E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 9, September 2000, S. 236-238)

Das vom BMZ seit 1992 verwendete Instrument der "Länderkonzepte" hat die Aufgabe, Schwerpunkte festzulegen, auf die sich die Zusammenarbeit mit dem jeweiligen Kooperationsland konzentriert, dadurch die Wirksamkeit der bilateralen Entwicklungszusammenarbeit zu erhöhen und die Abstimmung mit anderen Gebern zu erleichtern. Für jeden Schwerpunkt soll zugleich eine projektübergreifende Konzeption formuliert werden. Dies alles soll in enger Zusammenarbeit mit dem Partner erarbeitet werden. Zusätzliches Gewicht haben die Länderkonzepte durch die im Juni 2000 beschlossene Konzentration der deutschen EZ auf 70 Länder gewonnen.
Jochen Kenneweg beschreibt die neuere Entwicklung in der Anwen- dung dieses Instruments.

Den Begriff der "Länderkonzepte" (LK) als Bezeichnung für die länderbezogenen Förderstrategien der deutsche Entwicklungspolitik benutzt das BMZ seit 1992. Die Vorgaben für die Länderkonzepte wurden mehrfach überarbeitet. Zuletzt wurden im November 1999 neue Vorgaben von der Leitung des BMZ gebilligt und im Januar 2000 in Kraft gesetzt. Dies ist in einem sich rasch wandelnden Umfeld der internationalen Entwicklungspolitik geschehen. Der folgende Beitrag ist in der pragmatischen Absicht geschrieben, Stellenwert und Möglichkeiten der Länderkonzepte des BMZ zu beleuchten und für Realismus in den Erwartungen an Länderstrategien zu werben. Über wichtige Ergebnisse und Schlussfolgerungen aus einer Serienevaluierung von LK in den Jahren 1996/97 hat Guido Ashoff Ende 1998 berichtet1.

In einer Diskussion europäischer Sachverständiger über die länderbezogenen Strategien der Geber erklärte der Kollege aus einem kleineren europäischen Land die Arbeit an solchen Papieren schlicht für überflüssig. Die maßgeblichen Entwicklungsstrategien seien diejenigen der Partnerländer selbst; es gehe nur darum, deren Umsetzung möglichst entschieden und effektiv zu unterstützen. In der Debatte der Fachleute erfuhr diese Äußerung einige Zustimmung im Grundsatz. Die neu aufgelebte Forderung, Selbstbestimmung und Eigenverantwortung unserer Partner ernst zu nehmen und die Praxis der EZ endlich konsequent darauf auszurichten, wurde begrüßt. Allerdings seien die meisten Partner in der Realität leider noch nicht so weit. Für die Mehrzahl der Diskussionsteilnehmer kam ein Verzicht auf eigene Grundlagen für die länderpolitischen Dialoge indessen nicht in Betracht.

Tatsächlich scheinen die programmatischen Bemühungen um die Zusammenarbeit auf der Länderebene bei den Geberorganisationen eher zu- als abzunehmen. Ein prominentes Beispiel: Die Kommission der Europäischen Gemeinschaft hat im Juli 2000 den Entwurf eines Arbeitsdokuments vorgelegt, worin zum ersten Mal ein "Standardrahmen für die Länderstrategiepapiere" vorgegeben wird. Der Rahmen soll als Leitfaden für alle Hilfeprogramme der Gemeinschaft gelten und als Instrument für die Verwaltung und Kontrolle dieser Hilfe dienen.2

In der deutschen Entwicklungspolitik sind die länderbezogenen Strategien, in der seit 1992 geltenden Form als "Länderkonzepte" (LK) bezeichnet, und das Instrumentarium, das sich um sie herum gruppiert, seit 1996/97 Gegenstand von Überprüfung, Weiterentwicklung und Modifikation sowie von Bemühungen um die Einpassung in größere, umfassendere Zusammenhänge. Zu den neuesten internationalen Hintergründen gehören die Entschuldungsinitiative zugunsten der ärmsten hochverschuldeten Länder (HIPC) und die Vorstellung des "Comprehensive Development Framework" (CDF) durch Weltbankpräsident Wolfensohn Anfang 19993. Inzwischen liegen erste praktischen Erfahrungen mit dem CDF, einem umfassenden konzeptionellen Rahmen für ausgewogene Entwicklung auf Länderebene, für 13 Pilotländer vor. Mit der Erarbeitung der Armutsminderungsstrategien (Poverty Reduction Strategies, PRS) im Zusammenhang mit der Entschuldungsinitiative verbindet sich für einige arme Länder, noch konkreter, die unmittelbare Erwartung an effektive Entschuldung und den Zufluss von neuen Mitteln der EZ.

