E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 9, September 2001, S. 248-249)

Die Marktöffnung der Industrieländer wird von vielen als Hebel betrachtet, um den ärmsten Ländern zur Steigerung ihrer Exporte zu verhelfen und dadurch ihre Entwicklung anzustoßen.
Robert Kappel zeigt, dass nur geringfügige Exportsteigerungen möglich sind, solange die Länder selbst nicht ihre Hausaufgaben machen: Verbesserung von Infrastruktur und Institutionen, Förderung von Unternehmen und Industrialisierung.

Allenthalben wird von internationalen Organisationen betont, wie wichtig die Öffnung der Märkte der Quad-Länder (USA, Kanada, Japan und die Europäische Union) sei, damit die am wenigsten entwickelten Länder (LDC) endlich die Früchte ihrer Reformanstrengungen ernten können. Wie ist dieses Argument einzuschätzen?

Die Beschlüsse der Quad-Länder

Die von den Quad-Ländern in den letzten Jahren beschlossenen Einfuhrerleichterungen für die LDCs sind eine interessante Weichenstellung (trotz der immer noch zahlreichen Ausnahmen, die vor allem Agrargütereinfuhren betreffen):

Kanada: Im Dezember 2000 beschloss die kanadische Regierung die Senkung von 570 weiteren Warenzöllen für Importe aus LDCs. Dennoch hat Kanada sehr hohe Zölle für zahlreiche Produkte, z. B. Wein, Zuckerrohr, Textilien, Bekleidung und Schuhe.

USA: Mit Wirkung zum 1. 12. 2000 hat die US-Regierung weitgehende Zollsenkungen im Rahmen des "African Growth and Opportunity Act" (AGOA) für 34 afrikanische Länder beschlossen. Ausgenommen sind Garne und importsensible Agrargüter mit z. T. sehr umfangreichen Einfuhrbeschränkungen. LDCs in Afrika (alle mit Ausnahme von sechs Ländern) können Bekleidung ohne Beschränkungen zunächst für vier Jahre in die USA exportieren.

Japan: Seit dem 1. 4. 2001 können Importe aus LDCs mehr oder weniger zoll- und quotenfrei eingeführt werden. Eine Liste von Gütern mit erleichtertem Zugang wurde veröffentlicht. Industrieprodukte können relativ frei importiert werden, Agrargüter- und Lebensmittelimporte sind durch sehr hohe Zölle eingeschränkt.

EU: Der Rat der Europäischen Union hat am 24. 2. 2001 den sogenannten "Alles-außer-Waffen-Vorschlag" (AAW) unterbreitet, wonach weitere 919 Zolltarife für Importe aus LDCs reduziert wurden und nun (bis auf einige wenige Produkte) ein freier Zugang zum europäischen Markt möglich ist. Ausnahmen sind: Bananen (Beschränkungen bis 1. 1. 2006), Reis und Zucker (bis 2009). Zollfreie Einfuhrquoten in die EU für Reis und Zucker werden festgelegt.

Die Öffnung der Märkte der Quad-Länder wird in verschiedenen Publikationen als ein Durchbruch für die LDCs angesehen. So berechnet eine Studie des Internationalen Währungsfonds (IWF) einen Exportzuwachs von ca. 2,5 Mrd. US$ und einen Wohlfahrtsgewinn von 1,8 Mrd. $ allein für das subsaharische Afrika, falls alle Zollbarrieren fallen. Die Einkommen in Afrika sollen durch die um 14% gesteigerten Exporte (ohne Öl) um 1% wachsen. Einberechnet ist der Wegfall der Zollbarrieren in Japan auch für bislang geschützte Märkte für Getreide und Fleisch. Bei dieser Berechnung werden aber alle Länder Afrikas einbezogen, wobei die afrikanischen Getreide- und Fleischexporte nicht aus den LDCs, sondern aus weiter entwickelten Ländern wie Botsuana und Südafrika stammen. In den folgenden Ausführungen betrachte ich lediglich die Auswirkungen des "Alles-außer-Waffen-Vorschlags" (AAW) der EU auf die LDCs.

