E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 8/9, August/September 2002,
S. 236-239)

Die Staats- und Regierungschefs der G 8 haben bei ihrem Gipfel 2002 in Kananaskis, neben dem Beschluss zur Unterstützung der afrikanischen NEPAD-Initiative, auch ein Dokument zur Zusammenarbeit im Bereich der Grundbildung angenommen: A New Focus on Education for All1. Das Dokument beruht auf dem Bericht der G 8 Education Task Force, der vom G-8-Gipfel in Genua im Juli 2001 in Auftrag gegeben wurde. Nichtregierungsorganisationen und internationale Organisationen verbinden mit dem Bericht hohe Erwartungen. Für die Grundbildungsförderung in der deutschen EZ setzt dieses Dokument, zusammen mit dem Aktionsplan der Weltbank, einen neuen Rahmen. Das BMZ hat an seiner Entstehung aktiv mitgewirkt.

Bereits auf dem Kölner G-7-Gipfel 1999 war die fragile Bildungssituation in Entwicklungsländern angesprochen worden. Auf dem Weltbildungsforum 2000 in Dakar wirkten die G-8-Staaten am Aktionsrahmen "Bildung für Alle" mit und gingen zusammen mit der internationalen Gemeinschaft die Verpflichtung ein, "that no countries seriously committed to education for all will be thwarted in their achievement of this goal by a lack of resources" (Dakar Framework of Action - Education for All, Paragraph 10). Damit wurden im Rahmenplan von Dakar die Verpflichtungen fortgeschrieben, die die Staatengemeinschaft ein Jahrzehnt zuvor auf der Konferenz von Jomtien eingegangen war.

Auf dem G-7-Gipfel von Okinawa (Juli 2000) wurde die Digital Opportunities Task Force (DOT Force) begründet, mit dem Ziel, moderne Informations- und Kommunikationstechnologien auch für die Bildung nutzbar zu machen. Der Gipfel in Genua im Juli 2001 schließlich beauftragte die G 8 Education Task Force mit der Erarbeitung eines Berichts zu der Frage, wie Education for All gefördert werden könne, und verlangte darüber hinaus, auch im NEPAD-Aktionsplan der G 8 die Bildungsanforderungen für Afrika zu formulieren. Zwischen den drei Arbeitsgruppen gab es einen regen Austausch zur Abstimmung ihrer Empfehlungen.

Parallel dazu entstand der Aktionsplan der Weltbank zur Förderung umfassender Grundbildung in Entwicklungsländern. Beide Ansätze ergänzen sich zur nachhaltigen Umsetzung der auch in der Millenniums-Erklärung der Vereinten Nationen festgehaltenen Grundbildungsziele:

• Freie und obligatorische Grundbildung für alle bis 2015 (Education for All, EfA);
• Beseitigung der Ungleichheiten zwischen den Geschlechtern im primären und sekundären Bildungsbereich bis 2005.

Breiter Konsultationsprozess

Die G-8-Gipfel sind, entgegen verbreiteten Mutmaßungen, kein internationales Entscheidungsgremium, sondern ein informelles Treffen für den Gedankenaustausch zwischen Staats- und Regierungschefs. Daher ist die Institutionalisierung der Zusammenarbeit in Form einer Task Force zu entwicklungspolitischen Themen stets zeitlich befristet und auf die Zusammenarbeit mit anderen Partnern ausgerichtet. Ein derartiger Arbeitsprozess zwischen unterschiedlichen entwicklungspolitischen Akteuren in der G 8 (Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Italien, Japan, Kanada, USA, dazu Russland und die Europäische Kommission) erfordert einen erheblichen Abstimmungsbedarf mit langwierigen Verhandlungen. Diese bewegten sich in diesem Falle zwischen zwei Polen: einerseits dem Wunsch nach gemeinsamen Projektaktivitäten, andererseits dem Wunsch nach weitgehender Autonomie in EZ-Entscheidungen der G-8-Partner. Im Nachhinein betrachtet ist es also erstaunlich, wie schnell - trotz unterschiedlicher Einschätzungen und Strategien - ein Gerüst gemeinsamer politischer Aussagen hergestellt werden konnte, das Bestand hatte und in den Endbericht eingegangen ist.

