E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 9, September 2001, S. 261-264)

Eine besondere Stärke afrikanischer Gesellschaften war ihre Fähigkeit zu solidarischem Handeln und kollektiver Selbsthilfe. Durch politische Fehlentwicklungen, Verarmung, Urbanisierung, Migration und Veränderungen der gesellschaftlichen Wertvorstellungen ist über Jahrzehnte hinweg die Solidaritätskapazität geschwächt worden. Ein Teufelskreis von "Armut -> risikominimierendem Wirtschaften -> geringer Produktivität -> Armut" kennzeichnet heute die wirtschaftliche und soziale Lage in Afrika. Da beide einander bedingen, ist es dringend erforderlich, in Afrika mehr für eine solidarische Sozialentwicklung zu tun, um das Sozialkapital und damit die Selbstorganisationskraft nachhaltig zu stärken.

Solidarische Selbsthilfe
und ihre Grenzen

Afrikas besonderer Reichtum ist die Fähigkeit seiner Menschen zu gemeinschaftlichem Handeln. Sie organisieren sich selbst auf der Ebene lokaler Gemeinschaften und vernetzen ihre Selbsthilfestrukturen regional und überregional, sofern ihnen genügend Raum zu selbstverantwortetem Handeln bleibt. Schon in den 70er und 80er Jahren haben sich insbesondere Frauen als Antwort auf politische und wirtschaftliche Krisen in Hunderttausenden von Basisgruppen organisiert, um durch gemeinsames Handeln mit der Not fertig zu werden. Staatliche Obstruktion und Zweifel der Geber an der Leistungskraft dieser frühen sozialen Bewegungen haben es häufig nicht erlaubt, daraus schlagkräftige und entwicklungsfähige horizontale und vertikale Netze zu bilden. Auch unter den zum Teil apokalyptischen Bedingungen der HIV/AIDS-Pandemie im südlichen Afrika erweist sich bei der Pflege von AIDS-Kranken und der selbstlosen Betreuung von AIDS-Waisen erneut die Fähigkeit der Menschen, ihre Selbsthilfekräfte bis zu deren materiellem Versagen zu mobilisieren.

Die Massenarmut - fast die Hälfte der Menschen in Sub-Sahara-Afrika (SSA) leben in extremer Armut - setzt der solidarischen Selbsthilfe relativ enge realwirtschaftliche Grenzen und droht auch die traditionellen sozialen Beziehungen zu erodieren. Während die Armut in anderen Entwicklungsregionen zurückgeht, steigt sie in Afrika weiter an. Trotz leichter Fortschritte bei wichtigen Sozialindikatoren in einigen afrikanischen Ländern rechtfertigt das Maß an sozialer Unterentwicklung im Vergleich zu anderen Regionen, von einer Afrikanisierung der Armut und Unterentwicklung zu sprechen. Die zunehmende Verbreitung von Krankheiten wie Malaria, Tbc und HIV/AIDS, eine dramatische Verschlechterung des Zugangs zu Bildung und Gesundheitsdiensten - insbesondere auch für Mädchen und Frauen - sowie ein hoher, in einigen Teilregionen noch wachsender Anteil unterernährter Kinder kennzeichnen die soziale Lage. Die HIV/AIDS-Pandemie im südlichen Afrika macht die sozialen Fortschritte der vergangenen Jahrzehnte auch in Ländern zunichte, die eine relativ befriedigende Sozialentwicklung erlebt haben. So wird die durchschnittliche Lebenserwartung etwa in Botsuana auf 36 Jahre sinken, ohne AIDS läge sie bei 70 Jahren. Jedoch wird die Bevölkerung trotz der höheren Sterblichkeit in den von AIDS betroffenen Ländern bis 2050 weiter wachsen1.

Lokale Gemeinschaften bleiben
ohne externe Vernetzung schwach

Es wird zunehmend verstanden, dass die Fähigkeit einer Gesellschaft, Sozialkapital zu bilden, für ihre wirtschaftliche Leistungsfähigkeit von großer Bedeutung ist. So haben Collier und Gunning das enttäuschende wirtschaftliche Wachstum Afrikas mit Hilfe von sechs Variablen zu erklären versucht: Mangel an Sozialkapital, Mangel an Handelsoffenheit, mangelhaften öffentlichen Diensten, der afrikanischen Geographie und den damit verbundenen Risiken, einem Mangel an finanzieller Tiefe (Geldmenge M2/BIP) sowie der hohen Hilfeabhängigkeit2.

