E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 9, September 2001, S. 257-260)

In Subsahara-Afrika leben 80 % der Armen auf dem Lande. Jahrzehntelange die Agrarentwicklung vernachlässigende Wirtschaftspolitiken, verbunden mit schwachen Agrarförderinstitutionen, haben zu einer leistungsschwachen, unterkapitalisierten und international kaum mehr wettbewerbsfähigen Landwirtschaft geführt. Deren Reform, Stärkung und Integration in die Gesamtwirtschaft muss vorrangig vorangetrieben werden, damit Afrika sich selbst ernähren, international wieder wettbewerbsfähig werden und die Armut reduzieren kann.

Im Durchschnitt der Länder Subsahara-Afrikas trägt die Landwirtschaft 35 % zum Brutto-Inlandsprodukt bei, 70 % zur Beschäftigung und 40 % zum Export. In vielen Ländern gehört nach wie vor eine gesicherte eigenständige Versorgung mit Nahrungsmitteln zu den vorrangigen Entwicklungszielen. Die Landwirtschaft ist darüber hinaus Hauptquelle ländlicher Unterhaltssicherung (livelihood support) und Hauptnutzer der ökologisch empfindlichen Ressourcenbasis. Überdies leben im ländlichen Raum ca. 80 % der Armen. Das bedeutet, dass in den meisten Ländern Subsahara-Afrikas die Landwirtschaft der Schlüsselsektor für die volkswirtschaftliche Entwicklung und für die Reduzierung der Armut ist.

Intensivierung und
gesamtwirtschaftliche Verflechtung

Ausgangspunkt für eine wirksame Verbesserung der Einkommens- und Ernährungslage ist eine nachhaltige Steigerung der landwirtschaftlichen Produktion. Diese ist allerdings nicht ohne größere personelle und materielle Anstrengungen zu erreichen, wie historische Erfahrungen aus bäuerlich strukturierten Regionen Europas oder auch Südostasiens belegen. Eine nachhaltige Steigerung der Agrarproduktion erforderte über die verschiedenen Entwicklungsphasen gesehen stets kräftige private und öffentliche Investitionen in die Betriebe, die ländliche Infrastruktur, die landwirtschaftliche Ausbildung und Forschung und in Maßnahmen zur Stabilisierung der Ressourcenbasis.

Dies hat in der europäischen Landwirtschaft während der Intensivierungs- und Mechanisierungsphase ab Mitte des 19. Jahrhunderts zur allmählichen Kapitalisierung und später zur Freisetzung von Arbeitskräften geführt. In Südostasien während der entsprechenden, allerdings verkürzten Phase in den 60er und 70er Jahren führte dies im Zuge der Grünen Revolution zur nachholenden Kapitalisierung und Flächenintensivierung. Nur die Landwirtschaft Subsahara-Afrikas befindet sich entwicklungshistorisch gesehen immer noch in einer "Verdichtungsphase unter weitgehend vorindustriellen Verhältnissen bei deutlicher Bevölkerungszunahme"1. Ihr Zustand ist durch Unterkapitalisierung gekennzeichnet, bewertet in Relation zu ihrem gebietsweise großen Intensivierungs-, Diversifizierungs- und Wertschöpfungspotential. Allerdings muss sich der Grad der Kapitalisierung und Mechanisierung in der bäuerlichen Landwirtschaft Afrikas nach dem länderspezifischen Verhältnis von Ressourcenausstattung zu Agrarbevölkerung richten; die Mechanisierung sollte dabei in erster Linie der Steigerung der Flächenproduktivität, Arbeitserleichterung und Qualitätsverbesserung dienen, nicht aber zur Arbeitskräftefreisetzung führen, weil nur so ländliche Arbeitslosigkeit vermieden werden kann.

Die Unterkapitalisierung, verbunden mit einer jahrzehntelangen Vernachlässigung der Agrarentwicklung durch eine industrieorientierte Wirtschaftspolitik zugunsten urbaner Bevölkerung, schwachen Agrarförderinstitutionen und fehlenden bzw. steckengebliebenen Agrarreformen, hat zu einer insgesamt leistungsschwachen Landwirtschaft geführt. Diese ist sowohl auf den Märkten für tropische Agrarprodukte als auch für konkurrierende Agrarprodukte kaum mehr wettbewerbsfähig.

