E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 9, September 2001, S. 268-270)

Von 1982 bis 1987 war Anne Krueger Vice President of Economics and Research der Weltbank - jetzt, mit 67 Jahren, wird sie stellvertretende Generaldirektorin des Internationalen Währungsfonds. Sie hat als eine der ersten den Blick auf jene Ursachen der Unterentwicklung gerichtet, die in den Entwicklungsländern selbst liegen, vor allem mit ihrer Studie über die Rent-seeking Society. In ihrer Weltbank-Zeit hat sie maßgeblich dazu beigetragen, die marktorientierte Politik des Washington Consensus durchzusetzen, sieht aber heute deutlicher als damals auch die Schwächen des Marktes.

Während andere sich mit 67 Jahren Gedanken über die Gestaltung ihres Ruhestandes machen, steht Anne O. Krueger abermals vor neuen Aufgaben. Im Laufe des Jahres wird die US-Amerikanerin die Nachfolge von Stanley Fischer als stellvertretende Generaldirektorin des Internationalen Währungsfonds antreten. Allerdings ist sie bei weitem kein Neuling außerhalb der Hochschule, ist doch ihr gesamter Werdegang durch eine enge Verknüpfung von wissenschaftlicher Forschung und entwicklungspolitischer Beratungstätigkeit gekennzeichnet.

I.

Anne Osborn Krueger wurde am 12. Februar 1934 in Endicott, New York geboren. Nach Studium, Promotion und einer anschließenden kurzen Lehrtätigkeit an der Universität von Wisconsin ging sie 1959 an die Universität von Minnesota. Nach nur vier Jahren wurde sie zum Full Professor ernannt und lehrte in dieser Position bis 1982. Seit 1966 ist sie zugleich dem National Bureau of Economic Research assoziiert. Zu ihrer Forschungs- und Lehrtätigkeit kamen seit den frühen 60er Jahren vielfältige Beratungsaktivitäten, durch die sie vor allem im Auftrag von USAID und dem Harvard Institute for International Development in die Türkei, nach Indien, Brasilien, Korea und Papua- Neuguinea geführt wurde. Diese Feldaufenthalte strahlten immer wieder auch auf ihre wissenschaftliche Arbeit aus.

Nach mehreren Auftragstätigkeiten für die Weltbank trat sie 1982 voll in die Bank ein, um als Vice President of Economics and Research die Forschungsarbeit der Weltbank zu prägen. Allerdings ist die Berufung Anne Kruegers weniger als Ursache für die in den achtziger Jahren erfolgte Neuorientierung der Weltbankpolitik zu sehen denn als Symptom. Die grundlegende Wende hin zu einer marktorientierten Entwicklungssicht hatte die Weltbank bereits vollzogen, als Krueger das Amt übernahm. Krueger war dann jedoch für die nächsten fünf Jahre ein wichtiger Hebel, die Forschungsabteilung umzukrempeln und auf neuen Kurs zu bringen.

Nach Beendigung ihrer Tätigkeit für die Weltbank 1987 übernahm sie erneut eine Professur, diesmal an der Duke University in Durham (North Carolina). 1994 wurde sie als Professorin an die Stanford University berufen, wo sie bis heute tätig ist und das Center for Research on Economic Development and Policy Reform leitet. 1996 war sie als zweite Frau überhaupt Präsidentin der American Economic Association.

II.

Anne Kruegers Beitrag zur Entwicklungsökonomik besteht weniger in der Neuentwicklung eines theoretischen Erklärungs- oder Politikansatzes als in der konsequenten innovativen Anwendung der ökonomischen Theorie auf die Entwicklungsländer. Sie wurde damit zu einer zentralen Figur in der seit etwa Ende der 70er Jahre erfolgten Renaissance der Neoklassik in der Entwicklungsökonomik.

In neoklassischer Sichtweise liegen die Ursachen für die Unterentwicklung nicht in einem prinzipiellen Marktversagen in den Entwicklungsländern, sondern in einem Politikversagen, in dessen Folge der marktlichen Selbstorganisation nicht genug Entfaltungsmöglichkeiten gegeben wird: Preisfixierungen und -verzerrungen, vielfältige Handelsbeschränkungen, hohe Subventionsleistungen und damit korrespondierende drastische öffentliche Defizite, hohe Inflationsraten, monopolistische oder oligopolistische Marktstrukturen, geprägt von ineffizienten Staatsunternehmen, stellen Rahmenbedingungen dar, die es den privaten Wirtschaftssubjekten in diesen Ländern stark erschweren, Vorteile aus Arbeitsteilung und Spezialisierung zu realisieren.