Schätzungen der Exportpotentiale

Welche Güter aus LDCs können zusätzlich exportiert werden? Offensichtlich kann es sich nur um Güter handeln, die LDCs bereits exportieren, und nicht um solche, die möglicherweise in Zukunft produziert werden könnten. Exportfähigkeit entsteht nicht aus dem Nichts, nur weil es Präferenzen gibt.

Ferner hängt das zusätzliche Exportwachstum davon ab, wie schnell die Öffnung der Märkte vor sich geht, wie umfangreich die Zollsenkungen sind und ob auch die nichttarifären Handelshemmnisse fallen. Klar ist auch, dass nur solche Güter zusätzlich exportiert werden können, für die bislang kein oder nur geringer präferenzieller Zugang bestand. Eine Frage ist zudem, wem in der Außenhandelskette die positiven Wirkungen der Zollreduktion (durch die die EU nach ihrer eigenen Schätzung ca. 7 Mio. Euro an Zolleinnahmen einbüßen wird) zugute kommen werden - sind es die Importeure, die Zwischenhändler oder die Produzenten aus den LDCs?

Um die Wirkungen des AAW bewerten zu können, werden hier drei Ländergruppen mit unterschiedlicher Präferenzausstattung gebildet:

Gruppe I: Die am wenigsten entwickelten Länder der AKP-Staatengruppe (Afrika, Karibik, Pazifik). Da sie bereits präferentiellen Zugang für zahlreiche Produktgruppen haben, werden durch die AAW nur einige der AKP-LDCs zusätzlich profitieren können, nämlich jene, die bislang nicht Unterzeichner des Fleischprotokolls mit der EU waren und daher keine Fleischquote hatten (Burkina Faso, Tschad, Liberia, Uganda). Beim Zucker kann es keine zusätzlichen Profiteure in Gruppe I geben, da alle AKP-LDCs bereits das Zuckerprotokoll ausgeschöpft haben. Bei Bananen haben AKP-LDCs einen freien, aber quotenabhängigen Zugang zum EU-Markt. Einige können ihre Bananenquoten nicht einmal ausschöpfen.

Gruppe II: LDCs, die nicht zur AKP-Staatengruppe gehören, mit niedrigerem präferentiellen Zugang, geregelt durch das allgemeine Präferenzsystem (z. B. Jemen, Bangladesch, Myanmar). Sie können theoretisch am ehesten profitieren, da sie bislang geringere Präferenzen als die Länder der Gruppe I hatten.

Gruppe III: Nicht-LDCs innerhalb der AKP-Gemeinschaft (z. B. Botswana und Mauritius), die definitionsgemäß ein höheres Pro-Kopf-Einkommen haben. Sie werden ihren AKP-Präferenzstatus einbüßen, bleiben zwar durch das Cotonou-Abkommen privilegiert, müssen sich aber nun der Konkurrenz der Gruppe II stellen.

Geringer Nutzen der Liberalisierung

Schauen wir uns die Produktgruppen an, in denen die LDCs ein nennenswertes Exportvolumen aufweisen (mehr als 500 000 Euro), so sind es folgende Produkte, bei denen zusätzliche Exporte stattfinden können: Fleisch, Käse, Mais, Bananen, Reis und Zucker (hier nur solche Produkte, bei denen bislang kein präferenzieller Zugang besteht). Als Indikator der Exportpotentiale nehme ich die bisherige Entwicklung der Exporte dieser Produkte in die EU (bzw. Japan und die USA). Es gibt einige Länder, die eine Produktionskapazität besitzen und auch exportieren, aber nur wenig oder nichts in die EU: Dies sind Sudan (Fleisch), Uganda (Mais), Myanmar (Mais und Reis) und Malawi (geringe Mengen Reis). Myanmar wird wegen Menschenrechtsverletzungen zunächst keine AAW-Präferenzen erhalten. Es bleiben also nur sehr wenige Länder. Von 1995 bis1999 haben sich die Exporte der o. g. Produktgruppen aus den AKP-LDCs in die EU mit Ausnahme von Zucker und Mais (hier allerdings von einem sehr niedrigen Niveau) verringert. Noch schlechter fällt der Befund für die Nicht-AKP-LDCs aus, die nur bei Rohzucker und Mais Steigerungen aufweisen. In allen anderen Produktgruppen sinken die Exporte. Auch Nicht-LDCs aus den AKP-Staaten haben Anteile verloren. Hingegen weisen alle anderen Entwicklungsländer, die Meistbegünstigungstarife entrichten müssen, gerade bei diesen Produktgruppen erhebliche Zuwächse auf.