Die etwa 20 Personen umfassende Education Task Force traf sich zwischen Oktober 2001 und Mai 2002 sechsmal in Europa, Lateinamerika und Afrika. Dabei hat das BMZ die Bundesregierung vertreten, unterstützt durch einen Senior-Fachplaner der GTZ. Zunächst unter italienischem, später unter kanadischem Vorsitz wurden zu den Treffen bewusst auch externe Experten hinzugezogen: Vertreter von UNESCO, UNICEF, FAO, IFAD, WFP und ILO sowie den Entwicklungsbanken, voran der Weltbank, aber auch der Afrikanischen und Interamerikanischen Entwicklungsbank. Ein Treffen in Kairo diente dem Austausch mit Bildungsfachleuten aus 12 Entwicklungsländern.

Zusätzlich wurden Konsultationen mit der Zivilgesellschaft organisiert, so ein ganztägiges Treffen mit internationalen NROs, das die UNESCO in Paris organisierte, und eine mehrmonatige Internet-Diskussion, die allen offen stand, die Zugang zum Internet haben. In G-8-Ländern wurden nationale Konsultationen mit der Zivilgesellschaft organisiert, so in Deutschland mit den im Arbeitskreis "Bildung in der Entwicklungszusammenarbeit" vertretenen Durchführungsorganisationen und NROs.

Überdies wurden Synergien zum Gemeinsamen Aktionsplan für Afrika und dem Bericht der DOT Force geschaffen - und Kohärenz zum Aktionsplan der Weltbank zur Förderung von Grundbildung. Das vorletzte Treffen der Education Task Force schloss unmittelbar an eine Fachkonferenz der holländischen Regierung und der Weltbank am 8. April in Amsterdam an, bei der die neuesten Studien der Weltbank zur Bildungsentwicklung vorgestellt wurden, die die Grundlage für deren Aktionsplan bilden. Die dabei gewonnenen Erkenntnisse flossen in den Endbericht der G-8-Arbeitsgruppe ein.

Unstrittige Ergebnisse

Kernaussage des Berichts ist die umfassende Bedeutung des Entwicklungsziels "Bildung für Alle":

"Education is the foundation for higher living standards and democratic societies. It is an important longterm investment in peace and development. We reaffirm the importance of literacy, numeracy and learning and our support for the Education for All initiative."

Ohne Grundbildung stoßen Entwicklungsprogramme in allen Sektoren an ihre Grenzen. Man muss lernfähig werden und bleiben, um den Veränderungen beschleunigter Entwicklung gewachsen zu sein. Dazu kommt, dass Analphabeten und Halbalphabeten politischer Manipulation hilfloser ausgeliefert sind als all jene mit solider Schulbildung. Bildung dient auch der Vermittlung von menschlichen Werten und kulturellem Verständnis. Mangelnder Bildungszugang verschärft hingegen die Gefahr ideologischer Verblendung und blinden Gehorsams. Politische Sensibilität wurde durch die Ereignisse des 11. September 2001 geschärft.

Zwei weitere Erkenntnisse sind richtungsweisend:

• Erfolgsfaktoren auf dem Weg zur Grundbildung für Alle sind durch benchmarks vergleichbar,
• eine seriöse Quantifizierung des Mittelbedarfs bis 2015 ist möglich.

In ihren neuesten Analysen weist die Weltbank nach, dass mehr als 30 Länder nur bei erheblich gesteigerten Anstrengungen in der Lage sein werden, bis zum Jahre 2015 eine allgemeine Einschulung sicherzustellen. Etwa 90 Länder laufen Gefahr, ihren Kindern bis 2015 keine mindestens fünfjährige Grundbildung anbieten zu können. Mit Erfolgsfaktoren gemeint sind dabei Kosten, Ressourcenbedarf und Ressourcenbereitstellung, wie z. B. die Lehrer-Schüler-Relation, die Wiederholerquote, die relative Höhe der Lehrergehälter, der Anteil der Bildungsausgaben und speziell der Ausgaben für Grundbildung am Staatshaushalt.