In ihrem Ausblick auf das 21. Jahrhundert fordern deshalb Vertreter der Afrikanischen Entwicklungsbank, des African Economic Research Consortium, der Global Coalition for Africa, der United Nations Economic Commission for Africa und der Weltbank, dass die afrikanische Landwirtschaft nun endlich aus ihrer selbst- und außenverschuldeten Schwäche heraustreten solle2. Die Landwirtschaft solle zum Motor eines agrarbasierten Wirtschaftswachstums werden. Dazu bedürfe es allerdings der Behebung der chronischen Schwächen, nämlich ihrer Unterkapitalisierung, ihres begrenzten Marktzugangs sowie ihrer mangelnden Einbindung in die Gesamtwirtschaft (vgl. den Beitrag von Qualmann und Wiemann in diesem Heft). Danach müsste der Eintritt in die Intensivierungsphase beschleunigt werden, natürlich unter dem Gesichtspunkt verstärkten Arbeitseinsatzes und mit Rücksicht auf die ökologische Nachhaltigkeit. Dies gilt insbesondere für die ackerbaulichen Potentialzonen der sub-humiden Breiten. In den Marginalzonen der semi-ariden und ariden Breiten muss dieser Prozess vorrangig extensiv geprägt und auf Ressourcenstabilisierung ausgerichtet sein.

Agrarbasiertes Wachstum

In beiden Zonen brauchen die Länder also eine zwar unterschiedlich fokussierte, aber eindeutig agrarbasierte Wachstumsstrategie. Diese sollte die vorhandenen Produktivitätsreserven sowie die sektoralen Verflechtungspotentiale mit den vor- und nachgelagerten Wirtschaftszweigen ausbauen. Um agrarbasiertes Wachstum in Gang zu setzen, sind sowohl eine Produktivitätssteigerung in der Agrarentwicklung selbst als auch eine landwirtschaftsnahe Industrialisierung erforderlich. Dabei muß auch darauf geachtet werden, dass der subsistenznahe Agrarsektor, der weitgehend unverbunden neben dem modernen landwirtschaftlichen Sektor fortbesteht und in dem die arme ländliche Bevölkerungsmehrheit ihr Auskommen sucht, wirksam mit den marktorientierten Sektoren verbunden wird. Die Erfahrungen zeigen, dass afrikanische Bauern und Bäuerinnen über eine große Adaptationskraft verfügen, wenn der makroökonomische und regulative Rahmen förderlich ist3.

Die Bedeutung agrarbasierten Wachstums für die allgemeine Einkommensentwicklung in Subsahara-Afrika wird vor dem Hintergrund folgender empirischer Fakten deutlich: Der Anteil der agrarbasierten Verarbeitung an der Gesamtwertschöpfung der verarbeitenden Industrie liegt gegenwärtig immer noch über 60 %. Die Nahrungsmittelverarbeitung hat mit 22 % den größten Anteil daran, gefolgt von den Branchen Getränke und Textilien. Jede Steigerung der Wertschöpfung in der Landwirtschaft um einen US-Dollar schafft - neben höheren Landwirtschaftseinkommen - auch deutliche Einkommenszuwächse im nicht-agrarischen Bereich, zwischen 0,50 und 1,90 US-Dollar4. Diese signifikante Multiplikatorwirkung von Verflechtungseffekten der Landwirtschaft mit der Gesamtwirtschaft gilt es in der Entwicklungspolitik Afrikas neu zu betonen.

Befristeter Außenhandelsschutz

Eine solche Strategie könnte zumindest die fortschreitende Marginalisierung der afrikanischen Agrarwirtschaft im Weltagrarhandel verhindern. Der ohnehin geringe Anteil afrikanischer Exportprodukte ist seit 1970 ständig zurückgegangen, insbesondere bei Erdnüssen, Kakao, Kaffee, Bananen, Baumwolle und Kautschuk. Zudem haben sich die landwirtschaftlichen Terms of trade zu Ungunsten der afrikanischen Volkswirtschaften ständig verschlechtert. Einige Ursachen für die Marginalisierung sind allerdings hausgemacht: So ist es versäumt worden, die Produktivität gerade bei den tropischen Exportprodukten mit echten komparativen Marktvorteilen zu steigern.

