E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 9, September 2000, S. 239-241)

Der Rat der Entwicklungsminister der Europäischen Union hat im Mai 1999 eine Entschließung verabschiedet, mit der erreicht werden sollte, dass die EZ der Union und die der Mitgliedstaaten sich zum Nutzen der Partnerländer gegenseitig ergänzen. Damit dieser wichtige Auftrag des Rates nicht Papier bleibt, wurde inzwischen von einer Arbeitsgruppe ein Entwurf ausgearbeitet, der einen "Standardrahmen" für die Erarbeitung von "Länderstrategiepapieren" vorgibt und im September abschließend erörtert werden soll.
Martin Kloster, der von deutscher Seite an der Arbeit der Sachverständigengruppe beteiligt war, berichtet über den Inhalt des Entwurfs und damit verbundene Probleme.

Die Kommission der Europäischen Gemeinschaft (EG) beabsichtigt, in Kürze einen "Standardrahmen" für die Erstellung von Länderstrategiepapieren (LSP) in der gemeinschaftlichen Entwicklungszusammenarbeit (EZ) einzuführen. Der Standardrahmen soll einheitlich für alle bedeutenden EZ-Programme der EG gelten, also für die Zusammenarbeit mit den AKP-Staaten, mit den Staaten Asiens, Lateinamerikas und der Mittelmeerregion, mit den NUS und den Ländern Südosteuropas. Hauptziel der Einführung des Standardrahmens ist es, die Grundlage für eine Verbesserung der Arbeitsteilung und der Komplementarität zwischen der EZ der EG und der der einzelnen Mitgliedstaaten zu legen, die zusammen mehr als 55 % der weltweiten ODA-Leistungen ausmacht. Davon verspricht man sich eine Verbesserung der Effizienz und der Wirksamkeit der EZ - so jedenfalls die Erwartung des Rates der EU-Entwicklungsminister, von dem der Anstoß zur Erarbeitung des Standardrahmens ausging.

Vorausgegangen war eine "Entschließung zur Komplementarität der Entwicklungszusammenarbeit der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten", die der Rat am 21. Mai 1999, auf Initiative des BMZ und unter dem Vorsitz von Bundesministerin Heidemarie Wieczorek-Zeul, verabschiedet hatte.1 Darin wurde die Europäische Kommission beauftragt, gemeinsam mit Sachverständigen der Mitgliedstaaten Vorgaben für LSP der Gemeinschaft zu entwickeln.

Hintergrund der Ratsentschließung war die Tatsache, dass die für die verschiedenen EZ-Programme zuständigen Kommissionsdienststellen bereits in zunehmendem Masse begonnen hatten, LSP für die jeweiligen Partnerländer zu erstellen, obgleich dies in den zugrundeliegenden Abkommen und Verordnungen nicht ausdrücklich gefordert war. Dabei gab es keine einheitlichen Richtlinien für die Erstellung der LSP. Auch fand keine nennenswerte Beteiligung der Mitgliedstaaten statt. Außerdem war die Qualität der LSP sehr unterschiedlich, so dass sie insgesamt nur sehr eingeschränkt als Instrument zur Steuerung der EZ und zur Verbesserung der Koordinierung nutzbar waren. Entsprechende Kritik wurde in verschiedenen Evaluierungen der EZ-Programme der EG2 wie auch vom Entwicklungshilfeausschuss der OECD in seinem im Jahr 1998 veröffentlichten Gutachten3 geäußert.