Unter den wichtigsten Faktoren, die sich in jüngster Zeit in Deutschland und im internationalen Umfeld auf das Instrumentarium der LK ausgewirkt haben, möchte ich als wesentlich die folgenden unterscheiden: (1) Inhaltliche Akzentuierungen; (2) Länderauswahl und Konzentration; (3) Bezug zu den Entwicklungsstrategien der Partner und den damit verbundenen Konsultationen; (4) Betonung von Steuerung, Förderschwerpunkten und Förderstrategien; (5) Transparenz und Beteiligung und (6) Geltungsanspruch der Konzepte und Zusammenwirken von Akteuren.

1. Inhaltliche
Akzentuierungen

Für die inhaltliche Weiterentwicklung der LK sind u. a. folgende Aspekte von Bedeutung:

• Beitrag der länderbezogenen EZ zur Erreichung von Zielen globaler Strukturpolitik in den zentralen Bereichen Menschenrechte und Demokratie, Armutsminderung und soziale Gerechtigkeit, Umweltschutz und globales ökologisches Gleichgewicht;

• Bedeutung der Länder für die regionale und globale Entwicklung (z. B. politische Stabilität, Bevölkerungsentwicklung, ökologische Entwicklung) sowie im Hinblick auf politische und wirtschaftliche Interessen Deutschlands (z. B. Sicherheitsinteressen, Außenhandel);

• Regionale Zusammenarbeit von Kooperationsländern;

• Mehr Aufmerksamkeit für die Gesamtheit der Kooperationsbeziehungen und für die Kohärenz von Politikbereichen;

• Krisenvorsorge und Krisenmanagement;

• Privatwirtschaftliche Entwicklung, einschließlich der Entwicklungspartnerschaften mit der deutschen Wirtschaft.

Diesen inhaltlichen Aspekten wurde bei der Überarbeitung der Vorgaben für die Länderkonzepte und die sie begleitenden Dokumente besondere Beachtung geschenkt. Das schlägt sich in den neu erarbeiteten LK in entsprechenden Akzentuierungen bereits nieder.

2. Länderauswahl und
Konzentration

Mit der Grundsatzentscheidung vom Juni 2000 über die "Regionale und sektorale Konzentration der Planung des BMZ" wurde eine Liste von insgesamt 70 "Schwerpunktpartnerländern" und "Partnerländern" festgelegt. (Das Wort "Partnerländer" ist auf diese Weise zu einem Fachausdruck mit neuer, einschränkender Bedeutung geworden!) Damit hat das BMZ für den Einsatz der LK und den ganzheitlichen Ansatz der länderbezogenen deutschen Entwicklungspolitik maßgebliche Weichen gestellt. Der Entscheidung waren Gespräche mit anderen Ressorts innerhalb der Bundesregierung vorausgegangen. Bundesministerin Heidemarie Wieczorek-Zeul und Parlamentarische Staatssekretärin Uschi Eid hatten wegen der politischen Bedeutung großen Wert auf die Diskussion des Themas auch mit Entwicklungspolitikern des Bundestags gelegt.

Die Einzelheiten des Beschlusses hat der Leiter der Regionalabteilung des BMZ, M. Bohnet, kürzlich vorgestellt.4 Die Hinweise auf Signifikanz und Wirksamkeit, auf die strategischen und strukturpolitischen Gestaltungsziele, auf die Verzahnung der bilateralen, europäischen und multilateralen Ebenen der Entwicklungspolitik, auf die stärkere Umsetzung praktischer Politik in Schwerpunkten und Programmen sowie auf den ganzheitlichen Ansatz bei der Abstimmung des Instrumentariums nehmen die wesentlichen Elemente moderner länderbezogener Förderstrategien auf.