Anders ist es bei den weltweit konkurrierenden Agrarprodukten. Hier verhindern immer noch preis- und marktverzerrende Handels- und Wechselkursregime den freien Marktzugang. Eine Vielzahl von ökonometrischen Untersuchungen über die Auswirkungen der protektionistischen Agrarpolitiken der Industrieländer belegen, daß diese die Weltmarktpreise unter das Preisniveau einer gedachten Freihandelssituation drücken. Dabei herrscht Übereinstimmung über die Richtung des Preisdrucks - nach unten -, die Studien unterscheiden sich nur im Ausmaß der Preisverzerrungen5. Hinzu kommen gezielte Subventionen der EU für Exporte von Getreide, Rindfleisch, Milchprodukten, Tomatenkonzentrat etc. in afrikanische Länder.

Eine landwirtschaftliche Preis-, Markt- und Handelspolitik afrikanischer Länder kann also den vor- und nachgelagerten Sektoren und damit der Gesamtwirtschaft nur dann Wachstumsimpulse geben, wenn sie die verzerrten Weltmarktpreise zumindest teilweise korrigiert. Dies könnte etwa durch Importabschöpfungen für eine befristete Periode oder durch Abwertungen der nationalen Währungen geschehen.

Ökologisierung und Agrarreformen

Grundlegende Voraussetzung für eine zügige landwirtschaftliche Entwicklung ist der gesicherte Zugang zu den natürlichen Ressourcen Ackerfläche, Wasser, Weide, Wald. Hierzu bedarf es neben klaren und sozial gerechten Bodenrechtsregelungen eines ausreichenden Bestandes an diesen Ressourcen. Dieser nimmt auf dem Kontinent allerdings aufgrund von unangepassten Nutzungsformen, Missmanagement und klimatogenen Einflüssen kontinuierlich ab. Von den gesamten Nutzflächen Afrikas sind bereits 22 % durch Übernutzung, Wasser- oder Winderosion vollständig degradiert6. In Ländern mit Bewässerungsfeldbau sind diese Betriebe mit über 80 % der Wasserentnahme die weitaus größten, aber zugleich wenig effizienten Nutzer der knappen Wasservorräte. Die ständige Abnahme der afrikanischen Waldflächen ist hauptsächlich auf die Ausdehnung der Ackerflächen in immer marginalere Zonen zurückzuführen. Die Produktionssteigerung muß also ökologisch nachhaltig sein, wenn sie sich nicht selbst die Grundlage entziehen will.

Agrar- und Bodenreformen sind eine weitere wichtige Voraussetzung, um die häufig verzerrten Bodenbesitzstrukturen und Einkommensungleichgewichte abzubauen und die bäuerliche Landwirtschaft zu stärken. Hier müssen die komparativen Stärken bäuerlicher Betriebe wie arbeitsintensive Wirtschaftsweise, Risikominderung durch vielseitige Nutzungsformen, Flexibilität und Multifunktionalität gefördert werden. Viele Agrarreformvorhaben konnten allerdings in Afrika bislang nicht auf den Weg gebracht werden, weil sowohl der politische Wille als auch die strategische Durchsetzungsfähigkeit in den Partnerländern fehlten.

Zudem fanden umfassende Agrarreformen auch bei wichtigen Gebern aus unterschiedlichen Gründen wenig Unterstützung. Entweder wurde Landumverteilung als marktunverträglich abgelehnt (Äthiopien), oder transnationale Agrarunternehmen übten Druck auf die Regierungen aus (Malawi), oder Siedler europäischer Abstammung beharrten auf verfassungsmäßig verbrieften Eigentumsrechten (Simbabwe). Darüber hinaus scheuten die Geber die mit einer Agrarreform verbundenen längerfristigen finanziellen Verpflichtungen. Schließlich fehlte es an koordinierten und wohldurchdachten Unterstützungsprogrammen.

