Beiträge aus dem
Schwerpunkt

Abschied von alten Dogmen

Hilfe mit Biss

Pragmatismus statt Doktrinen

In Verteidigung der Weltbank – Buchbesprechung

Verhängnisvolle Einigkeit


01/2005 		 

Verhängnisvolle Einigkeit

Lange galt nur eine Wirtschaftspolitik nach dem Rezept des Washington Consensus als erfolgversprechend. Zu lange. Denn in vielen armen Ländern hat diese Politik keineswegs zu Wachstum, sondern zu Finanzkrisen, höherer Verschuldung und noch mehr Armut geführt. Der Washington Consensus enthält makroökonomische Schwächen, die ihn als Entwicklungsstrategie untauglich machen. Gebraucht wird ein alternatives Konzept.


[ Von Jan Priewe ]

Vor 15 Jahren erfand John Williamson, Ökonom am Institute for International Economics in Washington, den Begriff „Washington Consensus“. In zehn Punkten fasste er zusammen, was nach seiner Kenntnis das gemeinsame wirtschaftspolitische Credo von Weltbank, Internationalem Währungsfonds (IWF), US-Finanz- und -Außenministerium gegenüber Lateinamerika war. Doch schon bald wurde der Konsens als allgemeines wirtschaftspolitisches Leitbild für alle Länder und vor allem als Strategie für Entwicklungs- und Transformationsländer begriffen.


Der „Washington Consensus“ von John Williamson 1989

1. Senkung der Budgetdefizite auf ein nicht-inflationäres Niveau
2. Neue Prioritäten bei den Staatsausgaben zugunsten von Bildung, Infrastruktur et cetera
3. Steuerreformen mit dem Ziel, Grenzsteuersätze zu senken und die Steuerbasis zu verbreitern
4. Übergang zu marktbestimmten Zinssätzen (financial liberalisation)
5. Wechselkurse, die ein schnelles Wachstum nicht-traditioneller Exporte ermöglichen
6. Außenhandel: Abbau von Mengenbeschränkungen; Zollsenkungen
7. Abbau von Barrieren für ausländische Direktinvestitionen
8. Privatisierung von Staatsunternehmen
9. Deregulierung bei „start-ups“, allgemeiner Abbau von Wettbewerbsbeschränkungen
10. Besserer Schutz der Eigentumsrechte, insbesondere im informellen Sektor


John Williamson hatte sich dagegen verwahrt, dass der Consensus Neoliberalismus pur sei. Es gehe keineswegs um einen „Minimal-Staat“. Gleichwohl wurde der Washington Consensus vielfach so interpretiert. Laut Williamson, einem langjährigen Kenner der Washingtoner Institutionen, hatte der Konsens etwa bis Mitte der 1990er Jahre Bestand. Doch dann habe das einflussreiche US-Finanzministerium, später die Administration von George W. Bush, in zahlreichen Fragen andere Auffassungen entwickelt und sei zum Beispiel für eine restriktivere Fiskalpolitik, eine rasche Liberalisierung des grenzüberschreitenden Kapitalverkehrs und für feste oder aber völlig flexible Wechselkurse (corner solutions) eingetreten.

Ein Teil der Kritik am Consensus schlug sich im „Augmented Washington Consensus“ von Harvard-Ökonom Dani Rodrik nieder. Rodrik fügte den ursprünglichen zehn Geboten zehn weitere Punkte hinzu. Die wichtigsten Ergänzungen betrafen den Aufbau von marktfördernden Institutionen und die Armutsbekämpfung.

Besonders Joseph Stiglitz kritisierte am ursprünglichen Consensus, dass seine Gebote auf alle Länder gleichförmig angewandt würden, ohne auf länderspezifische Besonderheiten zu achten. John Williamson selbst bekannte im September 2004 auf einer InWEnt-Tagung in Berlin, er befürworte heute eine aktivere Rolle des Staates, die über den Aufbau von Institutionen und die Bekämpfung der Armut hinausgehe. Williamson plädierte zudem für eine antizyklische Fiskalpolitik, vorsichtige Kapitalverkehrskontrollen sowie eine stärkere Beachtung der richtigen Abfolge von Reformen (sequencing).


