E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 9, September 2000, S. 232-233, 247)

Das Massaker in Ruanda, der Kosovo-Krieg und zahlreiche ähnliche Ereignisse der letzten Jahre haben die Diskussion über Möglichkeiten der Krisenprävention neu in Gang gebracht. Zugleich aber haben sie auch die dafür ungeeignete Bundeswehr als Akteur der Friedenssicherung etabliert.
Harald Müller macht den Vorschlag, radikal umzudenken und ein Ministerium für Krisenprävention einzurichten

Lehren aus dem Kosovo-Krieg:
Die falschen Prioritäten

Nichtmilitärische Gewaltprävention ist in aller Munde. Es ist ja auch so unbestreitbar vernünftig: Einen Konflikt so zu behandeln, dass er nicht in gewaltsame Auseinandersetzungen ausartet, rettet nicht nur Menschenleben, Lebenschancen, Sachvermögen und schont die Natur an Ort und Stelle. Auch die nichtbeteiligten Länder schützen sich vor wirtschaftlichen Verwerfungen, vor plötzlich anschwellenden Flüchtlingsströmen und sparen sich die Risiken und unvergleichlich hohen Kosten eines militärischen Eingriffs, ganz zu schweigen von denen des Wiederaufbaus. Interessiert sich ein Land für das weitere Weltgeschehen, verbindet es ein ethisches Engagement für Entwicklung, Menschenrechte und Frieden mit hartgesottenen Eigeninteressen - siehe oben -, so scheint es ganz unvermeidlich, dass die nichtmilitärische Prävention in der Außen- und Sicherheitspolitik den Vorrang genießt. Daher hat die Weizsäcker-Kommission formuliert:

"Sicherheitsvorsorge bedeutet deshalb auch, eine Entwicklungspolitik zu betreiben, die Konflikten vorbeugt, indem sie dem Übel dort entgegenwirkt, wo es entsteht. In diesem Sinne ist alle Entwicklungspolitik zugleich Sicherheitspolitik."

Hört man manche Reden unserer Politiker, so gewinnt man den Eindruck, dieser Vorrang sei in der deutschen Politik tatsächlich gesichert und könne sich auf einen breiten, parteienübergreifenden Konsens stützen.

Die Wirklichkeit sieht anders aus. Geht es um eine militärische Intervention, wie im Kosovo, so stehen über Nacht Milliardensummen zur Verfügung. Ist der Krieg vorbei und beginnt die Prävention des nächsten Krieges, - denn nach dem Krieg ist vor dem Krieg - so fehlen die Mittel, fehlt das Personal, fehlt vor allem auch der politische Wille, diese haarsträubenden Defizite zu beseitigen. Der frühere Oberkommandierende der KFOR, der deutsche General Klaus Reinhardt, hat dies in erfrischend deutlicher Form zum Ausdruck gebracht. Er hat es als "abenteuerlich dumm" bezeichnet, dass die internationale Gemeinschaft an einem Tag des Bombardements viermal so viel Geld verpulvert hat, wie im ganzen nachfolgenden Jahr in den zivilen Aufbau, d. h. die Gewaltprävention, gesteckt wurde.

Auch die Reaktion auf den Kosovo-Krieg verrät das gleiche Syndrom: Die Europäische Union reagierte geschockt und ging sofort ans Werk, um die neu erkannten Defizite zu beheben. Damit gemeint war jedoch keineswegs das krasse und unentschuldbare Fehlen glaubhafter Anstrengungen, um den voraussehbaren und von den Experten auch lautstark vorausgesagten blutigen Krieg im Kosovo zu verhindern; nein, was die Europäer in ers- ter Linie interessierte, war die massive militärische Unterlegenheit im Vergleich zu den USA. Nicht die Stärkung der präventiven Instrumente erhielt unmittelbare Priorität, sondern der Rüstungswettlauf mit dem eigenen Verbündeten.