In Subsahara-Afrika finden gegenwärtig Veränderungsprozesse in zwei Richtungen statt: Auf der einen Seite wird in landarmen Ländern ein sozialer Ausgleich gefordert zwischen den kolonial geprägten Großfarmstrukturen und den historisch gewachsenen afrikanischen Landnutzungsansprüchen (koloniale Eigentumsrechte versus traditionelle kommunale Nutzungsrechte). Die hier angestrebten Reformen haben redistributiven Charakter mit dem Ziel, einerseits leistungsfähige groß- und mittelbäuerliche Strukturen zu erhalten, andererseits neue kleinbäuerliche Strukturen zu schaffen. Sie konzentrieren sich gegenwärtig auf Simbabwe, Namibia und Südafrika.

Auf der anderen Seite üben Kommerzialisierung und Modernisierung starken Veränderungsdruck auf die bäuerliche Landwirtschaft aus. Innovative und marktorientierte Agrarreformen sehen eine schrittweise Modernisierung der alten Agrarverfassungen mit weitgehend noch üblichen Nießbrauch-Rechten am Gemeineigentum (usufruct rights) hin zu langfristig gesicherten Nutzungs- oder Pachtrechten vor. Erst die letzteren schaffen die immer wieder geforderte Kreditsicherheit.

Beiden Prozessen kann nur mit planvollen Reformprogrammen Rechnung getragen werden. Diese sollten von Maßnahmen zur Stärkung des staatlichen und privaten Dienstleitungsangebots flankiert werden. Seit Ende der 90er Jahre findet diesbezüglich bei wichtigen bilateralen und multilateralen Gebern ein Prozess des Umdenkens statt, und die Unterstützung für innovative Agrarreformen nimmt zu.

Notwendige Infrastrukturentwicklung

Für eine breitenwirksame Agrarentwicklung ist außerdem die Erweiterung und Vertiefung der ländlich-wirtschaftlichen Infrastruktur einschließlich Wegebau, kleiner Bewässerungssysteme, lokaler Märkte, Veterinäreinrichtungen etc. notwendig. Sie sollte weitgehend auf die bäuerliche Landwirtschaft als das eigentliche Potential für Produktivitätssteigerung, Diversifizierung und Qualitätsverbesserung zugeschnitten sein. Überdies ist die Bereitstellung landwirtschaftlicher Beratungs- und Finanzdienstleistungen notwendig, um die Voraussetzungen für Produktivitätssteigerung und Kapitalakkumulation zu schaffen.

Im Zuge der Strukturanpassungspolitiken ist vielerorts nach Abschaffung halbstaatlicher Marketing boards und staatlich subventionierter Agrarkredite ein Dienstleistungsvakuum entstanden. Dieses muss neu gefüllt werden, indem nun Staat und Privatsektor enger zusammenarbeiten. Dem Staat obliegt es, für die notwendige Wege- und Kommunikationsinfrastruktur zu sorgen, auf deren Grundlage dann der Privatsektor Dienstleistungen wie Produktvermarktung, Betriebsmittelversorgung oder Veterinärdienste profitabel anbieten kann, die zuvor ausschließlich vom Staat wahrgenommen wurden. In einem allmählichen Übergang, bei dem die staatliche Finanzierung von Dienstleistungen abgebaut und diese privatisiert werden, könnten bei entsprechenden Preisanreizen dann die dringend notwendigen landwirtschaftlichen Intensivierungs- bzw. Stabilisierungsmaßnahmen stattfinden. Je nach klimatischer Zone, Ressourcenausstattung und Verkehrslage wird die Entwicklung allerdings einen unterschiedlichen Verlauf nehmen. Agrarberatung, -ausbildung und -forschung werden dagegen noch lange in staatlicher Regie bleiben müssen.

Optionen für ressourcenreiche Länder

In den ressourcenreichen Ländern der sub-humiden Zonen wie Angola, DR Kongo, Sambia, Tansania und Mosambik, aber auch in den Ländern der großen Seen sowie im Sudan, ist eine agrarbasierte Wirtschaftsentwicklung durchaus eine realistische Option. Hier bestehen sowohl Möglichkeiten zur Intensivierung der landwirtschaftlichen Erzeugung (Schließung der Ertragslücke) als auch Möglichkeiten zur Erschließung noch beachtlicher Flächenreserven. Hemmfaktoren für eine zügige Agrarentwicklung sind aber auch hier die Unterkapitalisierung der Betriebe, die große Marktferne und oftmals fehlende Finanzdienstleistungen. Eine agrarbasierte Wirtschaftspolitik sollte in diesen Ländern die schrittweise Modernisierung und Kommerzialisierung der bäuerlichen Landwirtschaft anstreben, um so die Basis für eine agro-industrielle Entwicklung zu schaffen. Dies kann erreicht werden, indem

