E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 9, September 2000, S. 245-247)

Einige Jahre nach der Einführung der "Länderkonzepte" durch Weltbank und BMZ hat auch die Deutsche Welthungerhilfe, eine der größten deutschen Nichtregierungsorganisationen im Entwicklungsbereich, dieses Instrument für ihre eigene Arbeit eingeführt.
Hans-Joachim Preuss berichtet über die Motive dafür und die Probleme, die damit verbunden sind.

Das BMZ hat 1992 Länderkonzepte als Instrument für die Steuerung der Entwicklungszusammenarbeit (EZ) mit seinen Partnerländern eingeführt. Sie spielen eine wichtige Rolle für die Koordinierung der EZ nach "außen" (Einflussnahme auf und Abstimmung mit Länderstrategien anderer bi- und multilateraler Geber) und nach "innen": als Vorgabe für das Zusammenspiel der staatlichen Durchführungsorganisationen - und als Orientierung für die nichtstaatliche EZ (Ashoff 1998).

In die Diskussion der Länderkonzepte aber sind Nichtregierungsorganisationen (NROs) - ausgenommen die kirchlichen Hilfswerke und die politischen Stiftungen, die über ihre eigenen "Töpfe" im BMZ-Haushalt verfügen - nur dann einbezogen, wenn sie aus den für private Träger zugänglichen Titeln des BMZ Zuschüsse für Projekte in den betreffenden Ländern erhalten. Da sich viele Organisationen um die begrenzten Mittel bewerben und die Verteilung große und kleine NROs berücksichtigt, entspricht die Auswahl der Teilnehmer an den Ländergesprächen nur selten ihrem tatsächlichen Beitrag.

Die programmatische Ausrichtung der von NROs geleisteten EZ in einem bestimmten Partnerland kann das BMZ daher nur marginal beeinflussen. Darüber hinaus werden durch dieses Vorgehen Umfang und Zielrichtung der Maßnahmen privater Träger zumindest teilweise ausgeblendet, was Auswirkungen auf die Stimmigkeit der BMZ-Länderstrategie haben kann. Es stellt sich freilich die Frage, was NROs zu einer landesbezogenen Förderstrategie der staatlichen EZ denn beizutragen hätten. Um den Vorrang der Armutsbekämpfung, die Berücksichtigung von Querschnittsfragen oder Fragen der Kohärenz zu diskutieren, stehen andere Foren zur Verfügung. Nur selten verfügen NROs über eine eigene regional ausgerichtete Förderstrategie als Grundlage für eine konstruktive Kritik des Regierungshandelns oder für Hinweise auf möglicherweise komplementäre Ansätze der staatlichen EZ.

Der folgende Beitrag schildert die Erfahrungen, die die Deutsche Welthungerhilfe machte, als sie sich entschloss, für ihre eigene Arbeit das Arbeitsinstrument "Landeskonzepte" einzuführen. Diese Entscheidung wurde 1997 getroffen. Nach einem erheblichen zeitlichen Vorlauf liegen jetzt für etwa die Hälfte der Schwerpunktländer Landeskonzepte fertig oder als Entwurf vor (Angola, Äthiopien, Burkina Faso, Mali, Mosambik, Ruanda, Sudan; Bolivien, Ecuador, Haïti, Kuba, Peru; Indien, Laos, Philippinen). Die anderen werden zurzeit erarbeitet oder sind aufgrund von Unsicherheiten über die künftige Entwicklung der betreffenden Länder (beispielsweise Sri Lanka, Kirgistan, Demokratische Republik Kongo) zurückgestellt.

Zielsetzung und
Ausgestaltung
der Landeskonzepte

Landeskonzepte der Deutschen Welthungerhilfe haben die Aufgabe, ausgehend von den Bedürfnissen, Problemen und Potentialen der Zielgruppen und Partnerorganisationen die Schwerpunkte entwicklungspolitischer Maßnahmen in einem Partnerland für einen überschaubaren Zeitraum festzulegen. Dabei werden die Zielvorstellungen und Stärken der eigenen Organisation genauso berücksichtigt wie die parallel laufenden Interventionen anderer nationaler wie internationaler Entwicklungsagenturen. Die Diskussion hierüber wird in der Regel auch dazu führen, den Beitrag der Deutschen Welthungerhilfe auf ausgewählte Sektoren zu konzentrieren.