Auf den Auftrag des Entwicklungsministerrates hin wurde kommissionsintern eine Arbeitsgruppe gebildet, an der Vertreter aller betroffenen Kommissionsdienststellen mitwirkten. Diese traf sich zweimal mit Sachverständigen der Mitgliedstaaten, um ihre Vorschläge mit diesen zu erörtern. Das erste Treffen fand auf Einladung des BMZ im Dezember 1999 bei der Deutschen Stiftung für Internationale Entwicklung in der Villa Borsig in Berlin statt, das zweite im April 2000 in Brüssel. Auf der Grundlage einer von der schwedischen Entwicklungsagentur SIDA finanzierten Untersuchung über die Praxis der Mitgliedstaaten bezüglich LSP wurden die Erfahrungen mit LSP und Kernpunkte für einen Standardrahmen für LSP der EG diskutiert. Dabei wurde deutlich, dass unter den auf Seiten der Kommission beteiligten Generaldirektionen für Entwicklung und für Auswärtige Angelegenheiten durchaus unterschiedliche Sichtweisen hinsichtlich der Ausgestaltung von LSP bestanden. Zudem gab es einzelne Mitgliedstaaten, die den Nutzen von gesonderten Koordinierungsanstrengungen innerhalb der EU grundsätzlich in Frage stellten, da doch gleichzeitig die Weltbank-Initiative für eine alle Geber umfassende Koordinierung unter Führung des Empfängerlandes im Sinne des "Comprehensive Development Framework" (CDF) diskutiert werde. Demgegenüber vertraten die Sachverständigen des BMZ gemeinsam mit der großen Mehrzahl der anwesenden Experten anderer Mitgliedstaaten und der Kommission die Ansicht, dass besondere Koordinierungsbemühungen im EU-Rahmen unabdingbar seien: wegen des hohen gemeinsamen Gewichts der EZ-Leistungen von EG und Mitgliedstaaten und wegen der besonderen Qualität der Beziehungen innerhalb der EU im Vergleich zu dritten EZ-Gebern. Die Verfahren für Koordinierung im Rahmen der EU müssten aber so gestaltet werden, dass sie zu umfassenderen Koordinierungsmechanismen kompatibel seien. Davon abgesehen ließ sich aber ein hoher Grad an Übereinstimmung zwischen den Beteiligten erzielen.

Standardrahmen für LSP

Wie sieht nun der letzte Entwurf der Europäischen Kommission für den Standardrahmen aus? Dieser Entwurf wird im September der ständigen "Ratsarbeitsgruppe Entwicklungszusammenarbeit" (in der die Mitgliedsländer vertreten sind) zur Erörterung vorliegen, bevor er vom Entwicklungsministerrat entgültig verabschiedet wird. Entsprechend dem Auftrag des Ministerrats umfasst er sowohl Vorgaben für die inhaltliche Struktur von LSP wie auch für das Verfahren zu ihrer Erstellung. Inhaltlich sollen die LSP künftig folgende sechs Komponenten umfassen:

1. Darstellung der entwicklungspolitischeln Ziele der EU/Kommission: Im ersten Abschnitt sollen die entwicklungspolitischen Ziele genannt werden, wie sie im EU-Vertrag, in den entwicklungspolitischen Verlautbarungen von EU und Kommission sowie in den zu den einzelnen Programmen gehörigen Verordnungen und Abkommen festgelegt sind.

2. Das entwicklungspolitische Programm des Empfängerlandes: Hier sollen die entwicklungsrelevanten Ziele und Absichten der Partnerregierung sowie die vorgesehene Art und Weise der Umsetzung dargestellt werden. Liegt ein Strategiepapier zur Armutsbekämpfung (PRSP) vor, wie es von Weltbank und IWF im Zusammenhang mit der erweiterten HIPC-Initiative gefordert wird, soll hierauf Bezug genommen werden.

3. Analyse der politischen, wirtschaftlichen und sozialen Situation des Landes, laufender Maßnahmen und zu bewältigender Aufgaben: Die Analyse soll die politische Situation (u. a. Demokratie, Menschenrechte, Rechtsstaatlichkeit, Konfliktvermeidung und -beherrschung, regionale und internationale Fragen), die wirtschaftliche und soziale Situation (u. a. Wirtschaftsstruktur, makroökonomische Leistung, Einkommensverteilung, soziale Sektoren, Reformprozesse, Finanzstruktur des öffentlichen Sektors, wichtige Sektorpolitiken, Außenhandel und regionale Integration), die Nachhaltigkeit bereits eingeleiteter Maßnahmen (Armutssituation und Armutsbekämpfung, Erreichung der Internationalen Entwicklungsziele, Umwelt, Gender, Effizienz der öffentlichen Verwaltung, Korruption) sowie die mittelfristige Perspektive des Landes aus der Gesamtschau umfassen.