Das Neuartige an den Analysen der Weltbank ist, dass in realistischen Simulationsrechnungen ermittelt wird, welchen externen Ressourcenbedarf jedes gefährdete Land hat, um ein umfassendes Grundbildungsangebot bis 2015 sicherzustellen; gebraucht werden zusätzlich ca. drei Milliarden US$ pro Jahr von 2002 bis 2015. Diese Bedarfsermittlung hat gegenüber früheren Schätzungen den Vorzug, dass hier erstmals differenzierte Länderdaten auf der Grundlage nachvollziehbarer Politikannahmen die bisherigen - meist unrealistisch hohen - Extrapolierungen ersetzen. Es bestätigt sich, dass der Schwerpunkt des Bedarfs in Afrika südlich der Sahara und in Südasien liegt.

Umsetzbare Empfehlungen

Mit dem G-8-Bericht zur Grundbildung in den Entwicklungsländern ist es gelungen, eine Grundlinie vorzugeben, die allen Beteiligten eigene Verantwortlichkeiten zuweist und zugleich ausreichenden Freiraum bei der Umsetzung lässt:

• Zentrale Verantwortung für die Grundbildungsziele liegt bei den nationalen Regierungen, die aufgefordert werden, der Grundbildung endlich höhere Priorität zu geben. Dabei wird den bereits reformwilligen Entwicklungsländern eine klare Bereitschaft der G 8 zur Unterstützung signalisiert.
• Die G 8 verpflichten sich zu einer effektiveren und effizienteren Zusammenarbeit in den Partnerländern und ermutigen andere bi- und multilaterale Geber, sich vor Ort anzuschließen.
• Unabdingbar ist eine verstärkte Ressourcenmobilisierung für den Bildungsbereich, zum einen in den Entwicklungsländern, zum anderen durch ODA-Steigerungen gemäß den Monterrey-Verpflichtungen und/oder durch Umschichtung der EZ-Haushalte.
• Unterstützung ist erforderlich für den Weltbank-Aktionsplan "Bildung für Alle" durch die Bündelung und Koordination bilateraler Maßnahmen für die von der Weltbank identifizierten "Fast-track"-Länder, d. h. eine Gruppe von 18 Ländern, die nationale Pläne guter Qualität zur Entwicklung der Grundbildung haben und darüber hinaus gute Voraussetzungen (good governance, transparente Haushaltsführung) zur Umsetzung der Pläne bieten.
• In den Entscheidungsgremien der Internationalen und Regionalen Entwicklungsbanken werden die G 8 auf eine verstärkte Ressourcenmobilisierung für den Bildungssektor drängen.
• Von den multilateralen Organisationen, insbesondere Weltbank und UNESCO, aber auch den anderen UN-Sonderorganisationen, wird eine enge Kooperation im Bildungssektor - einschließlich gemeinsamer Berichterstattung und Fortschrittskontrollen - erwartet.
• Bildungspläne sollen in das Gesamtkonzept der PRSP (Poverty Reduction Strategy Papers) eingebunden werden.

Nachhaltig umsetzen lassen sich diese Empfehlungen nicht im Alleingang, sondern nur gemeinsam in Partnerschaften - ein neuer Ansatz, der bereits durch die Existenz der G 8 Education Task Force ein vielversprechendes Momentum erzeugt hat, indem Geberländer ihre Bereitschaft zu "basket financing" (sektoraler Gemeinschaftsfinanzierung) signalisierten. Wichtig ist aber, dass auch die multilateralen Hauptakteure, UNESCO und Weltbank, endlich ihre Kapazitäten bündeln.

Deutsche Akzente

Wir haben von deutscher Seite betont, dass nicht nur Quantität (hohe Einschulungsraten), sondern auch Qualität angestrebt werden müssen, also z. B. Schulabschlüsse, die bei der Bewältigung des täglichen Berufslebens von Nutzen sind ("life skills"). Dieses Prinzip wurde bereits auf der ersten Weltkonferenz "Bildung für Alle" in Jomtien (Thailand) im Jahre 1990 festgehalten.