Landeskonzepte tragen zu Profil und Erkennbarkeit der Organisation bei. Sie erleichtern dadurch aktuellen und potenziellen Partnern vor Ort die Prüfung, ob die Bedingungen für eine langfristig tragba- re Zusammenarbeit vorliegen. Auch Kofinanzierern - neben den Spendern wichtigstes Standbein der Projektfinanzierung - wird ermöglicht, die programmatischen Aussagen der Antragstellerin mit den eigenen Länderstrategien abzugleichen. Auf dieser Grundlage kann die Entscheidung für oder gegen den Wunsch nach Förderung besser abgewogen werden.

NROs müssen sich oft zu Recht vorwerfen lassen, ihre Maßnahmen seien mit denen anderer entwicklungspolitischer Akteure nicht abgestimmt. In vielen Fällen führt dies zu Förderansätzen, die im besten Falle unverbunden, im schlechten Falle widersprüchlich sind. Auch hier schaffen die Landeskonzepte zusätzliche Transparenz nach außen.

Die Deutsche Welthungerhilfe geht bei der Erstellung der Landeskonzepte davon aus, dass der festgestellte Mangel an Abstimmung auf Informationsdefizite und nicht auf bösen Willen der Beteiligten zurückzuführen ist. Daher werden die strategischen Papiere nicht geheim gehalten, sondern sowohl innerhalb der entwicklungspolitischen Szene in Deutschland gestreut als auch an in- und ausländische, staatliche und private EZ-Organisationen vor Ort verteilt. Die Landeskonzepte sind damit sowohl ein Arbeitsmittel für die Geschäftsstelle der Deutschen Welthungerhilfe als auch ein Instrument, um die regionale Strategie nach außen deutlich zu machen.

In den einleitenden Kapiteln der Papiere werden die Landessituation dargestellt und die Rahmenbedingungen der EZ analysiert: Welche entwicklungspolitischen Ziele verfolgt die Regierung? Welche nationalen und lokalen NROs gibt es, was ist die Hauptstoßrichtung zivilgesellschaftlicher Strukturen? Welche Arbeitsbedingungen finden internationale NROs vor? Ein eigenes Kapitel ist der EZ anderer Organisationen (bi- und multilaterale, staatliche und private) gewidmet. Hier geht es vor allem darum, Zielsetzungen und Schwerpunkte der anderen Akteure zu ermitteln. Schließlich werden Bilanz und Perspektiven des Beitrags der Deutschen Welthungerhilfe dargestellt: Welche Bedeutung hatten die Maßnahmen in Bezug auf nationale Entwicklungsprozesse? Welchen Stellenwert hatten die Programme und Projekte für spezifische Förderbereiche? Welche Weichenstellungen sind für die Zukunft vorzunehmen?

Neben der deutschen Ausgabe werden die Papiere auch in die lokal verwendeten europäischen Verkehrssprachen des Partnerlandes (je nach Land Englisch, Französisch, Spanisch, Portugiesisch) übersetzt. Die ursprünglich geplante Beschränkung des Umfangs auf etwa 20 Seiten konnte nicht durchgehalten werden, da insbesondere die Analyse des entwicklungspolitischen institutionellen Umfelds im Partnerland mehr Raum erfordert.

Die Konzepte werden in aller Regel für einen Zeitraum von drei Jahren vorgelegt. In manchen Ländern (z. B. in Angola, Ruanda, Haïti) ist jedoch der politische und wirtschaftliche Rahmen so instabil, dass die zeitliche Perspektive verkürzt werden muss. Ist der Ausblick nur auf eine Periode von weniger als zwei Jahren möglich, steht der Aufwand für die Erstellung eines solchen Konzepts einem sehr geringen Nutzen gegenüber, was dann den Verzicht auf das Papier nahe legt.

Voraussetzungen für
landesbezogene
Förderstrategien

Landesbezogene Förderstrategien bedeuten für die projektführenden Organisationseinheiten einen zusätzlichen Aufwand, der nur dann betrieben wird, wenn die erarbeiteten Konzepte nicht nur für die Arbeitsebene, sondern auch für die Führung der Organisation einen hohen Grad an Verbindlichkeit aufweisen. Darüber hinaus gibt es organisatorische Voraussetzungen, die für die Erarbeitung von Landeskonzepten nicht nur hilfreich, sondern - soll die Steuerung der Maßnahmen vorrangig durch dieses Instrument erfolgen - unabdingbar sind. Dazu gehören insbesondere:

• Federführung in der Region: Die Zuständigkeit für die Erstellung landesbezogener Förderstrategien liegt in den Händen der regional zuständigen Organisationseinheiten, die auch für die Betreuung der Projekte und Programme verantwortlich sind. Eine sektorale Zuständigkeit für Maßnahmen in einem Land - bei der Deutschen Welthungerhilfe war dies durch die mittlerweile aufgehobene organisatorische Trennung von Nothilfe und Entwicklungszusammenarbeit der Fall - erhöht die Wahrscheinlichkeit unterschiedlicher, teilweise inkonsistenter Förderansätze.

