E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 9, September 2000, S. 242-244)

In den Jahrzehnten seit ihrer Gründung ist die Weltbank immer weiter von der reinen Projektorientierung abgerückt. Ihre Länderplanung wird gegenwärtig von drei Pfeilern bestimmt: 1. fasst die Bank ihre Sektoraktivitäten in Länderunterstützungsstrategien zusammen. 2. erprobt sie, in jedem Land die Aktivitäten aller wichtigen Akteure in einem umfassenden Entwicklungsrahmen zu erfassen. 3. werden in den ärmeren Entwicklungsländern gezielte Strategiepapiere zur Armutsreduzierung erstellt. Cord Jakobeit argumentiert, dass die Weltbank nach ihrer Krise zu Anfang der 90er Jahre unter Präsident James Wolfensohn ihrem Führungsanspruch mit neuer Begrifflichkeit und neuen Konzeptionen wieder besser gerecht wird. Ob damit jedoch der Widerspruch zwischen konzeptioneller Innovationsfähigkeit und Starrheit bei der Umsetzung wirklich aufgehoben werden kann, muss sich erst noch erweisen.

Die Weltbank nimmt schon allein aufgrund ihrer Größe und ihres finanziellen Volumens in der internationalen EZ eine Sonderstellung ein. Die rund 6000 festen Mitarbeiter der Weltbankgruppe sowie die rund 3000 Consultants, die für die Bank zeitlich befristet arbeiten, haben die Organisation zum weltweit führenden (wenngleich umstrittenen) Think Tank in Sachen Entwicklungspolitik gemacht. Die Weltbank ist mit ihren Projekten und Programmen (fast) überall engagiert, zieht die besten Köpfe an, verfügt über umfangreiche Forschungskapazitäten, greift rasch alle neuen Ideen auf und publiziert eine kaum noch zu überblickende Anzahl von Studien, in denen alle Einzelaspekte von Entwicklung vor einem oft immensen empirischen Hintergrund behandelt werden. Vielfach bestimmt die Bank die Diskurse; sie beansprucht die Definitions- und Deutungsmacht im Politikfeld der internationalen EZ.

Diese Einschätzung trifft auch auf ihr Vorgehen bei der Länderplanung zu. In den über fünf Jahrzehnten ihrer bisherigen Existenz hat die Weltbank ihre länderbezogenen Arbeitsaufgaben, Vorgehensweisen und Rechtfertigungen immer wieder den aktuellen Erfordernissen und entwicklungstheoretischen Veränderungen angepasst (Tetzlaff 1996). Da die Rückzahlung aller kostenpflichtigen Leistungen der Weltbank jedoch von der Regierung des Empfängerstaates garantiert werden muss, hat sich an den zentralen Parametern der Länderorientierung wenig geändert. Das Investitionsrisiko liegt nicht bei der Weltbank, sondern beim Empfänger. Die Weltbank versucht lediglich, dieses Risiko durch kompetente Beratung, professionelle Betreuung, Geberkoordinierung und einen umfassenden Dialog zu minimieren.

Rückblick:
Zwischen Wachstums-
und Armutsorientierung

Nach der kurzen Phase des Wiederaufbaus im kriegszerstörten Europa standen seit den 50er Jahren zunächst kapital- und technologieintensive Infrastrukturprojekte im Mittelpunkt der Aktivitäten der Weltbank (Sarwar Lateff 1995). Gemäß den modernisierungstheoretischen Vorgaben sollten einzelne Entwicklungsprojekte an strategischen Stellen für den notwendigen Schub sorgen, um sich selbst tragendes Wachstum zu ermöglichen. In den 60er Jahren wurden die sektoralen Aktivitäten ausgeweitet, und die Weltbank ging bei den ärmeren Empfängerländern zur Vergabe "weicherer" Kredite über. In den 70er Jahren stand im Rahmen einer breiteren Grundbedürfnisorientierung erstmals die Armutsbekämpfung explizit im Mittelpunkt von Projekten und Beratungsaktivitäten der Bank.

Die Verschuldungskrise führte in den 80er Jahren und bis Mitte der 90er Jahre zur Konzentration auf die Verbesserung der Rahmenbedingungen und auf die Wiederherstellung bzw. Schaffung wirtschaftlicher Leistungskraft. Statt weiter in uferloser "Projektitis" zu verharren, sollten vorrangig die nationalen makroökonomischen Rahmenbedingungen für Wachstum verbessert werden. In der Arbeitsteilung mit dem IWF kam der Weltbank im Rahmen des Washington Consensus dabei die Rolle zu, die gesamtwirtschaftliche Strukturanpassungsstrategie in die einzelnen Sektoren der Volkswirtschaft zu übertragen, um mittelfristig das Wachstumspotential in den Sektoren anregen und die Zahlungsfähigkeit der Schuldnerstaaten zumindest in Teilen aufrechterhalten zu können.