Kruegers besonderes Augenmerk galt und gilt bis heute der Handelspolitik. Für sie ist die Möglichkeit des Einzelnen zum freien und unbeschränkten Handel der Schlüssel zur wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung. Das ständige Bestreben, dies theoretisch zu begründen und vor allem aber empirisch zu belegen, prägt am stärksten ihr wissenschaftliches und entwicklungspolitisches Schaffen.

So resultierte schon aus ihrer Tätigkeit für USAID in der Türkei 1965 eine Studie, in der sie in Opposition zum herrschenden Zeitgeist ging, und die ihre Position im Wesentlichen bis heute kennzeichnet. Indem sie die damals neuen Konzepte zur Messung der effektiven Protektion und der damit verbundenen volkswirtschaftlichen Folgekosten anwandte, zeigte sie, dass Protektion und überbewerteter Wechselkurs dazu geführt hatten, dass die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Türkei nur halb so groß war, wie sie unter einem liberalen Regime hätte sein können. Diese Kritik setzt sich fort in ihrem 1974 erschienenen Buch Foreign Trade Regimes and Economic Development: Turkey, und ein Jahr später präsentiert sie mit The Benefits and Costs of Import Substitution in India: A Microeconomic Study eine weitere ähnliche Fallstudie, die wieder Ergebnis einer Tätigkeit für USAID war.

Kruegers Forschung wider die außenwirtschaftliche Abschottung kulminiert schließlich in ihrem bekannten Buch von 1978 Foreign Trade Regimes and Economic Development: Liberalization Attempts and Consequences. Es ist das Ergebnis eines Forschungsprojektes des National Bureau of Economic Research, das die Handelspolitiken von zehn Entwicklungsländern zum Gegenstand hat. Sie untersucht darin vor allem, in welchem Maße die Preise von Importgütern und Exportgütern von denen abweichen, die bei freiem Handel bestünden. Abermals kommt Krueger zu dem Ergebnis, dass eine auf Abschottung und Importsubstitution ausgerichtete Wirtschaftspolitik hohe ökonomische Kosten verursacht, die bei einer Liberalisierung vermieden werden könnten. Vor allem dieses Buch wurde zum viel verwendeten Schwert im Kampf für handelspolitische Reformen.

1982 ging sie gemeinsam mit einem Koautor erstmals empirisch der Gültigkeit des sogenannten "Infant-industry"-Arguments nach - der Hypothese also, dass neu entstandene Industrien in den Entwicklungsländern zunächst nicht in der Lage sind, sich im Wettbewerb gegen die übermächtige internationale Konkurrenz zu behaupten und daher einer Periode der staatlichen Hege und Pflege und des Schutzes vor diesen Wettbewerbern bedürfen. Die Industrien in der Türkei bildeten dabei abermals ihren Untersuchungsgegenstand. Die Autoren fanden keine Hinweise für Unterschiede in den Wachstumsraten von geschützten und nicht geschützten Industrien. Zugleich stießen sie mit ihrer Arbeit eine Fülle von ähnlichen Studien an.

Die Beschäftigungswirkungen eines Schwenks zu einer liberalen und exportorientierten Wirtschaftspolitik waren Gegenstand ihres 1983 erschienenen Buches Trade and Employment in Developing Countries. Es war abermals das Ergebnis einer Auftragstudie für das NBER, in der in zwölf Entwicklungsländern die Wirkungen verschiedener Handelspolitiken auf die jeweiligen Arbeitsmärkte analysiert wurden. In den betrachteten Ländern sind, so das Ergebnis, die meisten der für den Export produzierten Güter arbeitsintensiver als diejenigen, die mit dem Ziel produziert werden, Importe zu ersetzen. Außenwirtschaftliche Liberalisierung kann also Beschäftigungsvorteile haben.

Das hohe Interesse an handelspolitischen Fragen prägt ihr Schaffen bis heute. Ihre Veröffentlichungen dazu bleiben Variationen ihres bekannten Themas: Unbeschränkter Handel ist der Schlüssel für die wirtschaftliche Entwicklung.