• Konzentration auf Schwerpunktländer: Die Deutsche Welthungerhilfe konzentriert sich in ihrer Arbeit seit etwas mehr als zwei Jahren auf ca. 30 Schwerpunktländer, für deren Mehrzahl entsprechende Konzepte vorliegen oder in Arbeit sind. In 20 weiteren Ländern wurde die Zusammenarbeit reduziert, aber nicht völlig eingestellt, was bei steigendem Mittelvolumen das "Hochfahren" erleichtert. Dem begrenzten Mittelvolumen der meisten NROs steht oft der Wunsch entgegen, in möglichst vielen Ländern vertreten zu sein. Konsequenz dieser "Politik" ist dann eine niedrige Zahl von Projekten in vielen Partnerländern, die den Aufwand für die Erarbeitung eines Landeskonzepts unangemessen erscheinen lassen. Je mehr Länder, desto größer der Arbeitsaufwand für die Erstellung von Landeskonzepten. Durch die klare Benennung von Schwerpunktländern - eine politische Entscheidung der Organisation - lässt sich definieren, für welche Länder eine Förderstrategie entwickelt werden soll.

• Umfassender Planungsansatz: Seit etwa zwei Jahren wendet die Deutsche Welthungerhilfe ein Projektplanungsverfahren an, das auf der Methodik der "Zielorientierten Projektplanung" beruht. Wesentliches Element dieser Methode ist der Einbezug von Rahmenbedingungen in Form sogenannter "Annahmen für die Zielerreichung". Erst ein solches Planungsverfahren, das Rahmenbedingungen ausdrücklich berücksichtigt und - Mandat und Ressourcen vorausgesetzt - zu beeinflussen beabsichtigt, weitet den Blick über die Projektebene hinaus und erlaubt die Positionierung des eigenen Beitrags zur Entwicklung des Partnerlandes.

Probleme bei
der Erarbeitung
von Landeskonzepten

NROs nehmen für sich in Anspruch, zielgruppen- und partnerorientiert zu arbeiten und auf den lokalen Bedarf zu reagieren. Doch kann der finanzstarke Partner aus dem Norden seine Interessen - gewollt oder ungewollt - mit größerem Nachdruck vertreten. Diese Situation ist zwar auch unabhängig vom Vorhandensein eines Landeskonzepts gegeben, wird durch das Papier aber deutlicher, was Auswirkungen auf das Selbstverständnis der Partner haben kann. Wenn die Grundzüge des Landeskonzepts mit den Partnern diskutiert werden, ist oft ein gemeinsames Verständnis über die entwicklungs- und organisationspolitische Basis der Zusammenarbeit die Folge. Da ein solcher Prozess unter Umständen viel Zeit erfordert, bietet es sich an, bei der Einführung des Instruments das erste Landeskonzept als Diskussionsgrundlage zu verwenden. Nach Erreichen des Zeithorizonts des Papiers werden die Ergebnisse des Dialogs in die Neuauflage eingearbeitet.

In vielen Entwicklungsorganisationen, vielleicht insbesondere bei NROs, ist das überdurchschnittliche Engagement der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter gepaart mit einem ausgeprägten Individualismus, der auch zu sehr spezifischen Länderportfolios führen kann. Die Einführung eines Steuerungsinstruments, das die Ableitung der Förderstrategie von der konkreten Situation vor Ort abhängig und verbindlich macht, wird gelegentlich als Einschränkung erfahren. Eine Auswirkung dieser Sachlage ist die Tendenz zur "weichen" Formulierung von Schwerpunkten oder die Aufzählung möglichst vieler Maßnahmebereiche. Häufig ist auch der nicht auf den ersten Blick erkennbare Versuch, möglichst viele Einzelmaßnahmen unter einer geschickt formulierten Überschrift "verschwinden" zu lassen. Ein Profil des eigenen Beitrags wird so nicht erkennbar.