Da die Überwindung der Schuldenkrise aber immer länger auf sich warten ließ und sich die soziale Lage vieler Menschen in den Entwicklungsländern immer weiter verschlechterte, gerieten Weltbank und IWF ab Ende der 80er Jahre stärker in das Fadenkreuz der Dritte-Welt-Aktivisten und transnationalen Solidaritäts-NROs. Die Weltbank leitete daraufhin ab Anfang der 90er Jahre bankinterne Reformprozesse ein, bei denen massive Selbstkritik u. a. daran geübt wurde, dass die Zentrale in Washington viel zu weit von den eigentlichen Problemen vor Ort entfernt sei (Wapenhans Report 1992). Mit der Schaffung neuer Abteilungen, der Einführung einer sozialen Dimension in der Strukturanpassungspolitik, der Einrichtung eines bankinternen Untersuchungsausschusses, geschickter Selbstdarstellung, einer offeneren Informationspolitik und der stärkeren Verankerung in den Empfängerländern gelang es der Bank, den Kritikern einigen Wind aus den Segeln zu nehmen. Neben der Zentrale in Washington und den Repräsentanzen in den wichtigen OECD-Ländern ist die Bank inzwischen auch mit fast 100 Länderbüros direkt vor Ort vertreten.

Aber erst unter der Präsidentschaft von James Wolfensohn wurden ab 1995 die Weichen für eine umfassendere Neuorientierung gestellt, bei der sich die Bank im Rahmen des Strategic Impact ab 1997 selbst als Katalysator von Wissen und Finanzen sowie als Entwicklungspartner an vorderster Front bei der Bekämpfung der Armut in der Welt sieht.

1. Länderunterstützungs-
strategien

Das Länderkonzept der Weltbank stützt sich gegenwärtig auf drei Pfeiler, die sich z. T. noch in der Erprobung befinden bzw. nur in einem Teil der Empfängerländer angewendet werden. Den Kern bildet dabei das bereits 1990 eingeführte Instrument der Länderunterstützungsstrategien (Country Assistance Strategies, CAS), in denen die Weltbankgruppe die eigenen Strategien beschreibt und Höhe, Zusammensetzung und Ziele der vorgesehenen Unterstützung angibt. Dabei fließen die spezifischen Sektorstrategiepapiere in die Erstellung der CAS ein.

Die CAS bildet die Grundlage für die länderbezogenen Entscheidungen des Exekutivrates der Bank. Sie definiert in allen entwicklungsrelevanten Sektoren des betreffenden Landes die Hauptprobleme, analysiert die gegenwärtigen und geplanten Anstrengungen zur Bearbeitung dieser Probleme und liefert damit den Gesamtrahmen, in dem sich die Zusammenarbeit zwischen Weltbankgruppe und Empfängerland abspielt. Die CAS wird in einem partizipativen Prozess mit der Regierung des Empfängerlandes vorbereitet. Dennoch handelt es sich nicht um ein gemeinsam verhandeltes Dokument, da die Weltbank gegebenenfalls in der CAS auf die Unterschiede zwischen der Strategie, die von der Bank empfohlen wird, und den Zielvorstellungen des Empfängerlandes hinweist.

Als Reaktion auf die Forderungen nach größerer Transparenz in den Entscheidungen der Weltbank werden die CAS seit Juli 1998 der Öffentlichkeit zugänglich gemacht, wenn die Regierung des betreffenden Empfängerlandes zustimmt. Wie auch bei allen anderen Gebern üblich, werden die CAS in regelmäßigen Abständen überarbeitet bzw. aktualisiert. So sollen z. B. im laufenden Fiskaljahr 2000/2001 mit knapp der Hälfte der Staaten in Afrika südlich der Sahara neue Länderunterstützungsstrategien erarbeitet werden.

Die Weltbank hat ihre eigenen Anforderungen an eine gute CAS in zehn Punkten wie folgt zusammengefasst (World Bank 2000):

• Kundenorientierung: Die CAS basiert auf dem spezifischen politischen, ökonomischen und sozialen Kontext. Sie setzt eine starke Selbstbestimmung und Eigenverantwortung des Landes (ownership) für die weitere Entwicklung voraus.

• Strategische Auswahl: Die CAS listet detailliert die Bereiche auf, in denen die Weltbankgruppe die größten komparativen Vorteile besitzt, um sinnvolle Prioritäten des weiteren Engagements der Bank identifizieren zu können.

• Armutsorientierung: Die CAS beschreibt Ausmaß und Ursachen der Armut und erläutert, inwiefern Engagement der Bank gezielt zur Armutsminderung beitragen kann.

