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Verhängnisvolle Einigkeit


01/2005 		 

Hilfe mit Biss

In der entwicklungspolitischen Debatte ist immer wieder von „lokaler Ownership“ die Rede. Doch die Praxis wird diesem Prinzip kaum gerecht. Geber und Empfänger sollten nicht nur von Konsens reden, sondern sich auf verbindliche Verpflichtungen verständigen. Die Regionalpolitik der EU ist ein gutes Beispiel dafür, wie fortgeschrittene und weniger entwickelte Länder erfolgreich zusammenarbeiten können.


[ Von Louka T. Katseli ]

Wie können die Mittel für die Millenniumsziele zur Armutsbekämpfung aufgebracht werden? Und wie kann die Wirksamkeit von Entwicklungshilfe erhöht werden? Das sind Fragen, die sich zahlreiche internationale Gipfeltreffen in den nächsten 12 Monaten stellen werden. Es heißt, Reformen in Entwicklungsorganisationen und innovative Finanzierungsinitiativen zeugten von erstarktem Engagement. Andere hingegen fordern, das gesamte System grundlegend zu überarbeiten, da die Verfahren ineffektiv und kaum aufeinander abgestimmt seien. Es deutet viel darauf hin, dass sich 2005 einiges in der internationalen Entwicklungszusammenarbeit tun wird.

Der aktuelle Konsens eint Geber und Nehmer im gemeinsamen Vorhaben, die Armut zu bekämpfen und sich für die Millenniumsziele einzusetzen. Die Geber haben versprochen, ihre Hilfe zu steigern, Vergabekriterien zu harmonisieren und Zahlungen berechenbarer zu machen. Die Regierungen der Nehmerländer haben zugesagt, eigene Ressourcen zu mobilisieren und ihre Bürger stärker an ihren Strategien zu beteiligen. Sie wollen die Strategien in ihre nationale Politik integrieren und ihre Regierungssysteme verbessern.

Leider ist unübersehbar, dass der neue Konsens nicht so funktioniert wie erhofft. Die Vorhaben im Rahmen der Millenniumsziele bleiben stark unterfinanziert, und sowohl Geber als auch Nehmer zögern, Worten Taten folgen zu lassen. Viele werten die Forderungen nach mehr Geld, Ownership und Partnerschaft, kohärenter Politik, ergebnisorientiertem Management nur als hohle Rhetorik – dabei gibt es wertvolle Initiativen.

Nach wie vor haben die Geber das Heft in der Hand. Ihre Entwicklungshilfe dient weiterhin primär eigenen Interessen. Sie diktieren die Verfahren, die potenzielle Hilfeempfänger durchlaufen. Ein Beispiel dafür sind die Strategiepapiere zur Armutsbekämpfung (Poverty Reduction Strategy Papers, PRSPs), die der Internationale Währungsfonds und die Weltbank 1999 einführten, um die Entschuldungs-Initiative HIPC auszubauen.

Reformen in Entwicklungsinstitutionen haben die Zuständigkeiten verschiedener UN-Organisationen und der internationalen Finanzinstitutionen oft zusätzlich verwischt. Neue Finanzierungsinstrumente mit ganz unterschiedlichen Zielen wurden geschaffen. Der US Millennium Challenge Account etwa ist an Erfolgsnachweise gebunden. Andere Einrichtungen wie die Global Environmental Facility oder der Global Fund to Fight Aids, Tuberculosis and Malaria widmen sich spezifischen Aufgaben, während zugleich zahlreiche Geber im Entwicklungshilfeausschuss (DAC) der OECD für mehr direkte Budgethilfe plädieren (Sagasti et al., 2004). Und schließlich berücksichtigt die Entwicklungspolitik der meisten Geber zu wenig ihr Regierungshandeln auf anderen Feldern wie Handel oder Migration.

Die Nehmerländer sehen sich mit dem unmöglichen Auftrag konfrontiert, eine Vielzahl an Zielen, Initiativen, Gebern und Instrumenten zu koordinieren und zu verwalten und obendrein ihre Wachstumsstrategien mit Sozialprogrammen in Einklang zu bringen, Strukturen zu reformieren und Regierungssysteme zu verbessern. Hilde Johnson (2004), die norwegische Entwicklungsministerin, hat das als „Geber-Zirkus“ bezeichnet. Von Ownership und Partnerschaft kann angesichts dieser Realität wirklich nicht die Rede sein.


Weniger ankündigen, mehr zupacken

Wie schaffen wir es, Entwicklungspolitik tatsächlich auf Ownership und Partnerschaft umzustellen? Zunächst müssen wir akzeptieren, dass es nicht genügt, nur Vereinbarungen zu unterzeichnen. Eine Partnerschaft ist nur dann glaubwürdig, wenn sie auf stabilen Institutionen beruht, die Vertrauen schaffen und klare Verantwortlichkeiten definieren. Alle müssen wissen, dass die Abkommen befolgt werden.