Gelegentlich lässt sich feststellen, dass der Zusammenhang zwischen der Analyse der Ausgangssituation und der gewählten Schwerpunktsetzung sehr konstruiert wirkt. Ein Landeskonzept steht ja nicht am Anfang der Projektförderung, sondern baut auf bereits vorhandenen Erfahrungen und Kontakten auf. Gerade bei NROs ist die Entscheidung für weniger Schwerpunkte oft gleichbedeutend mit der Beendigung der Zusammenarbeit mit unter Umständen langjährigen Partnern.

Dieses Problem kann dadurch gelöst werden, dass die strategischen Vorstellungen im Vorfeld mit unabhängigen Sachverständigen diskutiert werden. Die Deutsche Welthungerhilfe verfügt mit ihren regionalen Gutachterausschüssen über Gremien, die losgelöst von operativen Erwägungen die Vorschläge bewerten und eigene Vorstellungen einbringen. Die Beratung innerhalb der eigenen Organisation führt in der Regel nicht zu Widerspruch; es kommt allerdings häufig vor, dass die Aufnahme programmatischer Vorgaben gefordert wird, die eigentlich "vor der Klammer" stehen und nicht mehr eigens aufgeführt werden müssten.

Perspektiven

Landesbezogene Förderstrategien in Form von Landes- oder Länderkonzepten treten gegenwärtig angesichts der Betonung "globaler Strukturpolitik" in den Hintergrund der entwicklungspolitischen Diskussion. Gerade aber für Organisationen, deren Möglichkeiten zur Beeinflussung weltwirtschaftlicher und weltpolitischer Gegebenheiten begrenzt sind, sind sie ein wichtiges Bindeglied zwischen der Projektebene und supranationalen Zusammenhängen.

Die Reaktionen auf die allen größeren entwicklungspolitischen Akteuren in Deutschland zugesandten Landeskonzepte der Deutschen Welthungerhilfe lassen erkennen, dass an vielen Stellen über die Entwicklung solcher Förderstrategien nachgedacht wird oder bereits mit ihrer Erarbeitung begonnen wurde.

Unter anderem wurde der Vorschlag unterbreitet, die organisationsindifferenten Teile dieser Papiere von einer unabhängigen wissenschaftlichen Institution (beispielsweise die Einrichtungen des Deutschen Übersee-Instituts in Hamburg oder das Deutsche Institut für Entwicklungspolitik) erarbeiten zu lassen. Aber die möglichen Einsparungen dieses Vorgehens sind vermutlich eher gering, weil sich bereits heute die Analyse der Rahmenbedingungen auf wenige, frei verfügbare Quellen stützt. Andererseits sind die systematische Annäherung an die Situation des Partnerlandes und der Prozess der Aushandlung der Perspektiven wichtige Schritte bei der Bestimmung der eigenen Position bzw. des eigenen Beitrags und verstärken die Identifikation der für die Betreuung der Projekte verantwortlichen Fachkräfte mit den strategischen Orientierungen der Papiere.

Ob landesbezogene Förderstrategien von NROs mit den Partnern vor Ort formal vereinbart werden müssen, ist eine offene Frage. Zwar gehört "Partizipation" zum Anspruch vieler privater Träger, doch bleibt unklar, wer an der Meinungsbildung teilnehmen sollte und wer ausgeschlossen ist. Es könnten doch nur diejenigen Organisationen sein, die entweder eine über die Projekt- und Sektorebene hinausgehende Position zur nationalen Entwicklung haben oder die als Zusammenschlüsse bzw. Vertretungen von lokalen NROs aufgrund ihrer Mitgliederstruktur einen größeren Teil der Zivilgesellschaft ihres Landes repräsentieren. Dieses Feld ist sehr schütter besät, wie die Erstellung der sogenannten "Poverty Reduction Strategy Papers" im Gefolge der Schuldenerlassinitiative gezeigt hat.

Auch die deutsche EZ sollte sich im Interesse einer intensivierten gegenseitigen Abstimmung bei der Diskussion ihrer Länderkonzepte auf eine begrenzte Auswahl zivilgesellschaftlicher Akteure beschränken. Durch die obligatorische Teilnahme des Verbands Entwicklungspolitik deutscher Nichtregierungsorganisationen (VENRO) wären NROs ohnehin vertreten; und die Beschränkung auf einen kleineren Kreis von Organisationen mit großen und/oder wichtigen Entwicklungsbeiträgen würde der staatlichen Ebene auch die ungewöhnliche Reflexion erlauben, welche ihrer Maßnahmen komplementär zu den Projekten nichtstaatlicher Träger wirken.

Guido Ashoff: Die Rolle der Länderkonzepte des BMZ, in: E+Z 1998:12, S. 312-316