3. Bezug zu den
Entwicklungsstrategien
der Kooperationsländer

Der Bezug zu den Entwicklungsstrategien der Kooperationsländer hatte schon früher einen hohen Stellenwert in den LK. Das neue Gliederungsschema fordert an mehreren Stellen explizit Aussagen zur Bewertung der Entwicklungspolitik der Partnerregierung und über das Vorgehen bei ihrer Realisierung.

Die Folgen der Diskussion über neue entwicklungsstrategische Rahmenkonzepte wie CDF und PRS werden sich auf die Erarbeitung der LK und die Umsetzung ihrer handlungsorientierten Teile auswirken. Dies wird umso früher und deutlicher der Fall sein, je zahlreicher, rascher und konsequenter solche Strategien formuliert und zur Grundlage der Abstimmungsprozesse für internationale Fördermaßnahmen gemacht werden. Es wird v. a. darauf ankommen, wie entschieden und wie nachhaltig in den Kooperationsländern der Wille zum selbstbestimmten Handeln Platz greift, wie koordiniert und konsequent andererseits die internationalen Geber reagieren.

Im BMZ werden diese Vorgänge mit großem Interesse beobachtet. Es kann nicht überraschen, dass die Qualität der von den betroffenen Ländern vorgelegten Dokumente sehr unterschiedlich ist. Dennoch: Der neue Impuls zur Betonung eigenständiger, selbstformulierter Konzepte ist in seiner Bedeutung nicht zu unterschätzen, v. a. nicht für diejenigen Länder, in denen Reformkräfte am Werke sind.

Die durchgängig erhobene Forderung, die Entwürfe zu den Entwicklungsstrategien sollten mit den wichtigen gesellschaftlichen Kräften, einschließlich zivilgesellschaftlicher und privatwirtschaftlicher Organisationen, diskutiert werden, stellt einen besonders hohen Anspruch dar. In der bisherigen Praxis von CDF und PRS gehört die Organisation von Konsultationsprozessen in den betreffenden Ländern eher zu den Schwachpunkten. Der Zeitdruck, unter dem PRS formuliert werden, unzureichende Kapazitäten der Regierungsstellen und mangelnde Erfahrung mit solchen Prozessen dürften wesentliche Ursachen sein. Auch unvermeidliche Interessenkonflikte und politische Auseinandersetzungen werden eine große Rolle spielen. Die Versuchung liegt nicht fern, den Erwartungen, die von außen an die politischen Entscheidungsträger gerichtet werden, durch Pro-forma-Veranstaltungen zu genügen.

Einschätzungen der politischen Realität sind wichtig für die Gestaltung der Zusammenarbeit mit den Ländern und auch für die Art, wie die Geber sich untereinander koordinieren. Am Beispiel Bolivien lässt sich zeigen, dass ein diversifiziertes EZ-System wie das deutsche - und zumal die vielfältigen Kooperationsbeziehungen zwischen nichtstaatlichen Partnern wie Kirchen und Stiftungen - besondere Chancen bietet, interne Konsultationsprozesse im Kooperationsland auf dezentrale Weise zu befördern.

Der für CDF und PRS gleichermaßen zentrale Gedanke, dass es sich bei den Länderstrategien der Geberorganisationen nicht um Entwicklungsstrategien, sondern um selektive Förderstrategien handeln sollte ("business plans" in der Terminologie der Weltbank), ist für die deutschen LK nichts Neues. LK sind erklärtermaßen handlungsorientiert, in ihren Aussagen auf ausgewählte Bereiche eingeschränkt, also "selektiv". Die Vorstellungen der Partner und der Dialog mit ihnen waren seit jeher zentrale Ausgangspunkte.