• Makroökonomischer und äußerer Rahmen: Die CAS beruht auf einer ausführlichen Analyse der makroökonomischen Leistungen, Perspektiven und Risiken, um mögliche Instabilitäten gezielt vermindern zu können.

• Regierungsführung und Institutionen: Die CAS diagnostiziert die Schwächen im Bereich von Regierungsführung/Korruption, institutioneller Wirksamkeit und Implementierungskapazität.

• Selbstevaluierung und Lehren aus der Vergangenheit: Die CAS spricht die bisherigen Erfahrungen mit Weltbankaktivitäten offen an und weist auf bisherige Schwächen und Abhilfemöglichkeiten hin.

• Komparativer Vorteil und Rolle der Bank: Die CAS schließt eine umfangreiche Koordinierung und Zusammenarbeit mit allen anderen Gebern ein, um in einer abgestimmten Arbeitsteilung die Stärken der Weltbank zur Geltung bringen zu können.

• Zusammenarbeit innerhalb der Weltbankgruppe: Die CAS integriert alle Aktivitäten der verschiedenen Weltbanktöchter, um deren Arbeitsteilung zu optimieren.

• Szenarien, Auslöser und Evaluierungsindikatoren für Weltbankprogramme: Die CAS umfasst Szenarien (niedrig, Basis, hoch), spezifische Auslöser für den Wechsel zwischen den Szenarien und klare Indikatoren zur Bestimmung der Wirksamkeit.

• Risiken: Die CAS beschäftigt sich ausführlich mit dem Länderrisiko und mit dem Risiko für die Bank (finanziell und bezüglich der Reputation) und schlägt Maßnahmen zur Risikominimierung vor.

Die CAS nimmt damit bereits weite Teile dessen vorweg, was die Weltbank als Umfassenden Entwicklungsrahmen (Comprehensive Development Framework, CDF) gegenwärtig in einer 18monatigen Pilotphase, die im September 2000 ausläuft, in 13 Ländern erprobt (Wolfensohn 1999).

2. Umfassender
Entwicklungsrahmen

Bei der konzeptionellen Weiterentwicklung der Länderstrategie von der CAS zum CDF war auch die Erkenntnis maßgeblich, dass die Koordination der Geberaktivitäten trotz diverser Bemühungen in den vergangenen Jahrzehnten immer noch stark verbesserungsbedürftig ist. Die CAS der Weltbank bildet zwar zusammen mit dem "Gütesiegel" des IWF die Voraussetzung für das weitere Engagement der übrigen Geber, aber die konkreten Projekte, Programme und Vorgehensweisen werden von allen anderen Gebern autonom nach ihren jeweiligen Interessen und Präferenzen bestimmt. Im Ergebnis sind insbesondere die ärmsten Entwicklungsländer mit geringen Implementierungskapazitäten kaum noch dazu in der Lage, die Aktivitäten aller Geber zu überblicken, geschweige denn selbstbestimmt und erfolgreich zu koordinieren.

Stärker noch als die CAS stellt der CDF den innovativen Versuch dar, einen neuen kohärenten, langfristigen und umfassenden Konsens über die Ziele, Mittel und Instrumente der EZ zwischen allen wichtigen nationalen und internationalen Akteuren in Form einer länderspezifischen Matrix aller Entwicklungsaktivitäten herzustellen (Jakobeit 1999). Es geht vor allem darum, den bisher im Vordergrund stehenden makroökonomischen Gesichtspunkten gleichberechtigt die politischen, institutionellen, menschlichen, sozialen, infrastrukturellen, ökologischen und kulturellen Aspekte von Entwicklung zur Seite zu stellen und alle wichtigen Akteure einzubeziehen. Die Länderstrategie soll nicht länger nur zwischen einem Geber und der Empfängerregierung festgelegt werden, sondern alle zivilgesellschaftlichen und privaten Akteure eines Landes ebenso einbeziehen wie alle übrigen Geber.

Den Forderungen der kritischen Öffentlichkeit nach mehr Transparenz soll der CDF dadurch gerecht werden, dass die Matrix aller länderspezifischen Entwicklungsaktivitäten über öffentlich zugängliche Websites als summarisches Steuerungswerkzeug, bei dem in Anhängen die Detailaktivitäten aller Akteure aufgelistet sind, ständig aktualisiert und kommentiert werden kann.

Der CDF kann als Versuch der Weltbank gewertet werden, sich der ständigen Kritik im Rahmen der Reformdiskussion über die Bretton-Woods-Institutionen zu entziehen, im Bereich der Länderplanung ein innovatives Konzept vorzulegen, Entwicklung stärker als gesamtgesellschaftliche Aufgabe zu verankern, die Eigenverantwortlichkeit der Empfänger zu stärken, die Koordinierung und Arbeitsteilung zwischen den Gebern zu optimieren, und schließlich: die Meinungsführerschaft wie- derzugewinnen. Man muss kein Prophet sein, um die Voraussage zu wagen, dass die Bank nach Abschluss der Pilotphase versuchen wird, den CDF als neues Modell für alle Empfängerländer zu verankern, um dann auch alle eigenen Aktivitäten darin zu integrieren.