Auch ihr Aufsatz von 1974 The Political Economy of the Rent-Seeking Society ist primär eine handelspolitische Analyse. Zu ihrer bekanntesten Veröffentlichung wurde er aber dadurch, dass sie darin erstmals den Begriff der Rentensuche in die wirtschaftswissenschaftliche Diskussion einführte. (Das Konzept des rent seeking wurde allerdings bereits 1967 von Gordon Tullock in seinem Aufsatz The Welfare Costs of Tariffs, Monopolies and Theft entworfen.) Renten bezeichnen allgemein solche Profite, die unter den Bedingungen des vollkommenen Wettbewerbs nicht existieren würden. Staatliche Eingriffe wie z. B. Subventionen, Marktregulierungen oder protektionistische Maßnahmen begünstigen in der Regel einzelne Unternehmen, indem sie diese entweder unmittelbar oder zumindest vor den Folgen der Konkurrenz schützen. Unter Rentensuche versteht man nun alle Aktivitäten von wirtschaftlichen Akteuren, die darauf gerichtet sind, den Staat dazu zu bewegen, ihnen über Interventionen solche Sonderpositionen zu verschaffen. Diese Aktivitäten können durchaus legal sein, wie z. B. Gebote bei Lizenzauktionen. In vielen Fällen handelt es sich dabei aber um illegale Handlungen wie Bestechung oder politische Vorteilnahme.

Krueger untersucht in ihrem Aufsatz, welche Auswirkungen es hat, wenn sich wirtschaftliche Akteure auf die Rentensuche begeben. Gegenstand ihrer Modellanalyse sind dabei Importlizenzen. Da auch staatliches Handeln gewissen Restriktionen unterliegt, entsteht ein Wettbewerb um die zu verteilenden Renten. Sie zeigt, dass ein solcher Wettbewerb um Renten erhebliche Wohlfahrtsverluste zur Folge hat, weil die wirtschaftlichen Akteure für ihre Rentensuche Ressourcen einsetzen, die damit nicht mehr für wirtschaftlich produktive Zwecke zur Verfügung stehen. Die mit handelspolitischen Interventionen verbundenen Wohlfahrtsverluste sind also deutlich höher, als ihnen in der konventionellen ökonomischen Analyse zugeschrieben wird.

Trotz ihres zunächst rein handelspolitischen Blickwinkels verlässt Krueger zum Ende des Aufsatzes den engen Rahmen der Partialanalyse und skizziert die weitreichenden Implikationen von rentensuchenden Aktivitäten. Sie identifiziert das Phänomen der Rentensuche als generelles Phänomen, das umfangreiche staatliche Eingriffe in den Markt nach sich zieht. Vor allem erkennt sie aber auch die Gefahr, die darin für die wirtschaftliche und politische Stabilität eines Landes angelegt ist, da das Ausmaß an Rentensuche in einer Gesellschaft Auswirkungen darauf hat, wie die Mitglieder dieser Gesellschaft ihr Wirtschaftssystem wahrnehmen: Wenn die Einkommensverteilung als Ergebnis einer Lotterie angesehen wird, bei der die lachenden Gewinner die erfolgreichen Rentensucher sind, während die große Masse auf der Strecke bleibt, wird der Marktmechanismus keine große Akzeptanz genießen. Dies wiederum wird Rückwirkungen auf die Wirtschaftspolitik haben. Wenn es generell an Vertrauen in den Marktmechanismus mangelt, ist auch die Bereitschaft der Politik tendenziell größer, in die Marktprozesse einzugreifen. Damit bietet der Staat aber wiederum den Rentensuchern größere Möglichkeiten. Die Folge - so Krueger - kann ein Teufelskreis von mangelndem Vertrauen, staatlichen Eingriffen, steigender Rentensuche und daraus resultierend noch geringerem Vertrauen sein. Mit dieser Skizze nimmt Anne Krueger die Entwicklung in vielen Entwicklungsländern wie z. B. den lateinamerikanischen Staaten in den 80er Jahren oder auch Transformationsökonomien wie Russland in den 90ern vorweg. Vor allem aber erlangte ihr Aufsatz zentrale Bedeutung, weil er eine Fülle von Untersuchungen zur Rentensuche in Entwicklungsländern inspirierte und zur generellen Anwendung der Neuen Ökonomischen Theorie der Politik auf die Entwicklungsländer führte.