„Augmented Washington Consensus“ von Dani Rodrik 2003

11. Verbesserung der „corporate governance“
12. Korruptionsbekämpfung
13. Flexibilisierung der Arbeitsmärkte
14. Einhaltung der WTO-Regeln
15. Einhaltung internationaler Standards im Finanzsektor
16. Vorsichtige Öffnung der nationalen Kapitalmärkte
17. Entweder feste oder flexible Wechselkurse
18. Unabhängigkeit der Zentralbanken, direkte
Inflationssteuerung
19. Aufbau sozialer Sicherungssysteme
20. Armutsbekämpfung


Die Grundlinie der wirtschaftspolitischen Strategie des Washington Consensus – unabhängig von Williamsons oder Rodriks Leitbild – sieht ungefähr so aus: Die Makropolitik – also die Geld-, Fiskal- und Wechselkurspolitik – hat für hinreichend Preisstabilität zu sorgen, die meist als einstellige Inflationsrate definiert wird. Entscheidend dafür sind restriktive Geld- und Fiskalpolitik. Darüber hinaus wird im Normalfall für flexible Wechselkurse geworben, im Ausnahmefall für starre, nicht anpassungsfähige Wechselkurse.


Entwicklungshilfe als Ausgleich

Die meisten Entwicklungsländer liberalisierten gleichzeitig ihre Finanzsektoren und die grenzüberschreitenden Kapitalströme und akzeptierten als Folge hohe und anhaltende Leistungsbilanzdefizite. In Ländern mit niedrigem Einkommen (bis 755 Dollar Pro-Kopf-Einkommen) setzte die Strategie als Ausgleich auf politisch konditionierte Entwicklungshilfekredite der multilateralen Finanzinstitutionen, in Schwellenländern mit höherem Pro-Kopf-Einkommen auf private Kapitalzuflüsse. In beiden Fällen handelt es sich um Verschuldungsstrategien im weiteren Sinne, die in der Tradition jener alten Entwicklungstheorien stehen, die von einer Spar- und Kapitallücke und folglich „dünnen“ nationalen Kapitalmärkten als Kernproblem der Unterentwicklung ausgehen.

Insgesamt bleibt die Rolle der Makropolitik passiv: Sie setzt nur die Rahmenbedingungen für Stabilisierung, während wirtschaftliche Dynamik und damit Wachstum in erster Linie durch Strukturanpassung zustande kommen sollen, also durch Privatisierung, Deregulierung, Flexibilisierung des Arbeitsmarktes, Freihandel, marktwirtschaftliche Preisbildung, aber auch durch Infrastruktur- und Bildungsförderung. Eine expansive makroökonomische Politik, die Wirtschaftswachstum ankurbeln will, oder die Regulierung grenzüberschreitender Kapitalströme haben hier keinen Platz.

Diese Strategie hat den Entwicklungsländern im Laufe der letzten beiden Jahrzehnte zwar deutlich niedrigere Inflationsraten gebracht, aber nicht mehr Wachstum. In den 90er Jahren lag das jährliche Pro-Kopf-Wirtschaftswachstum beispielsweise in den Ländern mit niedrigem Einkommen bei nur 1,4 Prozent, in Sub-Sahara-Afrika schrumpfte die Wirtschaft sogar um 0,2 Prozent jährlich (ungewichtete Durchschnittswerte bei insgesamt starker Streuung). In den Ländern mit mittlerem Einkommen sah es nur wenig günstiger aus. Ohne höheres Wachstum jedoch ist die Armutsbekämpfung zum Scheitern verurteilt und können die Millennium Development Goals nicht erreicht werden. Zwar haben die Reformen in vielen Ländern zu Effizienzsteigerungen in vielen Bereichen geführt, jedoch wurde die Investitionstätigkeit durch sehr hohe Zinsen und einen Mangel an Investitionskrediten behindert. Drohenden Kapitalabflüssen und Währungsabwertungen wird oft durch restriktive Geldpolitik entgegengewirkt, die die Zinsen hoch hält. Die Folge: Nationale Finanzmärkte können sich nicht entwickeln.