Sozialkapital ist ein schillernder Begriff. Meist werden darunter soziale Beziehungen und Netze verstanden, auf die man sich sowohl im Krisenfall verlassen als auch zur Erzielung von materiellen Vorteilen stützen kann. Darunter fallen aber auch gesellschaftliche Regelwerke und Institutionen, die dazu beitragen, Transaktionskosten und Risiken zu senken. Sozialkapital kann von Familien, Verwandtschaftsgruppen sowie von lokalen Gemeinschaften und vom Staat gebildet werden.

Für Afrika typisch scheint zu sein, dass einer starken Sozialkapitalbildung auf der lokalen Ebene eine ungenügende, z. T. pervertierte Sozialkapitalbildung auf der Meso- und Makroebene, d. h. auf Seiten des Staats, gegenübersteht, die der wirtschaftlichen Entwicklung nicht förderlich ist und zunehmend auch das Sozialkapital an der Basis nachhaltig schädigt.

Durch die Dominanz ethnisch-klientelistischer Politik und einen fortgesetzten urban bias wird ein Klima geschaffen, in dem Korruption blüht und öffentliche Investitionen zugunsten der armen Mehrheit unterbleiben. Davon gehen keine bzw. negative Anreize auf die bäuerliche Mehrheit aus, sich wirtschaftlich zu integrieren und ihre risikominimierenden Produktionsweisen zugunsten leistungsfähigerer aufzugeben. Es heißt dann zu Recht, dass sich die Bauernschaft einer Modernisierung entzieht, die für sie nur nachteilig ist (the uncaptured peasantry)3. Es mangelt in vielen Ländern Afrikas am Vertrauen in die politischen und rechtlichen Institutionen. Dieses Vertrauen wäre allerdings eine wichtige Voraussetzung, um die z. T. exorbitant hohen Transaktionskosten zu senken. Darüber hinaus fehlt es meist an zivilgesellschaftlichen Institutionen, um gemeinschaftliches Handeln auf höherer Ebene als der verwandtschaftlichen bzw. dörflichen zu bewerkstelligen.

Dieser Mangel an staatlich gebildetem Sozialkapital führt dazu, dass kollektives Handeln sehr kleinteilig geschieht, bestimmt von Familien-, Dorf- und ethnischer Zugehörigkeit. Dies hat trotz der Zuverlässigkeit dieser Unterstützungssysteme erhebliche Nachteile. So ist die Leistungsfähigkeit informeller sozialer Sicherungssysteme mit einer geringen Mitgliederzahl stark eingeschränkt, insbesondere in Krisensituationen, wenn die Gemeinschaft als Ganzes bzw. wesentliche Teile von ihr betroffen sind, wie dies bei Epidemien und Naturkatastrophen der Fall ist. Lokale Gemeinschaften bleiben dauerhaft schwach, wenn es ihnen nicht gelingt, sich extern zu vernetzen und damit neue Ressourcen (Know-how, Finanzen) für sich nutzbar zu machen. Erfolgreiche Mitgliedschaften in Mikrokreditprogrammen vom Typ Grameen Bank beruhen auf der Bildung sowohl von bonding capital (soziale Bindungen innerhalb der lokalen Gemeinschaft) als auch von bridging capital (Beziehungen zu externen Netzwerken). In Afrika mangelt es vor allem an bridging capital, dessen Bildung vielfach behindert ist (vgl. Übersicht).

Allerdings werden starke soziale Bindungen - wie sie für die traditionelle bäuerliche Gesellschaft typisch sind - nicht nur als Aktivposten, sondern auch als Modernisierungshindernis angesehen. So wird von einem Tonga-Syndrom4 gesprochen, das in weiten Teilen Afrikas einer kapitalistischen Entwicklung im Wege zu stehen scheint: Keiner darf individuelle Vorteile zu Lasten der eigenen Gemeinschaft erzielen. Durch gesellschaftlich erzwungenes Teilen mit den Erfolglosen wird der Erfolgreiche in seinem Fortkommen behindert. Davon gehen negative Anreize auf das Investitionsverhalten aus.