4. Steuerung,
Förderschwerpunkte
und Förderstrategien

Seit der Serienevaluierung der LK 1996/97 steht die Aufgabe der projektübergreifenden strategischen Planung und Steuerung, bezogen auf die ausgewählten und abgeleiteten Schwerpunkte der Kooperation, im Mittelpunkt der Weiterentwicklung der LK in funktioneller Hinsicht. Vom BMZ und seinen wichtigsten Vorfeldorganisationen wurde eine umfassende Debatte über die Ableitung, Auswahl und Charakterisierung der Schwerpunkte sowie über die Schlussfolgerungen für die Gestaltung der praktischen Politik geführt. Daraus sind die wohl weitreichendsten Änderungen und Weiterentwicklungen der LK und ihres Umfeldes hervorgegangen:

• Orientierung an einem Schwerpunktbegriff, der an Problemen und Potentialen (nicht an sektoralen Grenzen) im Kooperationsland anknüpft, an definierten Zielen, an Aspekten der Signifikanz und strategischen Bedeutung;

• Stärkeres Gewicht für die Beschreibung der Kooperationsschwerpunkte und für ihre Ableitung aus Problemen und Potentialen des Kooperationslandes;

• Einführung von Schwerpunktstrategiepapieren (SSP; "Handreichung" vom Januar 1999);

• Umorientierung der Konsultationen mit den Kooperationsländern auf den Charakter von sektorpolitischen Dialogen.

Die Intensität der Arbeit von unmittelbar Beteiligten in BMZ, GTZ und KfW an neuen SSP hat alle Erwartungen übertroffen. Offensichtlich entsprachen diese Vorstöße einer weithin so empfundenen entwicklungspolitischen Notwendigkeit. Auch effektive Koordinierung wird voraussichtlich am ehesten auf der Ebene definierter Schwerpunkte stattfinden. Wenn überhaupt, dann wird es hier möglich sein, die jeweiligen Stärken des Gebers transparent zu machen und zur Wirksamkeit zu bringen.

Um in der Praxis durchgreifend erfolgreich zu werden, müssen noch zahlreiche methodische Hürden genommen und praktische Probleme überwunden werden, sowohl in der deutschen EZ als auch beim internationalen Zusammenwirken. Es werden ein langer Atem, Flexibilität, Überzeugungskraft und Bereitschaft zum Interessenausgleich notwendig sein, um die Schwerpunkte der jeweiligen Kooperation allmählich und mit hinreichender Stabilität herauszuarbeiten.

5. Transparenz und
Beteiligung

Auch nach der Serienevaluierung wurde die bestehende Regelung im Grundsatz beibehalten, dass das LK als internes Papier des BMZ in dieser Form im Normalfall nicht mit der Regierung des Kooperationslandes abgestimmt wird. Es steht jedoch außer Frage, dass die wesentlichen Inhalte - vor allem die Kooperationsschwerpunkte, aber etwa auch wichtige Hemmnisse für eine wirksame EZ - in transparenter und partnerschaftlicher Weise erörtert werden.

Für Art und Tiefe der Abstimmung mit den Partnern gibt es eine große Bandbreite des möglichen Vorgehens. Der Text der Zusammenfassung der LK kann ohne Restriktionen übersetzt und nach außen gegeben werden. Im Falle Südafrikas ging der Erarbeitung des LK ein mehrstufiger intensiver Konsultationsprozess mit den südafrikanischen Partnern voraus, der ausdrücklich die Erarbeitung gemeinsamer konzeptioneller Vorstellungen für die Kooperation auf Länderebene zum Ziel hatte. Diese sehr vertrauensvolle Vorgehensweise schloss auch die Übermittlung einer vollständigen Fassung des LK in englischer Sprache an die südafrikanischen Partner mit ein.

Man kann davon ausgehen, dass es nur ein mäßiges Interesse der Partner gibt, die zahlreichen länderbezogenen Dokumente der Geberorganisationen jeweils im Detail abzustimmen. Es dürfte in dem Maße weiter abnehmen, in dem die eigenen Entwicklungsstrategien ausformuliert werden und zur konkreten Grundlage für die Koordinierung der externen Unterstützungsmaßnahmen avancieren.

6. Geltungsanspruch der
LK und Zusammenwirken
der deutschen Akteure

Das BMZ hat im Zuge der Überarbeitung der LK-Vorgaben die Bedeutung des Zusammenwirkens der deutschen EZ-Organisationen bekräftigt. Beim Einlösen des Anspruchs einer deutschen "EZ aus einem Guss" sieht sich die deutsche EZ noch in der Frühphase eines längeren Prozesses. Den Vor- und Zuarbeiten zu den LK misst das BMZ gestiegenen Wert bei; die Partner- und Sachnähe der Vorfeld- Organisationen werden zunehmend genutzt. Bereits Mitte 1999 wurden mehr als 60 Schwerpunktstrategiepapiere vorbereitet. Die schrittweise Umsetzung der Beschlüsse zur Konzentration wird auch den Weg ebnen für die erwünschte Vertiefung der sektorpolitischen Dialoge vor Ort. Die vorbereitenden Beiträge der EZ-Organisationen zur Koordinierung mit anderen Gebern in der Umsetzung der LK sind unverzichtbar.

