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Pragmatismus statt Doktrinen

In Verteidigung der Weltbank – Buchbesprechung

Verhängnisvolle Einigkeit


01/2005 		 

Pragmatismus statt Doktrinen

Die Weltbank befolgt keine strikte Doktrin mehr. Die Erfahrung lehrt, dass die Rolle des Staates und des Marktes miteinander in Einklang gebracht werden müssen. Ownership und Bürgerbeteiligung sind essentielle Voraussetzungen für den Entwicklungserfolg – selbst unter den Bedingungen der Diktatur in China. Das sagte François Bourguignon, Chefökonom der Weltbank, im Gespräch mit E+Z/D+C.


[ Interview mit François Bourguignon ]

Warum stützt sich die Weltbank nicht mehr auf eine klar festgelegte Doktrin?
Betrachtet man die Veränderungen im entwicklungspolitischen Denken der vergangenen vierzig Jahre, zeichnen sich zwei große Phasen ab: Staatsinterventionen bestimmten die erste Periode. Wir dachten, Entwicklung werde erreicht, indem Ressourcen für einen staatlich gelenkten Plan mobilisiert werden. Das war zum Teil der Politik der sozialistischen Länder geschuldet, welche die Entwicklungsländer beeinflusst hatten. Die Doktrin scheiterte jedoch an den Ölkrisen der 70er Jahre und der daraus folgenden Staatsverschuldung.

Dann wurde die Rolle des Marktes stärker betont...
Ja, beide Entwicklungen führten zu einer neuen Betonung der Makroökonomie. Um die Schulden zurückzahlen zu können, war es für Entwicklungsländer notwendig geworden, ihre Wirtschaftsstrukturen zu ändern. Es begann die zweite Phase mit dem Kennzeichen des Marktliberalismus. Strukturen aus der ersten Phase wurden für die nötige makroökonomische Anpassung als ungeeignet befunden. Der neue Fokus lag auf dem Markt, auf der Betonung von unverzerrten Preisen und so weiter. Der Wechsel wurde nötig durch die Dringlichkeit ökonomischer Veränderungen im ehemaligen Ostblock. Beide Phasen beruhten auf dem, was ich eine Doktrin nennen würde: Staatsinterventionismus und Marktliberalismus. Heute befinden wir uns am Ende der zweiten Phase. Wir haben erkannt, dass weder der Staat noch der Markt allein Wunder vollbringen. Märkte sind wichtig. Der private Sektor ist die treibende Kraft im Entwicklungsprozess. Gleichzeitig funktionieren die Märkte selten perfekt. Wir brauchen den Staat, um dem privaten Sektor die Arbeit zu erleichtern. Diese Sicht würde ich nicht Doktrin, sondern Pragmatismus nennen.

Entsteht nicht eine neue Doktrin mit Good Governance und Institution Building?
Die relativ bescheidenen Erfolge der Strukturanpassungen in den 80er sowie Liberalisierungs- und Privatisierungsbemühungen in den 90er Jahren zeigen, dass Institutionen wichtig sind. In vielen Fällen lieferten die Rezepte nicht die gewünschten Ergebnisse. Die Institutionen waren nicht stark genug, um Märkte richtig funktionieren zu lassen. Governance selbst war eine dieser Institutionen. Korruption – nennen wir sie beim Namen – führte dazu, dass Mittel ihre Zielbestimmung nie erreichten. Politische Vorgaben, die wichtige Interessen verletzten, wurden nicht effektiv umgesetzt. Ineffizienz war die Folge. Insofern ist die Konsequenz richtig, mehr auf Governance zu achten. Außerdem ist die Überzeugung gewachsen, dass die Wirtschaft besser funktioniert, wenn die Regierungstätigkeit besser wird. Good Governance alleine reicht jedoch nicht. Zugang zum Weltmarkt, Ressourcen für die Infrastruktur, Investitionen im Gesundheits- und Bildungsbereich müssen hinzukommen.