Aber auch hier gilt, dass es insbesondere die Kleinteiligkeit der sozialen Unterstützungssysteme der moral economy5 ist, die die Lasten für den einzelnen "Leistungsträger" prohibitiv werden lassen. Durch externe Vernetzung werden die Systeme leistungsfähiger und die Lasten gerechter verteilt. Dazu dient die horizontale Vernetzung informeller Selbsthilfegruppen und ihre vertikale Verknüpfung mit formellen staatlichen bzw. privaten Trägern; z. B. die Verknüpfung zwischen finanziellen Selbsthilfegruppen und Banken, zwischen lokalen Kleinstversicherungen (bei Krankheit, Ernteverlust oder Viehverlust) und der Versicherungswirtschaft.

Die europäische Sozialgeschichte bietet reiches Anschauungsmaterial dafür, wie durch Formalisierung und Legalisierung informeller Hilfenetze (z. B. Hilfskassen, Versicherungsgilden und Zünfte) auf der Grundlage solidarischen Handelns leistungsfähige Sozialsysteme entstehen. Diese waren für Europas wirtschaftliche Modernisierung von strategischer Bedeutung. In Afrika ist die ungünstige Produktivitätsentwicklung zu einem guten Teil eine Folge der Armut und des Zwangs zu risikominimierendem Wirtschaften. Dieser Teufelskreis von "Armut -> Risikominimierung -> geringere Produktivität -> Armut" kann durch eine solidarische Sozialentwicklung durchbrochen werden.

Strukturelle Defizite behindern
eine solidarische Sozialentwicklung

Eine solidarische Sozialentwicklung braucht ein förderliches rechtliches und politisches Umfeld. Dieses sollte auf dem Prinzip der Subsidiarität staatlichen Handelns beruhen und den kleineren sozialen Einheiten rechtliche Sicherheit geben, Entfaltungsspielräume bieten und politische Förderung zuteil werden lassen. Weiterhin braucht eine solidarische Sozialentwicklung eine marktwirtschaftliche Grundlage, die auch den Schwächeren in der Gesellschaft mehr Chancengerechtigkeit einräumt. Diese Voraussetzungen sind in weiten Teilen Afrikas bislang nicht gegeben, doch gibt es hoffnungsvolle Entwicklungen in einer Reihe von afrikanischen Ländern.

Die Mehrzahl der Afrikaner und Afrikanerinnen muss auf Rechtssicherheit, verbriefte politische und wirtschaftliche Teilhabe sowie auf soziale Sicherheit verzichten. Zwar wurden seit Beginn der 90er Jahre in mehr als 40 Ländern Afrikas Mehrparteienwahlen durchgeführt, um Landesparlamente und/oder Präsidenten zu wählen, doch ist der tatsächliche Grad an politischer, gesellschaftlicher und wirtschaftlicher Teilhabe nach wie vor dürftig. Trotz eines eindrucksvollen Wachstums zivilgesellschaftlicher Organisationen bleibt insbesondere die arme Mehrheit der afrikanischen Bevölkerung weitgehend von der Mitwirkung an gesellschaftlichen Entscheidungsprozessen ausgeschlossen.

Die Einkommensungleichheiten sind in großen Teilen Afrikas von ähnlicher Größenordnung wie in Lateinamerika; Malawis Gini-Koeffizient (der die Einkommensungleichheit misst) entspricht etwa dem von Brasilien. Diese Ungleichheiten beim Einkommen tragen dazu bei, dass auch die Teilhabe am wirtschaftlichen Wachstum sehr ungleich verteilt ist. Diese Wachstumsprozesse verlaufen in Afrika auch deshalb wenig dynamisch, weil zum einen viele Menschen wegen des mangelnden Zugangs zu produktiven Ressourcen und des Mangels an Partizipation sich wirtschaftlich nicht betätigen können, und zum anderen, weil ihre wirtschaftliche Leistungsfähigkeit wegen mangelnder Bildung und eines schlechten Gesundheitszustands nur sehr gering ist.