Auch in Deutschland verlief die Debatte nicht anders. Die Reform der Bundeswehr wurde zur Hauptaufgabe, auch wenn der politische Wille zur Erneuerung von Grund auf weitaus weniger ausgeprägt ist, als die Rhetorik vermuten lässt. Forderungen nach der Aufstockung des Verteidigungshaushalts wurden laut, wenn auch der Finanzminister wohl erreichen wird, dass daraus nicht viel wird. In der politischen Debatte vermisst man jedoch vergleichbar lautstarke Aufforderungen, die vorhandenen Mittel zur Gewaltprävention einer kritischen Prüfung zu unterziehen, um sie gegebenenfalls zu erhöhen.

Das Schwergewicht
der Apparate

Verteidigung einschließlich der "neuen Aufgaben der Krisenbewältigung" ist eine zentralisierte, konzentrierte Aufgabe, die in einem Ministerium konzentriert ist. Dieses Ministerium verfügt über einen gewaltigen Apparat. Insgesamt 460 000 Menschen sind in ihm und seinen nachgeordneten Behörden tätig. Nicht nur die Streitkräfte hängen daran, sondern auch aufwendige Verwaltungseinheiten wie das Bundesamt für Wehrbeschaffung oder die Wehrersatzverwaltung. Der Etat des Ministeriums liegt bei 47 Mrd. DM. Es hält 328 000 Menschen unter Waffen. Ein Teil dieser Soldaten steht jederzeit zum Einsatz bereit. Bei allen, teils gravierenden Mängeln verfügt der Militärapparat über technische Instrumente - Transportmittel, Brücken- und Straßenbaugerät, Lazarette -, die unmittelbar zur Verfügung stehen, um Aufgaben zu erledigen. Hinter der Bundeswehr stehen mächtige Verbände wie der Bundeswehrverband und der Reservistenverband, die für ihre Belange lobbyieren. Auch die Rüstungsindustrie ist durchaus zu nennen, wenn auch ihre Macht keineswegs mystifiziert werden darf. Im Parlament gibt es einen Verteidigungsausschuss, der nichts anderes tut, als sich mit den Belangen dieses Ministeriums zu beschäftigen.

Diese Konfiguration erzeugt eine erhebliche Eigendynamik, die in zwei Richtungen wirkt. Zum einen bietet sich dieser Apparat an, sobald sich eine Aufgabe stellt, die irgendwo in seinem Einzugsgebiet liegt. Mehr noch: Er hat "Sensoren", die die Lage darauf analysieren, ob solche Aufgaben vorliegen. Es wird bei akuten Gewaltkonflikten schnell die Frage gestellt, ob militärische Antworten gegeben werden sollten. Die Frage wird nicht immer bejaht, aber die organisierte Aufmerksamkeit für Frage und Antwort sind vorhanden. Wird nun ein solcher Einsatz beschlossen, so ist der Apparat auch schnell in der Lage, zu reagieren. Die Nachfrage wird also identifiziert und bedient, weil das Angebot vorbereitet ist.

Zum anderen produziert dieser Apparat die massive und kontinuierliche Forderung nach besseren Möglichkeiten, die Nachfrage zu befriedigen, wenn sie denn auftritt. Die Vervollkommnung des militärischen Instrumentariums rangiert deshalb nach jedem konkreten Einsatz zwangsläufig hoch auf der innenpolitischen Agenda.

