werden. Das bedeutet, daß die internationale politische Ordnung der Zukunft durch eine stärkere Rolle von internationalen Organisationen und Regimen gekennzeichnet sein wird. Die Nationalstaaten, jeder für sich, sind mit den neuen "Weltproblemen" überfordert. Bundespräsident Roman Herzog hat in seiner Ansprache zum Thema "Außenpolitik des 21. Jahrhunderts", die er am 28. Januar 1999 in Davos zur Eröffnung des Weltwirtschaftsforums gehalten hat, die Frage gestellt, ob "Politik zur bloßen Reparaturwerkstatt menschlich oder sozial schädlicher Wirtschaftsentwicklungen" zu werden drohe. Die Politik dürfe nicht ihres Wesens beraubt werden: "Läßt sich der Anpassungsdruck, den die Globalität auf die Politik ausübt, konstruktiv wenden und auf das Ziel globaler sozialer Gerechtigkeit ausrichten?"

Die Konsequenz aus dieser Analyse ist, daß der Begriff der globalen Sicherheitspolitik neu definiert werden muß, daß wir zu einem erweiterten Sicherheitsbegriff kommen müssen, der über bloß militärische Aspekte hinausgeht. Stichworte für die globalen Risikoentwicklungen sind, neben den vom Roman Herzog genannten wirtschaftlichen Interessenkollisionen, regionale ethnische Konflikte, Flüchtlingsbewegungen, Armut und Hunger, Umweltzerstörung und Klimaveränderung. Dies sind die Herausforderungen für die globale Zukunft, und es sind damit auch die Herausforderungen für die künftige Entwicklungspolitik. Als Teil der internationalen Zusammenarbeit wird sie zur präventiven Sicherheitspolitik, da Deutschland als Bündnispartner des Westens Interesse an der politischen Stabilität in den Entwicklungsregionen der Welt haben muß und vor der Aufgabe steht, den Wandel in der Welt mit zu gestalten. Entwicklungspolitik kann dazu beitragen, Risiken zu mindern, indem sie Krisenursachen bekämpft.

Die Folgekosten von Bürgerkriegen, Umweltzerstörungen, der Klimaveränderung oder der Flüchtlingsbewegungen sind ungleich höher als die Kosten einer präventiven, vorausschauenden Politik. Investitionen durch Entwicklungspolitik sind in jedem Fall kostengünstiger als nachsorgende Reparationen. Dies hat nicht zuletzt der Krieg in Kosovo deutlich gemacht.

Mit der Liberalisierung des Welthandels, der Herstellung des europäischen Binnenmarktes, dem Wegfall von Block- und Systemgrenzen, mit der Revolutionierung der internationalen Telekommunikations- und Transportnetze und der Entwicklung neuer Wachstumsregionen ist eine weltweite Wettbewerbsarena entstanden. Die Effizienz und Gestaltungskraft der politischen Systeme zur Errichtung und zum Ausbau politischer Sicherheitspartnerschaften und wirtschaftlicher und sozialer Entwicklungspartnerschaften muß gestärkt werden: Dies stellt eine der zentralen Aufgaben künftiger Entwicklungspolitik dar.

Der Nord-Süd-Ost-Dialog hat deshalb ein politisch neues Gewicht, weil der Charakter der internationalen Beziehungen zwischen den Regionen sich verändert hat und die Grundlagen für künftige politische internationale Ordnungen noch brüchig sind.