Anforderungen an den
strukturellen Wandel

Wirtschaftliche und soziale Entwicklung bedingen einander. Die überwiegende Mehrzahl der Armen lebt auf dem Lande und von sogenannten informellen Tätigkeiten innerhalb und außerhalb der Landwirtschaft. Deshalb ist die Landwirtschaft der Schlüsselsektor, und die Gestaltung ihrer rechtlichen, sozialen und politischen Rahmenbedingungen spielt eine herausragende Rolle6. Afrika muss die bestehenden exzessiven Einkommensungleichheiten abbauen, die produktiven Fähigkeiten von Männern und Frauen gezielt entwickeln und sie befähigen, sich gemäß ihren Potenzialen aktiv an Wirtschaft und Gesellschaft zu beteiligen. Nur so kann die gesellschaftliche und wirtschaftliche Dynamik in Gang gesetzt und die Armut abgebaut werden. Drei strategische Ansatzpunkte, die sich in anderen Entwicklungsregionen bewährt haben, bieten sich hierfür an:

• Durchführung breitenwirksamer Agrarreformen, die insbesondere die Landnutzungsrechte der Frauen sichern, da diese das Rückgrat der afrikanischen Nahrungsproduktion sind;
• Gewährleistung des Zugangs für Männer und Frauen zu lebensnotwendigen Ressourcen wie Wasser und zu sozialen Grunddiensten wie Bildung und Gesundheit;
• Sicherstellung einer aktiven Teilhabe auch der armen Bevölkerung an wirtschaftlichen und politischen Entscheidungsprozessen durch Demokratisierung und Dezentralisierung.

Marktwirtschaftlich verträgliche Agrarreformen, die zu gesicherten Landnutzungsrechten der Bauern und Bäuerinnen führen und Anreize vermitteln, in den Boden zu investieren, sind in zahlreichen afrikanischen Ländern eine unverzichtbare Voraussetzung, um die häufig exzessiven Einkommensungleichheiten abzubauen und die damit verbundene wirtschaftliche und soziale Ausgrenzung großer Teile der armen Bevölkerung zu überwinden. Ohne Agrarreformen wird es in vielen afrikanischen Ländern, in denen die Mehrzahl der Menschen nach wie vor in der Landwirtschaft beschäftigt ist, kaum gelingen, die Armut zu mindern. Sie sind deshalb ein wesentlicher Beitrag zur sozialen und wirtschaftlichen Entwicklung.

Um einen schnellen und flächendeckenden Ausbau der sozialen Grunddienste in den afrikanischen LDCs zu erreichen, müssen die Anstrengungen reformbereiter afrikanischer Länder, das Gesundheits- und Bildungswesen so umzugestalten, dass Chancengerechtigkeit für Frauen und Männer sowie für die armen und sozial ausgegrenzten Bevölkerungsgruppen hergestellt werden kann, mit langem Atem unterstützt werden. Hierzu ist es erforderlich, dass sich Geber und Partnerländer auf ein koordiniertes Vorgehen im Rahmen von Sektor- und Sektorreformprogrammen verständigen und neue Wege bei der Finanzierung gehen. Auf Seiten der Partnerländer ist enge Abstimmung von Wirtschafts-, Fiskal- und Sozialpolitik eine wichtige Voraussetzung dafür, die vorhandenen gesellschaftlichen Potenziale bei Staat, Wirtschaft und Zivilgesellschaft für den Ausbau und den Betrieb der sozialen Grunddienste zu mobilisieren.

Der meist zentralistisch aufgebaute Staat hat auf vielfältige Weise versagt. Da es ihm nicht gelungen ist, seine Institutionen transparent, kompetent und effizient zu führen, haben staatliche Dienstleistungen die eigentlich Begünstigten nicht erreicht und breiten Raum für ethnisch-klientelistische Politiken geschaffen. Durch eine breitere Beteiligung des gemeinnützigen Sektors (Kirchen, NROs) und der Privatwirtschaft sowie durch Dezentralisierung und lokale und kommunale Selbstverwaltung lassen sich ökonomisch nachhaltige Trägerstrukturen aufbauen, an denen die Betroffenen beteiligt sind bzw. deren Geschick sie durch demokratische Entscheidungsfindung mitgestalten.