Der Umstand, dass mehr und mehr Abstimmungsgespräche in den Kooperationsländern stattfinden und viele Geberorganisationen eigene Kapazitäten dorthin verlagern, stellt neue Anforderungen an die Außenstruktur der deutschen EZ. Bedingungen und Möglichkeiten für das effiziente Zusammenwirken der deutschen Akteure vor Ort werden derzeit in einer zweiteiligen Evaluierung untersucht. Dabei gilt es auch, die Orientierung der nichtstaatlichen deutschen EZ an den erklärten Schwerpunkten der LK praktisch zu unterstützen, ohne die Eigenständigkeit der Organisationen und der oft sehr spezifischen Kooperationsbeziehungen mit ihren jeweiligen Partnern in Frage zu stellen. Die Ländergespräche wurden aufgewertet, für ihre Strukturierung wurden neuerdings eigene Empfehlungen herausgegeben; im Bedarfsfall wird das BMZ getrennte Gespräche zu einzelnen Schwerpunkten führen.

Das EZ-System in Deutschland hat neue Änderungen in Aufbau- und AblaufOrganisation erfahren. Die Referate des BMZ, die sich mit den Institutionen und Instrumenten der deutschen EZ befassen, wurden in einer Abteilung zusammengeführt; die Regionalabteilung des BMZ wurde Mitte 2000 mit einem Koordinierungsreferat ausgestattet, das nicht zuletzt über die Qualitätssicherung der länderbezogenen EZ wachen soll.

Zusammenfassung

Die Weiterentwicklung des Instruments der LK ist für das BMZ eine ständige Aufgabe. Die Konzepte sollen neuen entwicklungspolitischen Akzenten Rechnung tragen, Anstöße aus der internationalen Diskussion aufnehmen, Dialoge mit den Partnern vorbereiten und unterstützen, Arbeitsweisen und das Zusammenwirken der deutschen und ausländischen Beteiligten verbessern. Durch die Verzahnung von bilateraler, europäischer und multilateraler Entwicklungspolitik wird die Umsetzung von deutschen Förderstrategien nicht einfacher, v. a. dann nicht, wenn inhaltliche Ansprüche aufrechterhalten oder gar noch breiter gefächert werden, wenn die Zahl der Konsultationen zunimmt und wenn sich die Abstimmungsprozesse auf mehr und entferntere Orte verlagern.

Die Beschlüsse zur "regionalen und sektoralen Konzentration" und die Arbeiten an strategischen Schwerpunkten in der länderbezogenen Kooperation haben Grundlagen gelegt nicht nur für die Gestaltung der deutschen EZ, sondern auch für eine gezieltere und wirksamere Koordinierung. Entscheidende Voraussetzung für Erfolge bleibt die Fähigkeit der Kooperationsländer, ihre eigenen Strategien zu formulieren, sie intern und mit den externen Geberorganisationen abzustimmen. Internationale Bemühungen wie CDF und die HIPC-Initiative, welche die Reformkräfte unter unseren Partnern stärken, verdienen unsere entschiedene Unterstützung. Mit der Stärkung dieser Partner werden Anpassungen in unserer Kooperationspraxis noch dringlicher. Sie wird in vermehrtem Maße zu anderen Formen der Unterstützung wie Sektor- und Programmhilfen übergehen; sie kann und muss sich sektoral stärker konzentrieren, selektiver werden. Die Gestaltung der Entwicklungspolitik eines Gebers muss sich zunehmend auf internationale Zusammenhänge ausrichten; die LK müssen dies reflektieren. Dies ist die Konsequenz einer effizienteren Entwicklungspolitik und politisch erwünscht.

4) Michael Bohnet: Regionale und sektorale Schwerpunktbildung in der EZ, in: E+Z 2000:7/8, S. 196-197