Politische Sicherheitspartnerschaft ­
wirtschaftliche Entwicklungspartnerschaft

Unter diesen ­ hier nur skizzenhaft dargestellten ­ Voraussetzungen ergeben sich auch neue Aufgaben für den entwicklungspolitischen Dialog mit den Partnerländern. Das traditionelle Selbstverständnis von Entwicklungspolitik war die Förderung der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung in den Partnerländern. Diesem Verständnis lag die Vorstellung zugrunde, die Entwicklungsländer müßten sich nach dem Vorbild der Industrieländer entwickeln. Heute gilt: Entwicklungspolitik muß darin begründet sein, daß stabile regionale Sicherheitspartnerschaften in den internationalen Beziehungen entstehen, die sich auf wirtschaftliche und soziale Entwicklungspartnerschaften stützen. Damit ist Entwicklungspolitik das dritte Element internationaler Beziehungen, neben der Außen- und Sicherheitspolitik. Alle drei Politikbereiche tragen mit ihren spezifischen Instrumenten zur globalen Sicherheit bei. Deutschland hat sich in Konzeption und Durchführung seiner Entwicklungspolitik international einen guten Ruf erworben und hat als eines der ersten Industrieländer die Vergabe von Mitteln für die EZ mit Kriterien wie Beachtung der Menschenrechte, Rechtsstaatlichkeit und Wahrung von Rechtssicherheit verbunden, denen sich andere Industrieländer in ähnlicher Weise angeschlossen haben.<

Das Instrument des entwicklungspolitischen Dialogs mit den Partnerländern muß unter diesen veränderten Gegebenheiten und mit dem Verständnis von Entwicklungspolitik als Teil der Sicherheitspolitik auf politischer, wirtschaftlicher und kultureller Ebene verstärkt und ausgebaut werden. Leitprinzipien des politischen Dialogs bleiben Offenheit und Wechselseitigkeit, die Beachtung kultureller Normen und Werte auf der Basis unterschiedlicher Traditionen, die Beachtung von Unterschieden wie von Gemeinsamkeiten bei den Interessen und schließlich die gegenseitige Anerkennung von Kooperationsstrategien. Es geht um Reformen und Veränderungen, die auch in den Industrieländern erforderlich sind.

Auf der politischen Ebene muß der Dialog dazu führen, die Rahmenbedingungen zu verbessern, wobei im Vordergrund stehen:

• Menschenrechte und Demokratie;
  
• Partizipation der Bevölkerung an politischen Entscheidungsprozessen über Parlamentswahlen hinaus;
  
• "Gute Regierungsführung" (good governance);
  
• Dezentralisierung;
  
• Stärkung zivilgesellschaftlicher Organisationen und Netzwerkbildung;
  
• Regionale politische und wirtschaftliche Kooperation.
  

Politische und wirtschaftliche Stabilität sind nur auf Dauer tragfähig, wenn international gemeinsame Rechtsnormen Gültigkeit haben. Dies betrifft vor allem die Menschenrechte und den demokratisch verfaßten Staat. Jürgen Habermas 1 hat darauf hingewiesen, daß Menschenrechte auf globaler Ebene noch immer schwach verankert sind; er spricht von einer "Unterinstitutionalisierung des Weltbürgerrechts". Die Erklärung der Allgemeinen Menschenrechte von 1948 sowie die beiden Menschenrechtspakete der Vereinten Nationen von 1966, die Beschlußempfehlung der "Agenda 21" von 1992 und die Ergebnisse der Weltkonferenz über Menschenrechte 1993 halten einvernehmlich fest: Demokratie, Entwicklung und Verwirklichung der Menschenrechte sind untrennbar miteinander verbunden und stärken sich gegenseitig.

Darin ist angelegt, daß Menschenrechte mehr als eine moralische Orientierung politischen Handelns sind; sie müssen zu Rechtsansprüchen werden, die in den Nationalverfassungen festgelegt und damit einklagbar sind. "Erst wenn die Menschenrechte in einer weltweiten demokratischen Rechtsordnung ihren 'Sitz' gefunden haben, wie die Grundrechte in unseren nationalen Verfassungen, werden wir auch auf globaler Ebene davon ausgehen dürfen, daß sich die Adressaten dieser Rechte zugleich als deren Autoren verstehen können" (Habermas).

Der demokratische Rechtsstaat ermöglicht die für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Entwicklungsprozesse "partizipative" Demokratie, d. h. die Beteiligung aller Bevölkerungsgruppen am politischen Leben ­ und das nicht nur an Wahltagen. Er ist eine der Grundvoraussetzungen für eine menschenwürdige, armutsbeseitigende und nachhaltige Entwicklung.