LDCs, die auf der Basis einer bereits bestehenden lokalen Produktion die lokalen Märkte versorgen, können sich zukünftig den EU-Markt (und die der anderen Quad-Länder) erschließen. Wenn sie bereits regionale Exportmärkte haben, wird ihnen dies leichter fallen. Demnach scheinen folgende Länder gute Exportaussichten zu haben:

• Zucker: Sudan, Malawi, Madagaskar, Sambia;
• Fleisch: Madagaskar (kann seine derzeitige Quote nicht ausschöpfen), Sudan;
• Bananen: Uganda (zusätzlich zu den bisherigen Bananenproduzenten);
• Reis: Kambodscha, Madagaskar.

Nach allen Berechnungen wird durch das AAW maximal ein 3% höheres Exportwachstum auftreten; das wird kaum Auswirkungen auf die Wohlfahrt der LDCs haben. Ob durch die Anreize dynamische Prozesse eingeleitet und dadurch auch höhere Exporte in die EU realisiert werden können, ist nicht absehbar.

Weitere Gründe für
den geringen Nutzen

Die nichttarifären Handelshemmnisse stellen einen weiteren Grund dar, weshalb viele Anbieter aus den LDCs keinen Zugang zum europäischen Markt finden: Antidumping-Maßnahmen, Produktstandardanforderungen, Quoten, technische und Gesundheitsstandards und Zollprozeduren schützen die Quad-Märkte. LDCs haben weder die Mittel noch die Kompetenz, diesen Problemen zu begegnen.

Subventionen der EU: Agrar- und Industriemärkte in den Quad-Ländern sind hoch subventioniert und damit auch vor Konkurrenz geschützt. Die Agrarsubventionen der EU - einschließlich Exportsubventionen - betragen ca. 75 Mrd. $ (für die Quad-Länder insgesamt ca. 360 Mrd. $). Ohne eine Abschaffung all dieser Subventionen wird es den LDCs - aber auch anderen Entwicklungsländern - trotz der Präferenzen nur schwer möglich sein, nennenswerte Exportsteigerungen zu realisieren.

Nicht-Handelskosten (Transport- und Kommunikationskosten): Die Höhe der Frachtraten ist abhängig vom Ladungsaufkommen, von der Entfernung, von den Kosten zum Bau von Schiffen, LKWs und Flugzeugen, der Kapazitätsauslastung und der Wettbewerbssituation auf den Verkehrsmärkten. Die Frachtkosten pro Frachteinheit liegen im Verkehr zwischen den Quad-Ländern weitaus niedriger als im Verkehr zwischen Quad-Ländern und Afrika und Lateinamerika. Generell höhere Transportkosten für die LDCs schotten die Quad-Märkte effektiv von LDC-Exporteuren ab. Weitere Kostenerhöhungen ergeben sich durch hohe Transportkosten im Binnenland und ineffektive Hafen- und Zollverwaltungen. Auch Kommunikationskosten in den LDCs sind vergleichsweise hoch. All diese Kosten tragen dazu bei, dass die Exportpotentiale bei weitem nicht ausgeschöpft werden können.

Zunahme der Ungleichheiten: Einige LDCs werden durch die Beschlüsse profitieren, für andere wird sich der Status nicht ändern. Einige können die Präferenzen wegen mangelnder Angebote und hoher Nicht-Handelskosten nicht nutzen. Da die Potentiale der LDCs niedrig sind, wird es auch nicht zu viele Verlierer in Osteuropa oder in Ländern mit mittlerem Einkommen geben.