Gibt es ein Rezept für Good Governance?
Es gibt selbstverständlich viele Rezepte. Ich möchte Transparenz als einen besonders wichtigen Aspekt hervorheben. Jede Regierung, die versucht, ihre Arbeit zu verbessern, muss transparent sein. Gute Beispiele dafür sind Uganda und Mosambik. In beiden Ländern bildete Transparenz das Herzstück effektiver Reformen. Als in Uganda örtliche Staatsbedienstete und Eltern begannen, die Beträge, die sie von der Regierung erhielten, an die Türen der Grundschulen zu heften, dauerte es nicht lange, und die zugewiesenen Mittel verdoppelten sich auf das eigentlich von vornherein nötige Maß. In Mosambik nahmen Kommissionen staatliche Ausgaben unter die Lupe und gaben ihre Ergebnisse öffentlich bekannt. Die Regierungsfähigkeit zu verbessern bedeutet insbesondere, die Bürger in die Lage zu versetzen, der politischen Elite ein Echo auf ihre Dienste zu geben. Es geht darum, ihnen eine Stimme zu geben.

Ownership ist ein viel benutztes Modewort. Aber üben die Entwicklungsländer wirklich die Kontrolle aus? Sie hängen von neuen Krediten und Schuldenerlassen ab. Sie wissen, welche Rhetorik gefragt ist. Das führt doch zu Lippenbekenntnissen.
Mit welcher Strategie Armut bekämpft wird, legt das jeweilige Land fest – seine Regierung, seine Beamten, die Privatwirtschaft, die Zivilgesellschaft. Die Vorstellung, dass die Geldgeber das Ganze kontrollieren, stimmt einfach nicht. Das Land muss fundamentale Entscheidungen hinsichtlich der Hilfe treffen, die es erhält – und dabei kann es zwischen mehreren Möglichkeiten wählen.

Als eine Voraussetzung für Entwicklung und erfolgreiche Armutsbekämpfung wird häufig Partizipation genannt. China – gemessen an zahlreichen Indikatoren das erfolgreichste Entwicklungsland – ist aber nicht dafür bekannt, die Bevölkerung an Entscheidungen zu beteiligen.
Partizipation und Ownership sind zwei verschiedene Dinge. Partizipation bedeutet, die Menschen in die Lage zu versetzen, öffentliche Entscheidungsprozesse in ihren Gemeinden mitzubestimmen. Es gibt kaum Zweifel, dass China seine Entwicklungsstrategie vollständig kontrolliert. Andererseits stimmt es auch, dass in China die Beteiligung an Entscheidungsprozessen nur sehr begrenzt möglich ist. Wenn Sie sagen, dass China in der Lage war, sich ohne große Bürgerbeteiligung zu entwickeln, und dass folglich Partizipation unwichtig sei, dann übersehen Sie möglicherweise einen wichtigen Aspekt: Vielleicht hätte sich China noch besser entwickelt, hätte es mehr Partizipation gegeben. Möglicherweise wären die Erfolge dann noch eindrucksvoller ausgefallen und wahrscheinlich gleichmäßiger verteilt worden, hätte es eine größere Bürgerbeteiligung an Entscheidungsprozessen gegeben.

Nichtsdestotrotz ist die Volksrepublik China eine Diktatur, die wenig Transparenz und Partizipation zulässt ...
Man kann darüber streiten, ob es in China Bürgerbeteiligung gibt oder nicht. Wenn Sie sich ansehen, wie in China in den 80er Jahren in Städten und Gemeinden kommunale Unternehmen entstanden, dann kann man von einer Form der Partizipation auf lokaler Ebene sprechen. Dem lässt sich entgegenhalten, dass die Partei alles vorgab. Dennoch fand hier ein Dezentralisierungsprozess statt. Die Kommunen konnten frei entscheiden, in welche Richtung sie sich entwickelten. Ich würde den chinesischen Entwicklungsansatz nicht so charakterisieren, dass er ohne Partizipation auskäme. Außerhalb Chinas wird Partizipation allgemein als ein positiver Wert an sich gesehen – und das aus gutem Grund. Vieles spricht dafür, dass der freiere Fluss von Informationen, der üblicherweise eine breitere Partizipation begleitet, wirtschaftliches Wachstum fördert. Gute Informationen verbessern die Qualität von Investitionen und anderen ökonomischen Entscheidungen.