Ganz anders sieht es mit den Vorkehrungen zur zivilen Gewaltprävention aus. Ein zentraler Apparat mit spezialisierter Organisation, hinreichendem Personal, vorgehaltenen Mitteln und nennenswertem Budget fehlt: Es gibt kein "Ministerium für nichtmilitärische Gewaltprävention" mit funktional spezialisierten nachgeordneten Ämtern. Vielmehr wird erklärt, die nichtmilitärische Gewaltprävention sei eine "Querschnittsaufgabe" d. h. sie betreffe eine ganze Reihe von Ressorts. Wie wahr! Aber der Begriff "Querschnittsaufgabe" ist das Epitaph für ein Begräbnis erster Klasse. Was alle angeht, geht letztlich keinen etwas an. Es fristet trotz aller rhetorischen Beteuerungen ein Mauerblümchendasein am Rande der "eigentlichen" Mission des jeweiligen Ministeriums, und wenn der Rotstift angesetzt, wenn Personal abgezogen, wenn Aktivitäten eingeschränkt werden, dann ist die "Querschnittsaufgabe" bevorzugtes Objekt, weil man ja davon ausgehen kann, dass sich die anderen schon kümmern werden; nur leider machen die es - abgesehen von medial erzeugten Phasen vorübergehender Hochkonjunktur - nicht anders. So waren Entwicklungshilfe und Umweltschutz auch Querschnittsaufgaben, die ihren Platz in vielen Ministerien hatten, aber eben keinen Platz an der Sonne, sondern im Schatten und in schlechten Zeiten im Regen, bis äußere Ereignisse oder innenpolitischer Druck ihnen zu einem eigenen Ministerium verhalfen. Erst dann wurden sie als eigenständige Aufgabe wirklich wahrgenommen.

Die auf mehrere Ministerien verteilte Aufgabenstellung hat noch einen anderen Nachteil: Die betroffenen Referate und ihre Beamten tendieren dazu, sich gegenseitig Konkurrenz zu machen, und diese Haltung überträgt sich auch auf die Ressortführungen. Anders als in der Wirtschaft belebt Konkurrenz in der Bürokratie keineswegs immer das Geschäft. Das Gegeneinanderarbeiten droht vielmehr mit wechselseitigen Blockaden; Entscheidungen verzögern sich, Mittel werden ineffizient eingesetzt.

Auch das Umfeld ist ungünstig strukturiert. Ein Ausschuss des Bundestages für Krisenprävention existiert nicht. Die Aufgabe läuft so nebenher beim Auswärtigen Ausschuss, beim Verteidigungsausschuss sowie beim Ausschuss für wirtschaftliche Zusammenarbeit - Querschnittsaufgabe eben. Fokussierte wirtschaftliche Interessen fehlen. Die Lobby-Organisationen, die in der Frage engagierten NROs, sind für zentrales Handeln nicht organisiert. Ein professioneller Dachverband fehlt, es dominiert das Netzwerkprinzip. Das stellt zwar die Stärke der NRO-Arbeit dar, für die konzentrierte politische Einflussnahme ist es jedoch nachteilig. Auch kann nicht übersehen werden, dass NROs konzeptuell wie materiell oft miteinander konkurrieren. Das mag unvermeidlich sein, aber es ist nicht hilfreich, wenn die Politik gezwungen werden soll, neue Prioritäten zu setzen.

Ziehen wir ein Fazit: Die ständigen Niederlagen der nichtmilitärischen Krisenprävention gegenüber der militärischen Krisenbewältigung gehen auf einen trivialen Tatbestand zurück: Die massiven, zentralisierten, einsatzbereiten, von einem kräftigen Unterstützungsumfeld getragenen Strukturen der letzteren stehen gegen die diffusen, schwachen, unvorbereiteten, dezentralisierten Strukturen der ersteren. Dieser Unterschied setzt sich folgerichtig in ein Machtgefälle um, das zwangsläufig, vielleicht sogar wider den besseren Willen der Entscheidungsträger, zugunsten des Militärapparats und des militärischen Umgangs mit Krisen wirkt.

Ein Vorschlag zur
radikalen Neuorientierung

Nehmen wir einmal an, es gäbe ein eigenes Präventions-Ministerium. Gemessen an der Vordringlichkeit der Aufgabe, müsste sein Etat die doppelte Höhe des Verteidigungshaushalts haben. Aber seien wir bescheiden: Ein grobes Drittel dieses Haushalts, etwa 15 Mrd., wären ausreichend für einen machtvollen und durchsetzungsfähigen Apparat (das wäre etwa doppelt soviel wie der Haushalt des BMZ).