• die ländliche Basis- und Marktinfrastruktur vorrangig und systematisch ausgebaut wird,
• die Agrarpolitik mit entsprechenden Preisanreizen für Intensivierung, Diversifizierung und ressourcenstabilisierende Innovationen sorgt,
• die Gemeindestrukturen allmählich so gestärkt werden, dass diese als Grundlage für lokale Wirtschaftsverflechtungen dienen können, und
• ein gerechtes und eindeutiges Bodenrechtssystem geschaffen und umgesetzt wird.

Wie im Fall der südostasiatischen Länder muß auch in dieser Ländergruppe (eine politische Stabilisierung vorausgesetzt) ein stufenweiser Prozess stattfinden. Dieser führt von der Intensivierung der Primärproduktion (Grüne Revolution und Ernährungssicherung) über die erste Verarbeitungsstufe mit vertikaler Verflechtung (Value-added-Stufe) hin zur Exportproduktion und -vermarktung mit sogenannten high value crops. Dies ist in einigen Branchen, etwa bei Frischgemüse, Schnittblumen und Trockenfrüchten, in Kenia, Simbabwe oder selbst dem LDC-Land Sambia erfolgreich gelungen.

Optionen für ressourcenarme Länder

Für ressourcenarme Länder vom Typ der Sahelländer sind andere Entwicklungsstrategien erforderlich. Die klimatisch bedingte geringe Ertragskraft der Acker- und Viehwirtschaft, das hohe Ertragsrisiko und die durchweg niedrige Besiedlungsdichte lassen hohe betriebliche Kapitalinvestitionen nicht zu. Daher ist hier nicht die Flächen- und Bestandsintensivierung, sondern die Stabilisierung der natürlichen Ressourcen das Gebot der Entwicklung.

Die wirtschaftliche Stabilisierung dieser Zonen hängt zum großen Teil davon ab, ob die Landwirtschaft aus gesamtwirtschaftlicher Sicht dauerhaft subventioniert werden kann. Dauerhafte Subventionen sind aber Voraussetzung dafür, den Zugang der Bäuerinnen und Bauern zu natürlichen Ressourcen zu sichern und die landwirtschaftliche Produktivität zu erhöhen, so dass Landflucht vermindert und damit auch ein nachhaltiges Städtewachstum möglich wird. In diesen Ländern bzw. Regionen kann eine nachhaltige landwirtschaftliche Entwicklung nur dann gelingen, wenn Bodenmelioration degradierter Flächen erfolgt. Dies wird nicht ohne umfangreiche und nachhaltige externe Subvention möglich sein7.

Bei großflächigen Bodenmeliorationen (wie z. B. Flächenterrassierungen) handelt es sich um öffentliche Güter, deren Erstellung auch staatliches Engagement erfordert. In marginalen, dünn besiedelten Gebieten rechnen sich Bodenverbesserungen aufgrund der enormen Transportkosten einzelwirtschaftlich nicht. Nachhaltiges Ressourcenmanagement hätte also nur dort eine Chance, wo die Transportkosten subventioniert werden und gleichzeitig die Besiedlung der Räume so dicht ist, dass die Opportunitätskosten für Arbeit relativ niedrig sind7. Dies ist in weiten Teilen des Sahel der Fall.

Die häufig vorgetragenen überhöhten Wirtschaftserwartungen gegenüber diesen marginalen Wirtschaftsräumen sollten insgesamt durch realistische Entwicklungsziele korrigiert werden. Hier geht es vielmehr um eine graduelle Entwicklung, die zunächst die Subsistenzsicherung des Hauptteils der Bevölkerung, also ihr Überleben, garantieren soll. Dabei könnte unter günstigen Bedingungen das durchschnittliche Einkommensniveau von derzeit 250 US-Dollar pro Person und Jahr mit Hilfe von Ertragsstabilisierungsmaßnahmen über einen längeren Zeitraum bis zu 1000 Dollar angehoben werden7. Agrargesellschaften können sich hier also durchaus auch ohne weitgreifende Industrialisierung entwickeln, nämlich zu einem Wirtschaftsfaktor zur Sicherung der Ökumene mittels ökologischer Stabilisierung von Marginalzonen.