Auf der wirtschaftlichen Ebene muß die Leitidee der sozialen Marktwirtschaft mit ökologischer Modernisierung verbunden werden. Die wirtschaftlichen Industrialisierungs- und Konsumweisen können in der derzeitigen Form nicht global ausgedehnt werden. Geschähe das, so wäre eine nicht wiedergutzumachende Zerstörung der natürlichen Lebensbedingungen die Folge ­ die ohnehin schon weit fortgeschritten ist. Entwicklungspolitik muß auch eine Neuorientierung der Energiepolitik anstreben, die Energieeinsparung als Ziel haben und die Entwicklung erneuerbarer Energien vorantreiben muß ­ und hier ist eine enge Kooperation mit der Wirtschaft erforderlich.

Wenn breite gesellschaftliche Schichten aus dem Rahmen der formalen Wirtschaft herausfallen und soziale Ungleichheiten sich verschärfen, dann kommt es nicht nur darauf an, die Forderung nach "guter Regierungsführung" oder "Entwicklungsorientierung staatlichen Handelns" an die Regierungsverantwortlichen zu richten, sondern auch Wirtschaft und Unternehmen auf eine "Entwicklungsorientierung wirtschaftlichen Handelns" zu verpflichten. Deshalb ist die Entwicklung der sozialen Dimension der Marktwirtschaft erforderlich, um die tiefen sozialen Spaltungen zu verringern, die für die Akzeptanz von Demokratie und Marktwirtschaft ein erhebliches Risiko darstellen.

Auf der kulturellen Ebene müssen die Prozesse der Globalisierung mit interkultureller Verständigung verbunden werden. Heute kann sich kaum eine Gesellschaft der Dynamik der wirtschaftlichen Globalisierungsprozesse entziehen. Wirtschaftliche, politische und soziale Entscheidungen haben zunehmend Auswirkungen auch auf die kulturellen Identitäten in einzelnen Gesellschaften. Die Verständigung zwischen den Kulturen ist aber eine der Voraussetzungen, um zukunftsfähige Formen des Zusammenlebens auf der Erde zu ermöglichen. Wenn es nicht gelingt, die Menschen aus der Armut zu befreien, ihnen eine menschenwürdige Lebensperspektive zu geben und darauf aufbauend eine Möglichkeit zur Entfaltung ihrer geistigen Potentiale, kann es keine vernünftige Verständigung geben, die die Grenzen der Nationalstaaten, Regionen und Kulturen überschreitet. Wenn die Menschheit nicht zu dieser Einsicht gelangt, werden mit der übrigen Welt auch die Industriestaaten nicht zukunftsfähig sein.

Die globalen Kommunikationsmöglichkeiten durch neue Technologien führen zwangsläufig zu einem vermehrten Austausch zwischen den Kulturen: Versatzstücke anderer Kulturen werden in die eigene integriert und ergeben eine wachsende Vielfalt von Verhaltensmustern und Werten. Die interkulturelle Verständigung ist eine Grundlage von Kommunikation und Konsensfindung und kann dazu führen, die Welt auch aus der Perspektive anderer Kulturen zu sehen. Diese muß in das eigene Denken einbezogen werden, um gemeinsame Lösungswege für die Zukunftsprobleme zu finden.

Chancen für Wissen und Information:
Globalität gestalten

Der künftige entwicklungspolitische Dialog muß von einer Neubewertung von Wissen und Information im Kontext der Globalität ausgehen. Wie lassen sich die in der globalen Welt deutlicher hervortretenden Wissensunterschiede und Informationsprobleme zwischen Ländern und Bevölkerungsgruppen überbrücken und reduzieren? Die Wirkungen der Globalität zeigen sich überall: in Wirtschaft, Politik, Gesellschaft und Kultur. Man kann ihre Dynamik nicht aufhalten; ihre Steuerung wirft bisher nicht gelöste Fragen nach wirksamen Mechanismen und effektiven Institutionen auf. Globalität muß als Fakt genommen werden, damit man Chancen und Risiken vorurteilsfrei beleuchten kann. Wissen und Information werden dabei zu wirtschaftlichen Faktoren, wie umgekehrt die massiven Veränderungen, die die Welt erlebt, zu einem erheblichen Teil Auswirkungen wirtschaftlicher Prozesse sind: der Integration der Märkte, technischer Durchbrüche, der industriellen Revolution, die einmündet in eine globale Informationsgesellschaft. Daraus lassen sich vier Thesen ableiten:

1. Die Fähigkeit von Volkswirtschaften, sich weltweit verfügbares Wissen zu eigen zu machen und produktiv zu nutzen, bestimmt ihre Wirtschaftskraft und damit die Wohlfahrt ihrer Gesellschaften, in Zukunft noch mehr als bisher.

In der Regel wird die Öffnung der Märkte, wie sie in der globalisierten Wirtschaft gefordert wird, mit dem Nutzen vermehrter Güterexporte sowie von Direktinvestitionen, d. h. von Kapitalimporten, begründet. Dabei wird der Nutzen möglicherweise oft überbewertet. Sicher aber wird die Importseite zu wenig differenziert: Die Offenheit von Gesellschaften für Importe von Wissen, Ideen, Information, die Fähigkeit ihrer Volkswirtschaften, von außen kommende Anregungen effektiv in die eigenen Strukturen zu integrieren und sie produktiv zu nutzen, hat sich als ein wesentliches Erfolgsmerkmal erwiesen. Arme Länder unterscheiden sich von reichen nicht nur dadurch, daß sie über weniger Kapital verfügen, sondern auch durch weniger Wissen. Dabei geht es gleichermaßen um ökonomisches, technisches und soziales Wissen. Wissen ist schwierig zu erzeugen, erfordert hohe Investitionen, deshalb wird es in Industrieländern produziert.

Entwicklungsländer können Wissen jedoch auch selbst erzeugen bzw. importiertes Wissen an ihre Bedürfnisse anpassen. Auch dies ist schwierig und erfordert Investitionen in Industrie- und Bildungspolitik. Nicht nur die Regierungen der Entwicklungsländer, sondern auch die Einrichtungen der Entwicklungszusammenarbeit müssen sich der Herausforderung stellen, wie sie diese Erkenntnisse umsetzen wollen. Tatsächlich sollten wir alle uns mit der Notwendigkeit einer globalen Wissens- und Lerngemeinschaft befassen. Die Weltbank hat mit dem Weltentwicklungsbericht 1998/99 "Knowledge for Development" ein Zeichen gesetzt; praktische Antworten stehen aber noch aus.

2. Erfolgreicher Umgang mit Wissen wird für den wirtschaftlichen Erfolg der asiatischen Schwellenländer verantwortlich gemacht. Dabei ist die Förderung des "Humankapitals" durch Bildung nur ein Faktor unter anderen. Bildung ohne Offenheit für Innovation und ohne Wissen im weiteren Sinn führt nicht zwangsläufig zu wirtschaftlicher Entwicklung.

Die Mechanismen wirtschaftlichen Wachstums in der globalen Ökonomie sind noch nicht völlig verstanden. Das hat sich sowohl an der asiatischen Finanzkrise gezeigt wie andererseits am Dauerwachstum der amerikanischen Wirtschaft in den letzten Jahren, das sich nicht mehr mit den herkömmlichen makroökonomischen Theorien erklären läßt. Aber so viel ist sicher: Wissen, etwa darüber, wie der Produktionsprozeß zu organisieren ist, wie ein neues Produkt hergestellt werden kann oder für welches Gut eine Nachfrage besteht, rückt als Determinante von Wachstum ins Zentrum der Erklärungsansätze.

Eine auf Wissen basierende Wachstumsstrategie ist aber weder auf technisches Wissen noch auf "Humankapital" begrenzt: Vielmehr geht sie von Wissen im weiteren Sinn aus, indem sie Investitionen in die im Sachkapital enthaltenen Wissenskomponenten kombiniert mit Investitionen in Menschen und Institutionen, um deren Kompetenz zur Absorption und Nutzung von Wissen zu fördern. Dazu gehört auch die Öffnung von Güter- und Kapitalmärkten in angemessener Weise. Wenngleich der aggregierte Effekt von Wissen auf Wachstum schwer meßbar ist, besteht die Chance, Konzepte und praktische Ansätze der Entwicklungszusammenarbeit an die neuen Anforderungen anzupassen.