Die Solidaritätskapazität einer Gesellschaft, d. h. ihre Bereitschaft und Fähigkeit, schwächere, benachteiligte und arme Menschen zu unterstützen, wird sowohl von kulturellen Wertvorstellungen als auch von der Wirtschaftskraft und ihrer Verteilung beeinflusst. Um die Solidaritätskapazität nachhaltig zu stärken, bedarf es gezielter Anstrengungen insbesondere auf der Makro- und der Mesoebene:

• Integration der Armutsminderungsziele in die makroökonomischen Ziele und breitenwirksames wirtschafts- und finanzpolitisches Management. Dabei sollte darauf geachtet werden, dass durch eine gezielte Förderung beschäftigungsintensiver Wirtschaftszweige und Unternehmensformen und durch Legalisierung des sogenannten informellen Sektors sowie Schaffung von Formalisierungsspielräumen die Voraussetzungen verbessert werden, damit die produktive Integration der armen Bevölkerungsmehrheit gelingt.
• Umschichtung der öffentlichen Ausgaben zugunsten eines universellen Zugangs zu sozialen Grunddiensten (Erziehung, Gesundheit, Familienplanung und reproduktive Gesundheit, Ernährung, Wasser und Abwasser).
• Soziales Risikomanagement, das auf der Analyse multipler Risiken und Gefährdungen der Armen aufbaut, Strategien der Risikominderung und Risikobewältigung für die Stärkung selbsthilfeorientierter, privater und öffentlicher Sicherungssysteme entwickelt und versucht, die Angebote verschiedener Träger wie dörfliche Gemeinschaften, NROs und Staat auf die Bedürfnisse bestimmter Nachfragergruppen, z. B. Beschäftigte der formellen Sektoren sowie informelle städtische und ländliche Beschäftigte, zuzuschneiden.

Fazit

Der starre Blick auf den Zusammenhang zwischen Wirtschaftswachstum und Armutsminderung versperrt die Sicht auf die gesellschaftlichen Prozesse, die zu Strukturwandel und zu höherer Produktivität führen. In Afrika hat eine ungenügende bzw. zum Teil pervertierte Sozialkapitalbildung durch Staat und korrupte Eliten die Fortentwicklung der gesellschaftlichen Selbstorganisation auf der Grundlage traditionalen gemeinschaftlichen Handelns behindert. Gemeinschaftliches Handeln dient vor allem dem Zweck, die (Über)Lebensrisiken zu meistern, die allzu häufig durch armenfeindliche Politikentscheidungen erhöht wurden. Eine produktive Fortentwicklung der kleinteilig organisierten und leistungsschwachen Selbsthilfegruppen unter Mithilfe von Nichtregierungsorganisationen gelang häufig nur gegen den Staat, der zivilgesellschaftlichen Initiativen sehr lange misstrauisch begegnete.

In einer großen Zahl afrikanischer Länder fehlt es noch an ausreichender Rechtssicherheit, breitenwirksamem wirtschafts- und finanzpolitischem Management und einem wirksamen sozialen Risikomanagement, damit eine solidarische Sozialentwicklung gelingt.

Armutsbekämpfung sollte nicht länger vorrangig als Ausbau der Transfersysteme verstanden werden, sondern als eine Stärkung der individuellen und der Koalitions-Rechte der Armen7. So lassen sich die Voraussetzungen schaffen, damit wirtschaftliche Entwicklungsblockaden aufgebrochen werden können.

Die Entwicklungszusammenarbeit sollte insbesondere im Rahmen der Formulierung der nationalen Armutsminderungsstrategien (Poverty Reduction Strategy Papers), bei der Gestaltung von Sektorreformprogrammen (sectorwide approaches, sector investment programs) sowie der Planung und Durchführung von Sozialfonds (social action and investment funds) darauf achten, dass einerseits vermehrt gesamtgesellschaftliches Sozialkapital in Form von Vertrauen und Rechtssicherheit gebildet und andererseits die Solidaritätskapazität nachhaltig gestärkt wird.

7) G. Elwert: Ansätze für eine deutsche Afrika-Politik, in: DIE: Afrika zu Beginn des 21. Jahrhunderts. Herausforderungen und Entwicklungspotenziale - Handlungsoptionen für eine strategische Entwicklungspolitik. Dokumentation des Afrika-Tages von BMZ und DIE am 3. Mai 2001. Bonn, DIE 2001