4. Überblick über die EZ der EG, einzelner EU-Mitgliedstaaten und anderer Geber: In diesem Abschnitt sollen die Ergebnisse der bisherigen und laufenden EZ der Kommission mit dem Partnerland und die daraus zu ziehenden Lehren zusammengefasst werden. Außerdem sollen die EZ-Programme der Mitgliedstaaten und anderer wichtiger Geber sowie die jeweilige sektorale bzw. regionale Schwerpunktsetzung dargestellt werden.

5. Die Aktionsstrategie der Kommission, Kohärenz mit anderen Politikfeldern der EU, Komplementarität innerhalb der EU und im Verhältnis zu anderen Gebern: Aufbauend auf den vorhergehenden Abschnitten sollen hier die Strategie für die EZ der Kommission mit dem Partnerland dargelegt werden. Dabei soll explizit auf die Kohärenz der EZ mit anderen Politikfeldern der EU eingegangen werden. Darüber hinaus ist auf die Komplementarität mit den Förderstrategien der Mitgliedstaaten und anderer wichtiger Geber zu achten.

6. Arbeitsprogramm oder Nationales Richtprogramm: Aus den Punkten 1-5 soll ein Arbeitsprogramm bzw. ein Nationales Richtprogramm entwickelt werden, das für einen Zeitraum von drei bis fünf Jahren die Bereiche der Kooperation definiert, die für die Zielerreichung erforderlichen Maßnahmen formuliert und erste Hinweise für die Ressourcenallokation gibt. Ergänzt werden soll das LSP durch einen strukturierten Rahmen für die Koordinierung der Geber aus der EU in Form einer Matrix im Anhang, in der alle bekannten Maßnahmen der Geber einschließlich der Mitgliedstaaten und multilateraler Institutionen aufgelistet sind. Hierdurch sollen die Ergebnisse der Koordinierung vor Ort dokumentiert werden.

Zum Verfahren der Erstellung von LSP werden im Vorschlag der Kommission folgende Grundsätze formuliert:

1. Partnerschaft mit dem Empfängerland: Die LSP sollen auf der Grundlage von Diskussionen mit dem Partnerland erstellt werden. Dabei soll im politischen Dialog möglichst ein Konsens angestrebt werden. Wo dieser nicht zu erzielen ist, werden Unterschiede in Analyse und Bewertung festgehalten. Wo eine nationale Entwicklungsstrategie vorhanden ist, soll diese die Grundlage der Diskussionen bilden. Dabei wird es für wichtig erachtet, dass die Zivilgesellschaft in die Erarbeitung der nationalen Entwicklungsstrategie einbezogen wird. Es ist davon auszugehen, dass auch Vertreter der Zivilgesellschaft in die Gespräche mit der Partnerregierung über die LSP einbezogen werden sollen.

2. Koordinierung und Komplementarität: Zur Förderung der Komplementarität soll bereits in einem frühen Stadium ein Meinungsaustausch zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten über die Analyse der politischen, sozialen und wirtschaftlichen Lage in dem jeweiligen Partnerland stattfinden. Außerdem wird ein aktiver Datenaustausch vorgeschlagen, der auch die multilateralen Finanzinstitutionen umfasst.

3. Festlegung der Handlungsstrategie der Kommission: Auf dieser Stufe sollen die Interventionsbereiche der gemeinschaftlichen EZ identifiziert werden. Eine Konzentration auf eine beschränkte Anzahl von Tätigkeitsfeldern wird als erforderlich angesehen. Betont wird, dass die Sektorbewertung und der Identifizierungsprozess zentrale Themen der Diskussion mit den vor Ort präsenten oder besonders interessierten Mitgliedstaaten sind. Als Voraussetzung für eine Verbesserung der Komplementarität wird eine weitgehende Transparenz auch seitens der Mitgliedstaaten eingefordert.