Entwicklungszusammenarbeit
neu ausrichten

In den meisten Ländern Subsahara-Afrikas sind also beträchtliche öffentliche und private Investitionen in die Landwirtschaft notwendig. De facto sind jedoch in den letzten 20 Jahren fast überall die nationalen öffentlichen Zuwendungen für die Agrarentwicklung zurückgegangen. Sie liegen gegenwärtig unter 10 % des Sektorbeitrages zum BIP. Das ist zu wenig im Vergleich zur volkswirtschaftlichen Schlüsselrolle des Sektors. Auch der Anteil für Agrarförderung an den gesamten ODA-Zuflüssen ist seit Mitte der 80er Jahre stark rückläufig. Insbesondere bei der Weltbank ist der Anteil von 30 % in den 70er Jahren (nach der Welternährungskrise 1970) auf 16 % in den 90er Jahren zurückgegangen. Der Rückgang der ODA- Beiträge aller DAC-Länder setzte Ende der 80er Jahre ein, die ODA-Zuflüsse sanken von 9,3 Mrd. US$ (1988) auf 3,6 Mrd. (1995)8. 1998 lag der bilaterale Anteil für die Landwirtschaftsentwicklung bei nur noch 7,7 %9.

Diese unzureichende nationale und internationale Mittelallokation zur Modernisierung und Reform des Agrarsektors hat damit nicht nur die Agrarentwicklung selbst, sondern in ressourcenreichen Ländern auch die eigenständige privatwirtschaftliche Entwicklung gehemmt. In ressourcenarmen Ländern hat sie zur weiteren Degradierung von Flächen beigetragen. Dies wird wiederum hohe Folgekosten für eine erneute Inwertsetzung der Böden nach sich ziehen. In den Budgetallokationen sowie in den ODA-Zuflüssen sollte daher jetzt eine deutliche Trendumkehr erfolgen.

Schlüsselbereiche für öffentliche Entwicklungsinvestitionen aus nationalen, regionalen und ODA-Mitteln sind die ländliche Basisinfrastruktur, das Ausbildungs-, Forschungs- und Beratungswesen, die Verbesserung der Finanzdienstleistungen sowie der gesamte Bereich ressourcenstabilisierender Investitionen. Letztere, eingebettet in marktverträgliche Agrarreformen, hätten zudem über ihre wirtschaftsfördernde Wirkung hinaus auch einen präventiven Charakte: Sie wären geeignet, möglichen Landnutzungskonflikten vorzubeugen.

In den ressourcenarmen Ländern sollte sich die Entwicklungszusammenarbeit auf wenige Schlüsselbereiche konzentrieren, die zur ökologischen Stabilisierung und zur gesicherten und ökologisch verträglichen Landnutzung beitragen. In den ressourcenreichen Ländern sollte sich die EZ in Zukunft darauf konzentrieren, die schrittweise Intensivierung und vertikale Integration der Landwirtschaft in die Gesamtwirtschaft zu unterstützen. Dabei sollte ein verstärktes Augenmerk auf die Förderung regional abgestimmter Agrarpolitiken gerichtet werden, wie sie nunmehr im Rahmen der regionalen Integrationsbemühungen von ECOWAS, EAC oder SADC möglich werden.

Insgesamt gilt für diese Zonen, dass landwirtschaftliche Entwicklung durch eine allmählich sich herausbildende Kommunalentwicklung, also im Rahmen einer Dezentralisierung von Staat und Verwaltung, begünstigt wird. Der überfällige Intensivierungs- und Integrationsprozess kann am ehesten in diesem Gesamtverbund geleistet werden. Geschichtliche Erfahrungen haben auch hier gezeigt, dass alle notwendigen vor- und nachgelagerten Verflechtungen mit Handwerk, Handel, Dienstleistungen und verarbeitender Industrie ihr Momentum zunächst auf lokaler und kommunaler und erst danach auf regionaler Ebene erfahren. Warum sollte dies in Afrika anders sein?

9) OECD/DAC (2000): Politik und Leistungen der Mitglieder des Ausschusses für Entwicklungshilfe, Bericht 1999. Paris