Anne Kruegers Interesse an eigenen Analysen in dieser Richtung entwickelte sich erst später, durch die Erfahrungen mit wirtschaftspolitischen Reformen in ihrer Zeit bei der Weltbank. Zunächst erschienen Anfang der 90er Jahre drei Studien (Krueger, Schiff, Valdes 1991, Krueger 1992 und vor allem Krueger 1993), in denen sie sich damit beschäftigte, warum viele Entwicklungsländer erstens nach dem 2. Weltkrieg eine interventionistische und auf Abschottung gerichtete Wirtschaftspolitik verfolgten und zweitens zu einem großen Teil dabei blieben, selbst als die negativen Folgen einer solchen Politik nicht mehr zu übersehen waren.

Die Antwort auf die erste Frage sah sie in der historischen Situation: Das Ende des Kolonialismus führte in den meisten Entwicklungsländern zu einer ablehnenden Haltung gegenüber den ehemaligen Kolonialmächten. Daher bestand kaum Bereitschaft, mit diesen weiter Handelsbeziehungen zu pflegen. Hinzu kamen der damals weit verbreitete Verlust des Vertrauens in die Selbstorganisationsfähigkeit von Märkten und der Glaube, dass über eine Steuerung der Wirtschaft bessere Ergebnisse erzielt werden könnten. Beides war vor allem auf die Erfahrungen mit der Großen Depression und den damals als beeindruckend erscheinenden wirtschaftlichen Leistungen der Sowjetunion zurückzuführen.

In dieser Situation verfolgten auch am Gemeinwohl ihrer Bevölkerung orientierte Regierungen eine Politik der Abschottung und staatlichen Intervention. Dies ging im Allgemeinen einher mit einer Ausweitung der staatlichen Bürokratie. Das Fatale daran war - so Krueger -, dass damit erst das Spielfeld für die rentensuchenden wirtschaftlichen Akteure geschaffen wurde. Die Konsequenz war häufig ein sich selbst verfestigender Kreislauf von Staatseingriffen und konkurrierender Rentensuche. Hieraus gingen starke Interessengruppen in Wirtschaft und Bürokratie hervor, gegen deren Widerstand spätere Reformen nicht mehr möglich waren. Der ursprünglich fürsorgende Staat wurde von denen, die er zu diesem Zweck führen und kontrollieren sollte, als Geisel genommen, und damit wandelte sich das Gesicht des Staates vom Fürsorger zum Ausbeuter.

Die einzige Möglichkeit zur Befreiung aus derartigen Kreisläufen sieht Krueger in fundamentalen wirtschaftlichen Krisen, die die Möglichkeit zu grundlegenden Reformen bieten. Und hier sieht sie auch die Möglichkeit für internationale Organisationen wie die Weltbank, einen wichtigen Beitrag zu leisten.

1993 verband sie ihre handelspolitischen und politökonomischen Interessen und widmet sich der Handelspolitik der USA gegenüber den Entwicklungsländern. Sie diagnostizierte eine schizophrene Situation: Während die Entwicklungspolitik der USA einerseits darauf gerichtet war, die Entwicklungsländer zu exportorientierten Entwicklungsstrategien zu bewegen, schotteten sie sich gleichzeitig zunehmend gegenüber diesen Exporten ab. Die Ursache dafür fand Krueger vor allem in rentensuchenden amerikanischen Interessengruppen, die die ausländische Konkurrenz fürchten.

III.

Anne O. Kruegers Beitrag zur Entwicklungsökonomik besteht vor allem darin, dass sie als eine der Ersten den Blick auf Ursachen der Unterentwicklung gelenkt hat, die in den Entwicklungsländern selbst begründet sind. Ihr besonderes Verdienst ist, dass sie - statt sich dabei einfach auf die reine Modellwelt der Neoklassik zurückzuziehen - die Theorie immer wieder systematisch an der Wirklichkeit getestet hat. Bei ihren handelspolitischen Analysen verwendete sie häufig innovative Instrumente. In vielen Fällen gab sie den Impuls zu einer Vielzahl von Nachfolgearbeiten. Dies gilt in fast noch stärkerem Maße für Untersuchungen, die sich mit dem Handeln der politischen Akteure in den Entwicklungsländern auseinandersetzen. Das von ihr auf den Punkt gebrachte Konzept der Rentensuche hat einen neuen Blickwinkel auf politische Prozesse eröffnet und bildet heute einen zentralen Ansatz zur Erklärung von Reformblockaden.