Kehren wir zu Entwicklungsdoktrinen und Makroökonomie zurück. Was war am Washingtoner Konsens richtig?
Am Washingtoner Konsens waren viele Dinge richtig. Einige sind offensichtlich. Ich denke, alle stimmen etwa darin überein, dass makroökonomische Stabilität eine gute Sache ist. Ich glaube nicht, dass irgendjemand einem Land eine Geldpolitik empfiehlt, die 25 oder 40 Prozent Inflation erzeugt. An der Gültigkeit dieser Prinzipien gibt es keine Zweifel. Aber einige Aspekte des Washingtoner Konsens wurden überzogen rigide angewendet und führten nicht zu den erhofften Ergebnissen. In Sachen Deregulierung und Privatisierung wissen wir heute, dass das, was unter bestimmten Voraussetzungen funktioniert, unter anderen Bedingungen in anderen Ländern fehlschlagen kann. Privatisierung kann sinnvoll sein, wo es genügend Wettbewerb und Regulierung für den privaten Sektor gibt, um leistungsfähig und fair zu konkurrieren. Dann ist auch gewährleistet, dass aus Staatsmonopolen nicht lediglich private Monopole werden. Aber dies ist nicht immer der Fall.

Welche Lehren wurden daraus gezogen?
In Sachen Regulierung haben wir gelernt, dass wir sie brauchen und dass die Regulierungsbehörden stark genug sein müssen, um ihren Job zu bewältigen. Das war nicht immer der Fall. Zudem konzentrierte sich der Washingtoner Konsens vor allem auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit, ohne andere Aspekte wie Verteilungsgerechtigkeit oder soziale Folgen genügend zu bedenken.

Sollten sich die Zentralbanken der Entwicklungsländer auf Preisstabilität konzentrieren oder auf konkurrenzfähige Wechselkurse?
Sicher wollen alle eine Geldpolitik, die die Inflation unter Kontrolle hält. Deshalb ist in der Regel Preisstabilität das wichtigste Ziel der meisten Regierungen und Zentralbanken. Was die Wechselkurse anbelangt, so ist der beste Weg, dort auf Wettbewerbsmechanismen zu bauen, wo die entsprechenden Mechanismen tatsächlich vorhanden sind. In Ländern, die flexible Wechselkurse haben sowie einen entwickelten Devisenmarkt, gibt es für die obersten Finanzbehörden keinen Grund einzugreifen. Ich sage das, wohl wissend, dass diese Bedingungen in manchen Fällen – etwa in einigen einkommensschwachen Staaten Afrikas – nicht existieren. Generell würde ich jedoch sagen, dass sich Fragen des Wechselkurses weniger oft stellen als Probleme im Bereich der Preisstabilität. Wechselkurse werden dann zum Thema, wenn ein Terms-of-Trade-Schock den Geldmarkt erschüttert, dessen Wirkungen anhält und eine entsprechende Anpassung nötig wird. Dann steht möglicherweise Abwertung an. Aber das typische Tagesgeschäft der Zentralbanken ist stärker auf die Währungsstabilität ausgerichtet.

Die Fragen stellte Hans Dembowski.



Prof. Dr. François Bourguignon
ist Chefökonom der Weltbank. Als Professor für Ökonomie in Frankreich
hatte er sich auf Armutsfragen spezialisiert.
http://www.worldbank.org