3. Strategiepapiere zur
Armutsreduzierung

Als drittes Element der Länderplanung der Weltbank (und des IWF) sind seit der Jahrestagung der beiden Bretton-Woods-Institutionen vom Herbst 1999 die Strategiepapiere zur Armutsreduzierung (Poverty Reduction Strategy Papers, PRSP) zu nennen (Eberlei 2000). Sie bilden die Voraussetzung für den weitergehenden Schuldenerlass im Rahmen der Initiative für die hochverschuldeten und armen Länder (Highly Indebted Poor Countries, HIPC). Außerdem sollen die rund 70 ärmsten Entwicklungsländer (IDA-Länder) in Zukunft nur noch dann Zugang zu neuen konzessionären Finanzmitteln der bi- und multilateralen Geber erhalten, wenn sie PRSP erstellt haben. Wie beim CDF sollen auch die PRSP in einem partizipativen Prozess erarbeitet werden, der neben den Regierungen alle gesellschaftlich relevanten Gruppen und Institutionen umfasst. Die PRSP, die alle drei Jahre neu erstellt werden sollen, dienen dem Ziel, kontinuierlich einen strategischen Diskurs mit allen relevanten gesellschaftlichen Kräften über die besten Wege zur Armutsreduzierung zu führen. Der Fahrersitz (driver’s seat) soll sich nicht länger in Washington befinden, sondern im Lande selbst.

Die ersten Erfahrungen mit der Erstellung von PRSP in den Ländern, die sich für einen erweiterten Schuldenerlass qualifizieren wollten, deuten bereits darauf hin, dass damit zunächst nur der Einstieg in eine stärker selbstbestimmte und eigenverantwortliche Armutsbekämpfung bzw. in eine geänderte Konditionalität gemacht wurde. Einerseits kann es dort, wo es bereits eine vielfältige und breite Organisation der zivilgesellschaftlichen Kräfte gibt, schwer werden, den Dialog aller mit allen unter Kontrolle zu behalten und das Ziel der Armutsbekämpfung nicht aus den Augen zu verlieren. Andererseits werden dort unweigerlich Fragen zur Legitimität des Prozesses laut, wo nur mit handverlesenen NROs diskutiert wurde, weil die Zeit drängte und die zivilgesellschaftlichen Kräfte noch institutionell schwach und wenig organisiert sind.

Der Weg ist das Ziel

Nach der Grundbedürfnisstrategie der 70er Jahre und der Betonung der sozialen Dimensionen der Strukturanpassungspolitik zu Beginn der 90er Jahre macht die Weltbank gegenwärtig den dritten Versuch, die umfassende Armutsorientierung in den Mittelpunkt ihrer Länderaktivitäten zu stellen. Der Streit um die Akzentsetzung zwischen Wachstum und Umverteilung im neuen Weltentwicklungsbericht und die Rücktritte von Joseph Stiglitz und Ravi Kanbur nähren gleichzeitig den Verdacht, dass die Bank erneut nur alten Wein in neuen Schläuchen servieren will. Die neoklassische Hegemonialfraktion aus Wall Street, US-Finanzministerium und IWF ist keineswegs gewillt, den Reformkräften in Teilen der Weltbank kampflos das Feld zu überlassen. Die Kritiker werfen der Bank schon lange vor, dass sie wahre Meisterschaft vor allem darin entwickelt habe, die alten Ziele und Vorgehensweisen immer wieder neu zu verpacken und zu etikettieren, ohne deren Substanz zu verändern (Goldberg 2000).

Dennoch sollten die Neuorientierungen bei der Weltbank nicht als bloße Rhetorik abgetan werden. Die Einstiege in veränderte Formen der Konditionalität bieten ebenso wie die Bemühungen um gesamtgesellschaftliche Partizipation, umfassendere Geberkoordination und mehr Öffentlichkeit und Transparenz zentrale Voraussetzungen dafür, dass auch in den Industrieländern die Akzeptanz für die EZ zurückgewonnen werden kann. Unter der Präsidentschaft von James Wolfensohn hat die Weltbank zweifellos die Defensive verlassen und ihre Rolle als Trendsetter und Meinungsführer zurückerobert. Ob damit der grundlegende Widerspruch bei der Bank zwischen konzeptioneller Flexibilität bzw. Innovationsfähigkeit und Starrheit bei der Umsetzung tatsächlich aufgehoben wird, muss sich in den nächsten Jahren aber erst noch erweisen.

World Bank (2000): Ten Features of a Good CAS www.worldbank.org/html/pic/cas/tenfeat.htm