Für die Nehmerländer bedeutet das, partizipative Verfahren in Gang zu setzen und zu verstetigen, so dass lokale Gemeinschaften, nichtstaatliche Einrichtungen und der private Sektor sich einbringen können. Es gilt, Hindernisse zu erkennen, Entwicklungsprioritäten zu setzen, die maßgeblichen Akteure zu koordinieren, die Regierungsführung zu verbessern und die Politikimplementation zu überwachen.

In den Geberländern müsste die Öffentlichkeit ausführlich über Ergebnisse der Entwicklungszusammenarbeit und den künftigen Bedarf unterrichtet werden. Das würde helfen, die nötige Unterstützung zu verbreitern und entwicklungspolitisches Engagement zu stärken. Das wiederum könnte mehr Mittel für die Entwicklungspolitik freisetzen, es könnte besser mit dem Geld geplant werden und die politische Kohärenz nähme zu.

Die Empfängerländer sollten die Richtung bestimmen. Sie sollten kohärente Entwicklungsstrategien verantwortlich formulieren, in denen politische Prioritäten sowie lokale und regionale Projektvorschläge in diversen Sektoren benannt würden. Die Strategien wären von Land zu Land verschieden und könnten bis zu sieben Jahre in die Zukunft reichen. Sie könnten Teile von Entwicklungsprogrammen enthalten, zum Beispiel zum Ausbau der Infrastruktur oder zur Förderung von Institutionen, Gesundheits- und Bildungsinitiativen sowie kleinen und mittleren Unternehmen, Firmen-Clustern oder Handel.

Zuerst müssten die Nehmerländer in Zusammenarbeit mit multilateralen Institutionen und regionalen Entwicklungsbanken den Finanzbedarf ermitteln. Dann würden die Geber aufgefordert, ihre Zusagen daran anzupassen und sich dafür zu verbürgen, dass Staat und Privatsektor die finanziellen Verpflichtungen erfüllen. Solche Verhandlungen würden zu flexiblen, aber verbindlichen Verträgen über wechselseitige Verpflichtungen und Zeitpläne führen.

Nationale Haushaltsbehörden könnten die Überweisung der Mittel auf dezentrale, eigens eingerichtete Konten koordinieren. Unabhängige Evaluatoren würden die Verteilung regelmäßig prüfen. Überwachung und Evaluierung sollten dabei alle treffen – um Verantwortlichkeit bei Nehmern und Gebern sicherzustellen.

Gibt es Beispiele für eine solche umfassende Partnerschaft? Die Antwort liegt näher, als man denkt: Die Gemeinschaftlichen Förderkonzepte der Europäischen Union, die 1988 als Teil der EU-Regionalpolitik geschaffen wurden, sind ein guter Ausgangspunkt. Sie vereinen eine Fülle von Akteuren um einen Katalog umfassender und kohärenter Politikmaßnahmen. Sie erhöhen die Verlässlichkeit finanzieller Zusagen und fördern Transparenz und ergebnisorientiertes Management in den Nehmerländern. Am wichtigsten ist, dass die Konzepte geholfen haben, den Lebensstandard in den ärmeren Regionen der EU zu heben. Sie sind deshalb ein praktisches Modell, nach dem Geber-Nehmer-Partnerschaften – Entwicklungspolitische Förderkonzepte (Development Support Frameworks) – künftig gestaltet sein könnten.

Wir sollten jetzt nach innovativen Wegen der Entwicklungszusammenarbeit suchen. Wenn Ownership, Vertrauen und wechselseitige Verantwortlichkeit das Herzstück der Geber-Nehmer-Beziehungen sein sollen, dann sollten wir diese Beziehungen so gestalten, dass sie für alle Beteiligten Anreize schaffen, ernsthaft an den gemeinsamen Zielen der nachhaltigen Entwicklung und der Armutsbekämpfung zu arbeiten. Der hier skizzierte Rahmen könnte ein Anfang sein.




Literatur:
 Johnson, Hilde, 2004:
Introduction at UN Chief Executives Board Retreat. Greentree, 29-30 October 2004

Sagasti, F., Bezanson, K., and Prada, F., 2004:
The Future of Development Financing: Challenges and Strategic Choices, in: Global Development Studies, No. 1, Pre-publication Copy, EGDI Secretariat, Ministry of Foreign Affairs, Sweden


Prof. Dr. Louka T. Katseli
ist Direktorin des OECD Development Centre in Paris.
Dieser Text basiert auf einem Vortrag auf einer InWEnt-
Konferenz im September in Berlin.
louka.katseli@oecd.org
http://www.oecd.org/dev