Sechs Schwächen

Kurz: Eine Politik, die dem Washington Consensus folgt, führt nicht wie erhofft zu Wachstum. Viele Länder, die dem Leitbild genau folgten, haben – wie zum Beispiel Argentinien – Schiffbruch erlitten oder sind – wie zum Beispiel Uganda – stark abhängig von Transferzahlungen. Andere Länder dagegen, die stark vom Consensus abwichen oder ihn weniger streng im Sinne einer langfristigen gradualistischen Reformstrategie interpretierten, erzielten große Wachstumserfolge, vor allem China, aber auch andere asiatische Länder. Offenbar ist das Leitbild so unscharf und unvollständig, dass sich mit seiner Hilfe sowohl desaströse Entwicklungen in Gang setzen als auch große Erfolge erzielen lassen. Für die Misserfolge sind vor allem sechs makroökonomische Schwächen des Washington Consensus verantwortlich:

1. Inflationsbekämpfung. Für viele Entwicklungsländer sind einstellige Inflationsraten schon ein enormer Fortschritt. Dieses Ziel ist unter den Bedingungen eines weitgehend freien internationalen Kapitalverkehrs nur schwer zu erreichen. Auf den Weltfinanzmärkten, zu denen auch die Devisenmärkte gehören, gibt es eine Hierarchie der Währungen, an deren Spitze der US-Dollar und der Euro stehen. Weiche Währungen haben den Makel eines besonderen Risikos, sie haben gewissermaßen einen Wettbewerbsnachteil, der Kursverluste, Kapitalabflüsse und die Flucht in harte Währungen im eigenen Land (Dollarisierung) begünstigt. Zielgröße für schwache Währungen ist unter den Bedingungen globaler Finanzmärkte die niedrige Inflation in den Hartwährungsländern. Wer nicht mithalten und keine wirksamen Kapitalkontrollen implementieren kann oder will, handelt sich gravierende Nachteile ein. Unter diesen Bedingungen kann sich ein breitenwirksamer nationaler Bankensektor nur schwer entfalten. Um so mehr sind die betroffenen Länder auf externe Finanzierungsmittel angewiesen, was jedoch die Zahlungsbilanz belastet.

Traditionell wird die Inflation durch restriktive Geldpolitik, häufig monetaristische Geldmengensteuerung, in Verbindung mit restriktiver Fiskalpolitik bekämpft. Dies kann zu prohibitiv hohen Zinsen führen, wenn andere wichtige Ursachen für Inflation, insbesondere Abwertungserwartungen, nicht abgestellt werden. Die meisten Entwicklungsländer sind kleine und offene Volkswirtschaften mit hohem Importanteil. Jede Abwertung bedeutet Kostensteigerung, und meistens lassen sich Lohn- und Preissteigerungen als Folge nur schwer vermeiden. Restriktive Geld- und Fiskalpolitik kann bei instabilen Wechselkursen Inflation nur dann eindämmen, wenn sie stark dosiert wird. Dann würgt sie aber zugleich das Wirtschaftswachstum ab.

2. Flexible Wechselkurse? Völlig freie Wechselkurse schwanken meist heftig, häufig mit Trend in Richtung Abwertung. Jede Abwertung erhöht aber nicht nur den Inflationsdruck, sondern auch die reale Last der Auslandsverschuldung. Letztere ist in harter Währung denominiert und muss in dieser zurückgezahlt werden. Dagegen wird der Schuldendienst meist in heimischer Währung erwirtschaftet, die an Wert verloren hat (currency mismatch). Selbst bei extrem günstigen Krediten erhöht jede Abwertung dadurch tendenziell die Auslandsverschuldung. Verhindert ein Land eine Abwertung mit hohen Zinsen oder mit Interventionen am Devisenmarkt, besteht die Gefahr, dass die Währung überbewertet wird und die Wettbewerbsfähigkeit Schaden nimmt. Feste Wechselkurse haben deshalb manche Vorteile, sie setzen aber Mechanismen zu ihrer Verteidigung voraus. Dazu gehört, dass die heimischen Ursachen für Inflation erfolgreich bekämpft werden und die Zahlungsbilanz keine allzu großen Defizite aufweist. Wechselkurse, die in einem bestimmten Korridor schwanken, diesen aber nicht verlassen dürfen, scheinen die bessere Alternative sowohl zu fixierten als auch zu völlig freien Wechselkursen.

3. Öffnung der Grenzen für alle Kapitalströme? In der Zeit vor dem Washington Consensus hatten die meisten Entwicklungsländer Kapitalflüsse staatlich kontrolliert – wie schon die Industrieländer vor ihnen. Die Abschaffung der Kontrollen war in vielen Ländern von der Hoffnung auf private Kapitalzuflüsse aus den reichen Ländern motiviert. Tatsächlich aber hat sie auch zu erheblichen Kapitalabflüssen aus Entwicklungsländern geführt, die das heimische Finanzsystem schwächen. Zuflüsse wiederum vergrößern die Schuldenlast der Entwicklungsländer. Vor allem aber ist die Liberalisierung des Kapitalverkehrs mit starken Wechselkursschwankungen verbunden. Halbwegs stabile Wechselkurse sind mit freiem Kapitalverkehr nicht vereinbar. Zudem muss sich die Geldpolitik bei offenen Kapitalmärkten an den Leitzinsen in den Hartwährungsländern orientieren (plus einer landesbezogenen Risikoprämie). Eine national angepasste Geldpolitik hat da keine Chance.