Die wichtigsten Einheiten in diesem Ministerium wären der Planungsstab und der Führungsstab. Der Planungsstab dient der Entscheidungsvorbereitung für Einsätze. Der Führungsstab organisiert und leitet diese Einsätze. Er ist bevollmächtigt, aus anderen Ministerien (BMZ, AA, BMVg) im Einsatzfall Personal für die Einsatzleitung anzufordern.

Der Planungsstab greift auf Ergebnisse der nachgeordneten Behörde "Frühwarnungsinstitut" zurück, das seinerseits mit wissenschaftlichen Einrichtungen, den Regionalabteilungen von AA und BMZ sowie der Dienste vernetzt ist.

Dem Führungsstab sind die operativen Dienste nachgeordnet. Der Transportdienst verfügt über eine Einsatzflotte von Langstrecken- und Kurzstreckentransportmitteln. Natürlich ist sie im Vergleich zu den parallelen militärischen Einrichtungen klein, aber eben in der Lage, auch ohne Unterstützung der Bundeswehr zu funktionieren. Der Vermittlungs- und Friedensdienst führt die Einsatzgruppen; er verfügt über Regional-, Länder- und Sprachspezialisten. Die Leiter der Einsatzgruppen sind - nach den Kriterien des heutigen Friedensdienstes - altersmäßig "reife Menschen". Im Zusammenhang eines solchen Dienstes, der jeweils ganze Teams in die Zielorte schickt, ist es auch möglich, jüngere Kräfte einzusetzen und vor Ort weiter auszubilden.

Der dritte Dienst befasst sich mit Minenräumung, Dekontamination und Pionierdienstleistungen. Der vierte Dienst umfasst Polizeikräfte für den Auslandseinsatz (sie können im Nichteinsatzfall hiesige Kräfte unterstützen, müssen aber jederzeit abgezogen werden können). Der fünfte Dienst ist für Information und Kommunikation zuständig. Er muss über die Mittel verfügen, der Zivilgesellschaft rasch Kommunikationsmittel und Instrumente zum Betrieb öffentlicher Medien zur Verfügung zu stellen und Hasssender zu stören.

Wie bei allen Auslandseinsätzen ist für diese Dienste ein Rotationsfaktor einzuplanen, der vielleicht mehr Auslandseinsatz als bei der Bundeswehr (ein halbes Jahr, 2 Jahre Heimatstationierung) vorsehen sollte. Jedenfalls sollte der Gesamtpersonalstand der Dienste nicht unter 25 000 liegen (bei einem Rotationsfaktor 3 hieße dies, dass maximal etwa 8000 Kräfte gleichzeitig im Auslandseinsatz sein könnten.

Die Dienste müssen dafür ausgebildet sein, engste Kontakte mit NROs zu halten und im Einsatz mit ihnen eng zusammenzuarbeiten. Es geht nicht darum, durch diese Organisation den Nichtregierungssektor zu verdrängen (vielmehr sollte ein Teil des Haushalts zur Verfügung stehen, um ihre Arbeit zu unterstützen). Wo der Staat sich jedoch zu einem (nichtmilitärischen) Eingreifen entschließt, sollte er aus eigenen Kräften und unverzüglich handlungsfähig sein.

Ein großer Teil des Haushalts muss als Verfügungsmittel bereitstehen, um Maßnahmen vor Ort zu fördern. Dies wirft natürlich haushaltsrechtliche Probleme auf, weil in einem Jahr mehr, im anderen weniger Ausgaben anfallen. Sichergestellt werden muss, dass der Haushalt im Nachfolgejahr nicht abgesenkt wird, wenn die Ausgaben in einem Jahr geringer ausfallen. Wenn dem Finanzminister die Zinseinnahmen aus den nicht verausgabten Haushaltsmitteln zufallen, wird ihn das vielleicht trösten.