3. Informationsprobleme sind Entwicklungshemmnisse im gesellschaftlichen wie im wirtschaftlichen Bereich. Sie können durch entsprechende Institutionen verringert werden. Die institutionelle Ausstattung eines Landes und ihre Effektivität muß künftig stärker gefördert werden.

Arme Länder verfügen über wenige öffentliche Institutionen zur Sicherung der Qualität von Information, die ihre Bevölkerung benötigt, um ein besseres Leben zu führen. Häufig gibt es keine Qualitätsgarantien für Erzeugnisse, keine Standards für Leistungen des Markts und deren Bewertung und auch keine Mittel, diese effektiv durchzusetzen. Informationen, die für Unternehmen wie Kunden wichtig sind, werden nicht gesammelt und zugänglich gemacht, wie etwa die Kreditwürdigkeit von Firmen, die Förderkriterien bestimmter Programme oder die Preisstruktur von Leistungen. Dies wirkt gegen Konsumenten wie gegen Produzenten, aber besonders negativ ist es für arme Bevölkerungsgruppen: Aufgrund der Überbewertung ihres Kredit- und Versicherungsrisikos mangels exakter Information sind privatwirtschaftliche Leistungen für sie überteuert (Zinswucher) oder gar nicht vorhanden (Sozial- und Krankenversicherung). Angemessene Institutionen und institutionelle Arrangements zur Reduzierung von "moral-hazard"-Problemen können dazu beitragen, diese Entwicklungshemmnisse abzubauen.

4. Bei der Bekämpfung von Armut sind Wissen und Information entscheidende Komponenten. Sie sind Determinanten wirtschaftlicher und sozialer Macht, gerade in geschlossenen Gesellschaften oder Gesellschaftssegmenten. Die moderne Kommunikationstechnologie bietet hier eine Chance, wenn sie sinnvoll eingesetzt wird.

Neue Technologien und sinkende Kosten der Kommunikation lassen physische und soziale Distanz schrumpfen und helfen beim Abbau von Barrieren, Grenzen und Zeitproblemen, so daß sogar abgelegene Orte und marginale Gruppen sich das schnell wachsende Wissen nutzbar machen könnten. Dem steht die Gefahr gegenüber, daß gerade die Armen daran keinen Anteil haben, weil ihnen die persönlichen Voraussetzungen (in Form von Wissen, Selbstbewußtsein) wie die materiellen Voraussetzungen (in Form von Computern und Netzzugang) fehlen.

Dieser Gefahr des Ausschlusses kann entgegengewirkt werden: So entstehen etwa zunehmend globale Netzwerke, die sich bemühen, Wissen auch den Armen zugänglich zu machen oder die Voraussetzungen zu schaffen, daß Wissen und Information auch von den Armen genutzt werden kann. Dabei kommt NROs und Organisationen von Armen eine wichtige Rolle zu: Sie können z. B. ihre Klientel mittels moderner Kommunikationstechnologien besser über Preise und Kosten informieren und damit Marktmonopole von Händlern brechen (wie etwa die Grameen Bank, die ein Mobiltelefonnetz für ihre Kunden und dezentralen Banken einrichtet). Sie können sich auch mehr Gehör verschaffen, wie die Erfahrung von Menschenrechtsorganisationen zeigt, die Menschenrechtsverletzungen sehr schnell über E-mail und Internet weltweit publik machen und so Informationsmonopole autoritärer Regime unterlaufen. Diese Möglichkeiten bedürfen der Prüfung durch die Entwicklungszusammenarbeit, um ihr Förderrepertoire zur Armutsbekämpfung zukünftig darauf noch konsequenter einzustellen.

1) Jürgen Habermas: Bestialität und Humanität, in: Die Zeit 18/1999