Mit ihren Studien hat Anne Krueger wesentlich das entwicklungsökonomische Denken geprägt. Sie ist Vorkämpferin und zentrale Figur der neoklassischen Renaissance in der Entwicklungspolitik gewesen. Damit hat sie einen wesentlichen Beitrag zur Umorientierung der Entwicklungspolitik geleistet und war nicht zuletzt während ihrer Tätigkeit bei der Weltbank selbst Teil dieses Prozesses. Der Washington Consensus der neunziger Jahre spiegelt entwicklungspolitische Einsichten, deren Grundstein sie gelegt hat.

Ihr Nach-Nach-Nachfolger bei der Weltbank, der im letzten Jahr nach nur drei Jahren vorzeitig zurückgetretene Harward-Ökonom Joseph Stiglitz (vgl. E+Z 2000: 2, S. 46-48), kritisierte ihre Amtszeit ebenso wie die seiner anderen Vorgänger als zu sehr dem Glauben verhaftet, mit der Beseitigung von Markthindernissen den Schlüssel zur erfolgreichen Entwicklung zu besitzen. Sicherlich trifft auf ihr Werk die generelle Kritik an der neoklassisch geprägten Entwicklungspolitik zu: der verengte Fokus auf die Schaffung liberalisierter und deregulierter Märkte bei Vernachlässigung der für Marktwirtschaft notwendigen rechtlichen und regulativen Rahmenbedingungen sowie auch der kurz- und mittelfristig extrem hohen sozialen Belastungen, die für die Bevölkerung mit Liberalisierung und Deregulierung häufig verbunden sind.

Allerdings wendet Krueger sich diesen Fragen zunehmend zu, so etwa in dem 2000 herausgegebenen Sammelband Economic Policy Reform: The Second Stage. Auch findet sich bereits in einem Aufsatz von 1990 ein Versuch, die Aufgaben des Staates im Entwicklungsprozess zu beschreiben. Genauso wenig wie aus einem Marktversagen per se die Forderung nach dem Staat abgeleitet werden kann, folgt aus einem Staatsversagen nicht zwangsläufig, dass der Markt alle Lösungen hat.

Anne Krueger ist in diesem Zusammenhang nicht zwingend die Vertreterin eines Minimalstaates. Sie sieht aber vor allem das Problem der begrenzten staatlichen Kapazität in vielen Entwicklungsländern. Die komparativen Vorteile des Staates liegen ihrer Meinung nach dort, wo es um die großen, gesellschaftsübergreifenden Aktivitäten wie die Durchsetzung von Gesetzen, die Bereitstellung von Informationsdiensten oder von Infrastruktur geht. Eher auf einzelne Sektoren begrenzte Maßnahmen wie z. B. Kreditregulierungen, Devisenkontrollen, Handelsrestriktionen oder Investitionsgenehmigungen ziehen einen erheblichen Verwaltungsaufwand nach sich. Angesichts des vor allem in den ärmsten Entwicklungsländern bestehenden Mangels an qualifizierten Mitarbeitern in der staatlichen Bürokratie sieht sie die Gefahr, dass solche Aufgaben nicht ausreichend Kapazitäten für diejenigen Aktivitäten lassen würden, bei denen die eigentlichen Vorteile des Staates liegen. Des Weiteren plädiert sie dafür, dass, wenn der Staat interveniert, er dies vor allem über solche Mechanismen tun sollte, die weniger für einen Missbrauch durch rentensuchende Akteure anfällig sind. All dies bleibt noch lückenhaft, und es wäre zu wünschen, dass Anne Krueger noch dazu beitragen würde, einige dieser Lücken zu schließen.

Anne Krueger war nicht die Wunschkandidatin von Horst Köhler für das Amt des stellvertretenden Generaldirektors. Er hätte lieber den ehemaligen US-Finanzstaatssekretär Timothy Geithner gehabt. Aber die USA haben traditionell das Vorschlagsrecht, und die Bush-Regierung präferierte Anne Krueger, die zuvor schon als Wirtschaftsberaterin für die neue Regierung im Gespräch war. Anstöße zu grundlegenden Reformen des IWF sind von ihr weniger zu erwarten. Nachdem der IWF aufgrund seines Engagements in Russland in die Kritik geraten war, wurde er von Anne Krueger in einer Anhörung vor dem US-amerikanischen Kongress 1999 ausdrücklich verteidigt. Insgesamt leiste der IWF gute Arbeit, und notwendig seien ein paar kleine und eher unspektakuläre Modifikationen, nicht aber eine grundsätzliche Reform der Organisation - so Anne Kruegers Botschaft.

Deepak Lal und Richard H. Snape: Trade, Development and Political Economy: Essays in Honor of Anne O. Krueger. London 2001