E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 9, September 2000, S. 3)

Die Artikel im Schwerpunktteil dieses Heftes beschreiben, welche Strategiedokumente die einzelnen Geber ihrer Entwicklungszusammenarbeit zugrundelegen. Die Europäische Union ist soeben dabei, einen "Standardrahmen für Länderstrategiepapiere" zu verabschieden (Kloster). Das BMZ arbeitet bereits seit 1992 mit dem Instrument der "Länderkonzepte", und durch die neue Schwerpunktsetzung, d. h. die Verringerung der Zahl der Kooperationsländer, wird diesem Instrument noch höhere Bedeutung zugewiesen (Kenneweg). Die Weltbank lässt seit langem "National Long-term Perspective Studies" anfertigen und stützt ihre Arbeit seit 1990 auf "Country Assistance Strategies", die neuerdings die Form des "Comprehensive Development Frame-work" angenommen haben (Jakobeit). Das UN-Entwicklungsprogramm arbeitet in den Partnerländern auf der Basis von "Technical Cooperation Policy Framework Papers". Auch die größeren unter den NROs verfahren heute ähnlich (Preuss).

Dass praktisch alle großen Geberorganisationen mit solchen Strategiepapieren arbeiten, macht deutlich, dass die Zeit der Einzelprojekte vorbei ist. Jedenfalls theoretisch - in der Praxis gibt es sie noch häufig, teils weil man einmal begonnene Projekte nicht einfach abbrechen kann, teils weil die Entwicklungsbürokratie sich von ihrer alten Arbeitsweise nicht so schnell trennen mag. Vielleicht aber auch, weil nicht leicht klarzumachen ist, worin denn das Neue besteht. Was ist also gemeint mit den Konzept- und Strategiepapieren?

Früher hatten Entwicklungsländer Fünfjahrpläne. Die waren zuerst in totalitären Staaten wie der Sowjetunion (und dem nationalsozialistischen Deutschland) eingeführt worden, und als die früheren britischen und französischen Kolonien unabhängig wurden, übernahmen sie das sowjetische Modell, weil es rasche Industrialisierung versprach. Die Fehlentwicklungen, zu denen dieses Modell in der SU führte, wurden erst später deutlich; aber inzwischen hatte sich in den meisten Entwicklungsländern bereits herausgestellt, dass das Modell hier aus ganz anderen Gründen nicht funktionieren konnte: Der Staat war weder stark genug, um die Ausrichtung an fest umrissenen Entwicklungszielen durchzusetzen, noch hatte er genügend fähiges Personal, um entsprechende Strategien zu entwerfen. Die Fünfjahrpläne degenerierten zu bloßen Wunschlisten, die alle jene Projekte aufzählten, die man von den Gebern finanziert haben wollte. Am Ende wurden die Pläne von niemandem mehr ernstgenommen.

Nun handelt es sich bei den hier beschriebenen Papieren nicht um Entwicklungspläne, also nicht um Dokumente der Entwicklungsländer selbst, sondern um Arbeitsprogramme der Geberorganisationen, beschränkt auf deren jeweilige Aktivitäten. Aber allen ist gemeinsam, dass sie in Konsultation mit den Nehmerländern zustande kommen sollen. Es wird auch von allen erwartet, dass sie die Konzepte anderer Geber berücksichtigen und die Ansätze mit diesen koordinieren. Schließlich ist überall - explizit oder implizit - die Rede von "Ownership", also davon, dass das jeweilige Entwicklungsland bestimmt, welche Art von Entwicklung in seinen Territorium stattfinden soll. Die Papiere können also streng genommen gar nicht zustande kommen, ohne dass es ein nationales Entwicklungsprogramm, eine nationale Entwicklungsplanung gibt.

Das wird auch deutlich, wenn man betrachtet, welche Kriterien etwa das BMZ für seine Länderkonzepte anlegt: Es sollen die Kernprobleme und die Entwicklungspotenziale des Partnerlandes berücksichtigt werden, ebenso die Rahmenbedingungen für Zielerreichung, Wirksamkeit und Nachhaltigkeit, aus den Problemen und Potenzialen sollen Schwerpunkte der Arbeit abgeleitet und für die Schwerpunkte projektübergreifende Konzeptionen entworfen werden.

Dieses Programm lässt sich am ehesten dann bewältigen, wenn vorausgesetzt werden kann, dass es in den Partnerländern eine zentrale Planung und entsprechend qualifiziertes Personal gibt. Damit sind wir aber wieder bei dem Problem, an dem die alten Fünfjahrpläne scheiterten. Es lohnt daher ein Blick dorthin, wo das Modell bereits funktioniert hat: nach Ostasien. Die asiatischen Tigerländer haben, auf Japans MITI als Vorbild blickend, in zentralen Planungsbehörden Zielrichtung und Schwerpunkte ihrer Entwicklungsstrategien festgelegt und dann die nationale Entwicklung entsprechend gesteuert. Die Privatwirtschaft wurde dabei, vor allem durch Kreditlenkung, eingebunden; auch dies ein Vorbild für die strategischen Konzepte von heute: "Gelenkter Kapitalismus". Damit treten, während die Ökonomen noch die Lösungen vom "Wettbewerb als Entdeckungsverfahren" erwarten, in der Entwicklungspolitik zentrale Planung und Koordination wieder in den Vordergrund.

Geberorganisationen, die zusammen mit einheimischen Stellen Konzepte und Strategien entwerfen wollen, sollten also vor allem eins tun: Sie sollten helfen, die Planungskapazität ihrer Partner zu verstärken, sie sollten Capacity Building zum Schwerpunkt ihrer Arbeit machen. Das ist die wichtigste Aufgabe, die sich zur Zeit stellt: die Voraussetzungen für Ownership schaffen.

Und wo ist der Zusammenhang mit der Institutionenförderung, von der am Anfang die Rede war? Ganz einfach: Wer Strategien entwirft, der will nicht einzelne Projekte fördern, sondern Institutionen und Strukturen: das Erziehungssystem, die Garantie der Rechtsstaatlichkeit, den Zugang zu Kleinkrediten, wirksamere Bewässerungssysteme, effiziente Bürokratie, Gewerbefreiheit, Weiterverarbeitung statt Rohstoffexport. Das sind Themen, wie sie in den Strategiepapieren auftauchen sollten.