Es bewahrheit sich, dass nicht die Präferenzen für wirtschaftliche Entwicklung entscheidend sind, sondern die endogenen Produktions- und Exportpotentiale. Von wenigen Ausnahmen abgesehen haben AKP-Länder die gewährten Präferenzen nicht nutzen können. Es steht zu befürchten, dass die neue Präferenzpolitik die strukturell ungünstige Exportausrichtung weiter verfestigt. Werden die LDCs weiter auf ihren wenigen unverarbeiteten Agrarprodukten sitzen bleiben, die international kaum nachgefragt werden bzw. für die es genügend Produzenten gibt, die billiger, besser, effizienter und nachfrageorientierter produzieren und auch in der Lage sind, sie schnell und zuverlässig zu vermarkten?

Worauf kommt es an?

Der Anteil der Fertigwaren an den Weltexporten stieg von 25% (1950) auf 75% (1996). Er zeigt zudem einen eindeutigen Trend hin zu Produkten im Hochtechnologiebereich. Entwicklungsländer weisen insgesamt einen besonders ausgeprägten Wandel hin zu Fertigwarenexporten mit mittlerem und hohem Technologieniveau auf. LDCs sind von diesen Entwicklungen ausgeklammert. Sie haben ihren Außenhandel kaum diversifiziert, sie exportieren weiterhin Rohstoffe und Agrargüter. Die Märkte für diese Produkte sind durch Preis- und Nachfrageschocks gekennzeichnet.

Den LDCs wird es nicht helfen, wenn sie bejammern, dass ihnen durch vielfältige protektionistische Maßnahmen die Märkte verschlossen sind. Stattdessen ist ihnen zu raten, sich intensiv in den internationalen Organisationen für eine Abschaffung der wettbewerbsverzerrenden Schutzmaßnahmen der Quad-Länder einzusetzen. Vor allem aber sollten sie die eigenen Hausaufgaben machen: Förderung der Exporte durch niedrige Transportkosten, Ausbau einer effizienten Infrastruktur, Aufbau korrekt funktionierender Zollverwaltungen, Beseitigung von Unfähigkeit und Korruption in den Häfen, realistische Währungsparitäten, verlässliche Institutionen und Unternehmens-, Industrie- und Exportförderung. Solange das katastrophale Exportregime weiterexistiert, werden sich die LDCs mit den Brosamen der Quad-Länder zufrieden geben müssen. Diese neuen Präferenzen stellen keine wirkliche Erleichterung dar, sondern zeigen den LDCs nur, dass sie derzeit keine potenten Partner sind.

Es ist wahrscheinlich, dass die Wettbewerbsfähigkeit der Länder mittlerer Einkommen wachsen wird, weil sie Anstrengungen unternehmen, wettbewerbsverzerrende Maßnahmen (zugunsten der LDCs) durch höhere Produktivität und Anpassung an die Nachfrage zu konterkarieren. So hätten sich die LDCs mit den gewährten Präferenzen in eine Falle hineinmanövriert, aus der sie schwerer denn je herauskommen können. Die weitergehende Liberalisierung durch die WTO wirft schon jetzt den Schatten der Zukunft auf die LDCs.

Literatur:
- William Easterly (2000): The Lost Decades. Explaining Developing Countries’ Stagnation 1980 - 1998. Washington DC, World Bank
- International Monetary Fund und World Bank (2001): Market Access for Developing Countries’ Exports. Washington DC
- Robert Kappel (2001): Kirschen und Kerne. Mehr Wohlstand für die Entwicklungsländer durch die Liberalisierung des Weltmarktes? In: Matthias Kettner u. a. (Hg.): Globalisierung. Mehr Wohlstand? Mehr Demokratie? Opladen
- Christopher Stevens, Jane Kennan (2001): The Impact of the EU’s "Everything but Arms" Proposal. Brighton, Institute of Development Studies