Dies steht in engem Zusammenhang mit Fragen des Bildungszugangs. Doppelter Handlungsbedarf besteht daher für solche Kinder, die von der Schulbildung noch ausgeschlossen sind: Mädchen, arbeitende Kinder, AIDS-Waisen, Lernbehinderte, Flüchtlingskinder und Kinder auf dem Lande. Ein Bildungsangebot niedriger Qualität wird häufig von den Eltern abgelehnt: Sie lassen ihre Kinder gar nicht erst einschulen oder ziehen sie wegen mangelnder Lernerfolge wieder ab, so dass diese als Schulabbrecher scheitern. Um diesen "Teufelskreis" zu durchbrechen, muss die Lehrerbildung verbessert werden, wozu auch moderne Informations- und Kommunikationstechnologien beitragen können.

Finanzierungslücken der Grundbildung bestehen zu zwei Dritteln bei den laufenden Kosten - vor allem den Lehrergehältern. Die deutsche Seite hat sich dafür eingesetzt, sicherzustellen, dass auch Folgekosten aus der Entwicklungszusammenarbeit finanziert werden, da es fatal wäre, wenn die externen Mittel nur für klassische Investitionen - Schulbauten und andere Infrastrukturmaßnahmen, Schulbücher, Laborausrüstungen und Lehrerfortbildung - verwandt werden dürften, während dringend benötigte Lehrer nicht eingestellt werden könnten oder - wie in vielen Ländern der Fall - Gehaltszahlungen erst mit monatelangen Verspätungen erfolgen.

Grundbildung ist vorrangig, aber in einem systemischen Ansatz müssen die darauf aufbauenden Stufen der Sekundar- und Tertiarbildung kohärent in eine Qualifizierungspolitik eingebettet werden. Wir verfolgen daher einen Ansatz, der das gesamte Bildungssystem zusammen mit den Qualifikationsanforderungen der Wirtschaft betrachtet. Dabei ist unstreitig, dass Grundbildung Priorität hat, solange große Teile der Bevölkerung noch keinen Zugang dazu haben oder große Teile der Schülerschaft die Grundschule ohne einen Abschluss verlassen, der eine ausreichende Basis für lebenslanges Lernen schafft.

Perspektiven für die
Entwicklungszusammenarbeit

Bildungsförderung ist und bleibt ein Schwerpunkt der deutschen Entwicklungszusammenarbeit, was sich an der Gesamtleistung zeigt: Einschließlich der vom BMZ geförderten Nichtregierungsorganisationen sowie der Leistungen anderer Ressorts und der Länder und Gemeinden machte die Bildungsförderung im Jahre 2000 rund 19% unserer bilateralen Gesamtleistungen (bilaterale ODA) aus - deutlich über dem Durchschnitt der DAC-Länder von 8%. Auch bei der Grundbildung liegt Deutschland bei seinen Bewilligungen in 2000 mit 2,1% über dem DAC-Durchschnitt von 1,5%. Der deutsche Trend ist wieder aufsteigend, und es besteht die erklärte Absicht, die Förderung von Grundbildung im Rahmen einer kohärenten Programmbildung signifikant zu steigern.

Auf der Basis des "Fast Tracking" für 18 Länder im Aktionsplan der Weltbank können wir davon ausgehen, dass mittelfristig die Förderung der Grundbildung auch international stark zunehmen wird. Die deutsche FZ und TZ verfügen über fundierte Erfahrungen im Bildungsbereich, um sich im internationalen Zusammenspiel gut zu positionieren - im multilateralen Bereich durch "basket financing" und bilateral durch eindeutige Akzente, was durch die Konzentration auf weniger Kooperationsländer und die sektorale Schwerpunktsetzung erleichtert wird. Dank des in Monterrey vereinbarten 0,33- Prozent-Ziels der ODA eröffnet sich ein erweiterter Gestaltungsspielraum, der auch und gerade für Grundbildung für Alle genutzt werden soll.

Für unser zukünftiges Engagement liefern der Bericht der G 8 Education Task Force und der Aktionsplan der Weltbank eine fundierte Strategie und eine differenzierte Bedarfsschätzung zur Umsetzung der internationalen Entwicklungsziele für Grundbildung. Wenn sich alle daran halten und gemeinsam handeln, kann Grundbildung für Alle bis 2015 verwirklicht werden.