4. Prüfung von Qualität und Kohärenz: LSP-Entwürfe sollen von einer Qualitätssicherungsgruppe innerhalb der Kommissionsdienststellen geprüft werden, die auch die Aufgabe hat, die Kohärenz des dem LSP zugrunde liegenden Ansatzes zu gewährleisten. Gegebenenfalls sollen die Entwürfe auch dem jeweils zuständigen Verwaltungsausschuss vorgelegt werden.

5. Durchführungsmechanismen: Damit die LSP ihre Aufgabe als Instrument der Programmierung voll erfüllen können, soll ein adäquater Durchführungs- und Kontrollmechanismus geschaffen werden. Dabei sollen die LSP und insbesondere die Arbeitsprogramme bzw. die Nationalen Richtprogramme von der Kommission und den jeweiligen Landesbehörden regelmäßig überprüft werden. Hierfür sollen die Arbeitsprogramme und Nationalen Richtprogramme sämtliche auf sektoraler Ebene im Programmzeitraum durchzuführenden Aktivitäten enthalten. Gleichzeitig sollen die strategischen Ziele mit Indikatoren belegt sein. Zudem soll eine zusätzliche Belastung der Verwaltung der beteiligten Parteien durch die Verfahren und die Berichtspflicht möglichst vermieden werden, indem zusätzlicher Aufwand in der Programmierungsphase durch Entlastungen in der Durchführungsphase kompensiert werden soll.

Bewertung

Die Einführung eines Standardrahmens für Länderstrategiepapiere der Kommission bietet die große Chance, über die entsprechende Festlegung der Inhalte und insbesondere der Verfahren für die Erstellung von LSP die Komplementarität zwischen der EZ der Kommission und der Mitgliedstaaten zu verbessern und dadurch die Wirksamkeit der EU-EZ insgesamt zu steigern. Gleichzeitig kann so die Grundlage dafür gelegt werden, dass die EU (EG und Mitgliedstaaten) sich in effizienter Weise in umfassendere Koordinierungsmechanismen wie die CDF-Initiative einbringen kann.

In der Struktur der LSP wird dem Thema Komplementarität eine bedeutende Stellung eingeräumt, indem explizit gefordert wird, auf die Komplementarität der Aktionsstrategie der Kommission mit den Förderstrategien der Mitgliedstaaten einzugehen und die Ergebnisse der Koordinierung in einer der CDF-Matrix ähnlichen Matrix der Geberaktivitäten darzustellen. Bemerkenswert ist in diesem Zusammenhang, dass die angestrebte Koordinierung zwar in erster Linie die EU betrifft, die anderen Geber aber explizit einbezieht. In diesem Sinne wird auch auf die von der Weltbank angeregte CDF-Initiative Bezug genommen.

Den von einigen Mitgliedstaaten erhobenen Vorwurf, mit dem Standardrahmen eine auf die EU bezogene Nabelschau zu fördern, kann man der Kommission also nicht machen. Vielmehr ist der Standardrahmen vom Ansatz her so gestaltet, dass er mit den internationalen Koordinierungsinitiativen kompatibel ist. Gleichzeitig werden andere wichtige Punkte aus der internationalen Diskussion aufgegriffen. So spielt das im Zusammenhang mit der erweiterten HIPC-Initiative wieder stärker in den Mittelpunkt gerückte Oberziel der Armutsbekämpfung eine wichtige Rolle. Die auf Initiative von Weltbank und IWF im vergangenen Jahr eingeführten Strategien zur Armutsbekämpfung (PRSP) werden - wo vorhanden - als zentrales Referenzdokument genannt. Auch das wichtige Thema der Kohärenz der EZ mit den anderen Politikfeldern der Kommission ist aufgenommen. Im Übrigen enthält die Struktur für LSP die wesentlichen Elemente, die gegenwärtig üblicherweise in länderbezogenen Förderstrategiepapieren enthalten sind.

Kritischer zu sehen ist der Teil des Standardrahmens, der sich mit den Verfahren der Erstellung von LSP auseinandersetzt. Hier werden zwar wichtige Grundsätze wie Ownership des Empfängerlandes, partnerschaftlicher Ansatz, Beteiligung der Zivilgesellschaft und Koordinierung mit anderen Gebern aufgegriffen. Insbesondere die für eine Verbesserung der Komplementarität entscheidenden Vorgaben hinsichtlich der Interaktion zwischen Kommission und Mitgliedstaaten während des Erstellungsprozesses der LSP sind aber sehr vage gehalten.