Dies wäre die große Lösung, die eine optimale Machtstruktur für die Prävention schafft. Wahrscheinlich ist dieser Sprung zu groß. Alternativ wäre denkbar, in einem Leitministerium - entweder dem AA oder dem BMZ - eine Hauptabteilung "Gewaltprävention" einzurichten, die die genannten Dienste führt und über die beschriebenen Kompetenzen unter der jeweiligen Hausleitung verfügt. Bietet sich das AA aufgrund des politischen Charakters der Aufgabe an, so steht im BMZ bereits ein Sockelhaushalt zur Verfügung, der ohnedies gegenwärtig z.T. auf die Aufgabe der Gewaltprävention umgeschichtet wird.

Gleich ob die entscheidende Organisationseinheit ein neues Ministerium oder eine Hauptabteilung in einem bestehenden (oder neu verschmolzenen) Ministerium ist, Planungssicherheit wird für den Aufbau benötigt. Wie im Falle der Bundeswehrreform bietet sich hierfür ein Programmgesetz an, das für die Aufbauphase stabile Haushaltserwartungen und somit Planungssicherheit garantiert.

Um auf Kabinettsebene das notwendige Gewicht zu erreichen, bieten sich zwei Alternativen an: Entweder wird ein Kabinettsausschuss "nichtmilitärische Gewaltprävention" eingerichtet oder der Bundessicherheitsrat tagt alternierend als "Rat für nichtmilitärische Gewaltprävention". Beide Möglichkeiten schaffen Gelegenheit, ressortübergreifend gemeinsame Richtlinien für das Handeln festzulegen oder gegebenenfalls Einsatzentscheidungen zu treffen.

Für den Bundestag könnte es sich empfehlen, im Auswärtigen Ausschuss einen Unterausschuss für Gewaltprävention einzurichten. Die konzentrierte professionelle Aufmerksamkeit von Parlamentariern aller Fraktionen für dieses Thema ist die beste Gewähr, dass auch in der Exekutive die Zügel nicht schleifen.

Für die NROs steht die gewissermaßen "systemwidrige" Überlegung an, sich mit einem schlanken, professionellen Dachverband zu versehen, der im Sinne der nichtmilitärischen Gewaltprävention politische und mediale Lobbyarbeit verrichtet. Natürlich bindet dieser Dachverband seine Mitgliedsorganisationen nicht. Er kann aber ihrem Interesse dort, wo es darauf ankommt, besser Wirksamkeit verleihen als der oft vielstimmige, wenn nicht kakophone Chor, der gelegentlich den Netzwerken entspringt. Ansonsten bleibt es bei der bewährten Arbeitsweise des Nichtregierungssektors.

Für eine
"Präventions-Kommission"

Diese Überlegungen können, wie gesagt, keine verlässliche Handlungsanleitung für die Ausgestaltung der nichtmilitärischen Krisenprävention bieten. Sie sollten aber deutlich machen, dass es um mehr geht, als den bestehenden Apparaten einen Appendix anzuhängen. Es geht um eine Um- und Neugestaltung in der Sicherheits- und Außenpolitik, die in ihrer notwendigen Gründlichkeit, ja Radikalität, der Reform der Bundeswehr zumindest gleichkommt. Es bedarf einer grundsätzlichen Neuordnung, Erweiterung, und Neuschaffung der für diese vorrangige Aufgabe erforderlichen Instrumente. Die bisherigen Leistungen, sicher lobenswert, sind letztlich reine Placebos.

Die Politik wird sich mit einem solchen mutigen Schritt sicher schwer tun. Daher wäre es hilfreich, mit der notwendigen Denk- und Konzeptarbeit wie im Falle der Bundeswehr-Reform eine kompetente und mit entsprechender Autorität geführte Expertenkommission zu betrauen. In Deutschland gibt es mit Roman Herzog, Hans-Dietrich Genscher, Hans Koschnick oder Christian Schwarz-Schilling eine ganze Reihe von "elder statesman", die sich alle in diesen Fragen engagiert und viele Erfahrungen gesammelt haben. Allemal wäre die Lösung dieses Problems des Schweißes der Edlen wert.