4. Akzeptanz von Zahlungsbilanzungleichgewichten. Im Washington Consensus werden Leistungsbilanzdefizite und Auslandsschulden nicht direkt angesprochen, obwohl sie zu den Kernproblemen der meisten Entwicklungsländer gehören. John Williamson hat sie jedoch hinter dem Postulat „wettbewerbsfähiger Wechselkurse“ gewissermaßen versteckt. Damit sind zu große Defizite in der Leistungsbilanz gemeint, die es laut Consensus zu verhindern gilt. Was jedoch ein zu großes Defizit ist, darüber wird in Wissenschaft und Praxis kontrovers diskutiert. Fest steht, dass die mit hohen Leistungsbilanzdefiziten verbundenen Verschuldungs- und Wechselkursrisiken stark unterschätzt werden. Zu berücksichtigen ist auch, dass es gerade die internationale Finanzindustrie – der von Jagdish Bhagwati so genannte „Wall Street complex“ – ist, die auf kurzfristige Finanzanlagen mit höheren Renditen und Risiken in Schwellenländern dringt.

5. Tolerierung von Dollarisierung. Dollarisierung ist ein heißes Thema, insbesondere in vielen lateinamerikanischen Ländern. Nur wenige, meist sehr kleine Länder haben ihre einheimische Währung offiziell durch eine harte Fremdwährung ersetzt, aber in vielen Ländern gibt es inoffizielle Parallelwährungen. Der Washington Consensus, auch die erweiterte Variante, spricht das Problem gar nicht an. Die Washingtoner Institutionen und viele Regierungen haben die Dollarisierung toleriert und die Tragweite der Probleme völlig unterschätzt. Dollarisierung macht die heimischen Währungen noch schwächer, die nationalen Finanzsysteme fragiler, fördert der Tendenz nach Inflation und Abwertung und provoziert eine noch restriktivere Geldpolitik. Freilich ist die Dollarisierung schwer zu bekämpfen, wenn sie erst einmal Fuß gefasst hat.

6. Vernachlässigung des heimischen Finanzsektors. Dass nationale Finanzierungsinstitutionen, insbesondere die Banken, strategische Bedeutung für Unternehmensfinanzierung, Investitionen und Wirtschaftswachstum haben, ist heute unbestritten. Gleichwohl funktioniert der Bankensektor in den meisten Entwicklungsländern erschreckend schlecht. Hohe Realzinsen, kaum längerfristige Kredite, kein Zugang zu Renten- oder Aktienmärkten sind die typischen Symptome. Der Washington Consensus propagiert die Liberalisierung der Zinsbildung, die meist mit deutlichen Zinssteigerungen einhergeht. Die Lösung à la Consensus liegt in der Öffnung der Kapitalmärkte und dem Zugang zu ausländischen Finanzmitteln, insbesondere in der Nutzung hochentwickelter Finanzmärkte in den Metropolen. Viele asiatische Entwicklungsländer, ganz zu schweigen von China, demonstrieren aber, dass heimische Finanzmärkte sehr wohl ausreichend Mittel bei niedriger Inflation anbieten können. Allerdings spielen dabei oft staatliche Entwicklungsbanken und regulierte Kreditmärkte eine wichtige Rolle – ein klarer Verstoß gegen die Washingtoner Spielregeln, den insbesondere Joseph Stiglitz angeprangert hat.


Schlussfolgerungen

Allein aus makroökonomischer Sicht ist die Praxis des Washington Consensus äußerst fragwürdig. Gebraucht wird ein neues Leitbild, welches das Risiko von Verschuldungsfallen und Finanzkrisen mindert, nationale Finanzsysteme bei geringer Inflation fördert und höheres Wirtschaftswachstum unabhängig von der Konjunktur in den reichen Ländern ermöglicht. Natürlich sind die zehn Gebote aus Washington nicht alle falsch, aber als Programmpaket führen sie in die Sackgasse.




Prof. Dr. Jan Priewe
lehrt Volkswirtschaft an der Fachhochschule für Technik und Wirtschaft Berlin.
priewe@fhtw-berlin.de