Der Text des Standardrahmens enthält hierzu die Formeln, dass die Kommission und die Mitgliedstaaten möglichst frühzeitig einen Meinungsaustausch über die Analyse der Lage im Partnerland führen sollen, dass der Erfolg des Prozesses u. a. von einwandfreier Arbeitsplanung, optimalem Austausch von Information und Expertise und rascher und sachbezogener Rückkopplung abhänge, dass Sektorbewertung und Identifizierung von Aktionsfeldern zentrale Themen der Diskussion zwischen Kommission und Mitgliedstaaten seien, und dass die Bereitstellung von Informationen durch die Mitgliedstaaten wichtig sei. Das ist alles richtig, reicht aber nicht aus.

Wichtig wäre vielmehr, in dem Standardrahmen Verfahrensschritte festzulegen, die über eine größtmögliche Transparenz in Bezug auf die Arbeitsplanung, den Informationsfluss und die Beteiligten gewährleisten könnten, dass der Diskussionsprozess zu der angestrebten gegenseitigen Ergänzung der länderspezifischen Förderstrategien im Sinne von Arbeitsteilung und Koordinierung führt. Hierbei ist auch genügend Zeit für eine angemessene Abstimmung zwischen den Hauptstädten der Mitgliedstaaten und den Vertretungen vor Ort einzuräumen.

Hinsichtlich der Gestaltung des Prozesses scheint sich die Kommission aber Entscheidungsspielräume offen halten zu wollen. Gleiches gilt für die wichtige Frage der Behandlung der LSP-Entwürfe in den Verwaltungsausschüssen, in denen Vertreter der Mitgliedstaaten über Umsetzung der EZ-Programme mitentscheiden. Dies ist nicht nur im Hinblick auf die ins Auge gefasste Reform der Verwaltungsausschüsse problematisch. Deren Arbeit soll durch die stärkere Befassung mit grundsätzlichen und strategischen Themen wie LSP bei gleichzeitiger Reduzierung der Behandlung von Einzelprojekten effizienter werden.

Die Haltung der Kommission ist aber auch im Hinblick auf die Verbesserung der Komplementarität kontraproduktiv. Denn um über LSP die Komplementarität zu verbessern, ist es erforderlich, dass die Mitgliedstaaten die im Zuge der Erstellung von LSP der Kommission stattfindenden Diskussionen auch bei der Fortentwicklung ihrer eigenen Förderstrategien berücksichtigen. Die Bereitschaft hierzu bei den Mitgliedsstaaten wird aber umso geringer sein, je geringer ihr Mitspracherecht bei der Erarbeitung und Verabschiedung der LSP der Kommission ist. Aus deutscher Sicht ist es daher wichtig, dass bei der Programmierung der EZ angemessene Mitentscheidungsbefugnisse der Mitgliedstaaten gewährleistet werden. Hierzu gehört die Billigung der LSP durch die Mitgliedstaaten in den Verwaltungsausschüssen.

Insgesamt ist positiv hervorzuheben, dass mit dem Standardrahmen einheitliche Regelungen für die LSP in den verschiedenen EZ-Programme der EG geschaffen werden. Dies kann dazu beitragen, die Wirkung und Effektivität der gemeinschaftlichen EZ zu verbessern. Im Hinblick auf die Komplementarität erscheint es fraglich, ob der vorliegende Entwurf eines Standardrahmens zu den angestrebten Ergebnissen führen wird, sofern es in den Beratungen der Ratsarbeitsgruppe Entwicklungszusammenarbeit nicht noch gelingt, die offenen Verfahrensfragen in dem beschriebenen Sinne zu klären.

Zudem müssen die Mitgliedstaaten bereit sein, ihre eigenen länderspezifischen Förderstrategien entsprechend anzupassen. Diese Bereitschaft ist beim BMZ grundsätzlich vorhanden.

3) OECD/DAC: Development Co-operation Review Series, no. 30: European Community. Paris 1998