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01/2005 		 

[ Welthandel ]

Bittere Zuckerpolitik

Die Europäische Union muss ihre Zuckermarktordnung reformieren. Dafür sprechen handels- und entwicklungspolitische Gründe. Der Widerstand der Zuckerlobby ist fadenscheinig und bedient sich der Stereotypen der populistischen Globalisierungskritik.


[ Von Rudolf Buntzel-Cano ]

Die EU-Zuckermarktordnung ZMO, die seit 1968 existiert, steht endlich vor einer Reform. Das protektionistische Ungetüm hat bereits drei Agrarreformen und den Agrarvertrag der Welthandelsorganisation (WTO) überstanden. Zuckerindustrie und Zuckerrübenbauern hatten ihre Produktion 36 Jahre lang unter dem Schutz der ZMO ausgeweitet und die Weltmärkte erobert. Jetzt sollen sie ihre Produktion um 30 bis 50 Prozent zurückschrauben. 20 Jahre lang hatten Subventionsprofiteure und Lobbyisten die Privilegien verteidigt. Doch die ZMO passt handels- und entwicklungspolitisch nicht mehr in die Zeit.

In ihrer Not entdeckt die Zuckerwirtschaft, sonst alles andere als karitativ eingestellt, jetzt ihren Wunsch nach Menschenrechten, Armutsbekämpfung und Entwicklungshilfe. Eine ihrer Argumentationskette betrifft den Hauptrivalen Brasilien, den voraussichtlichen Hauptgewinner der Liberalisierung. „Brasilianer“ werden als der Inbegriff des Schlechten diffamiert. Es heißt, die dortige Branche werde von Zuckerbaronen beherrscht, von einer Clique aus 18 Familien. Angeblich versauen sie die Umwelt und tolerieren menschenunwürdige Verhältnisse auf den Plantagen. Der Kampf gegen die Liberalisierung wird gewendet zu der Frage der Bewahrung hoher Umwelt- und Sozialstandards in Europa.

Fair ist dies freilich nicht. Die brasilianische Zuckerwirtschaft mag durchaus Kritik verdienen, das rechtfertigt aber nicht den europäischen Protektionismus. Ein Engagement für den Erhalt der brasilianischen Biodiversität, Menschenrechte und Armutsbekämpfung ist ehrenwert, doch lässt sich das nicht mit handelspolitischen Strafmaßnahmen erzwingen. Präsident Inácio Lula da Silva verbietet sich jede Einmischung, er allein will in seinem Land für mehr Gerechtigkeit sorgen. Außerdem agiert Brasilien unter dem extremen Druck der Bedienung ihrer Auslandschulden, unter anderem auch an europäische Banken. Um den Auslandsdruck auf Land und den Leuten zu mildern und den Zuckerexportzwang zu dämpfen, müsste sich die europäische Zuckerlobby für Schuldenerlass einsetzen.

Die zweite entwicklungspolitische Argumentation bezieht sich auf den Beitrag, den die ZMO für die der EU besonders verbunden Länder in Afrika, Karibik und Pazifikraum (AKP) erbringt. Die EU lässt nämlich 1,6 Millionen Tonnen Zucker aus den ehemaligen Kolonien zu den gleichen Bedingungen auf den Markt, zu denen die einheimischen Erzeuger ihre Rüben verkaufen. Die Reform der ZMO würde folglich auch diese Länder treffen.

In der Tat setzen sich die AKP-Lände, wie Fidschi, Mauritius, Guayana und Swaziland, die 80 Prozent der AKP-Handelspräferenzen auf sich vereinen, für einen Erhalt der ZMO mit hohen Preisen aus . Alle anderen AKP-Staaten und Entwicklungsländer allerdings werden durch die ZMO mehr geschädigt denn gefördert, selbst wenn noch 15 weitere von ihnen minimale Lieferquoten für den europäischen Markt haben. Mit den großen Mengen subventionierter Zuckerexporte aus der EU auf den Weltmarkt – Teil davon ist der AKP-Zucker selbst, der wieder vollständig reexportiert wird – drückt die EU gleichzeitig den Weltmarktpreis. Was die EU einigen dieser Länder also mit der einen Hand gibt, nimmt sie ihnen wiederum ein Vielfaches mit der anderen Hand.

Beide Argumentationsschienen richten sich gegen die Logik der Liberalisierung, hinter der die WTO und ihre multilateralen Regeln steht. Dabei reitet die Zuckerlobby voll auf der Welle einer populistischen Globalisierungskritik: Warum sollen wir „leistungsfähige“ und bewährte Strukturen von landwirtschaftlichen Familienbetrieben aufgeben und Arbeitsplätze ins Ausland verlagern, wenn dabei ärmere Entwicklungsländer unter die Räder kommen und exportabhängige Monokulturen mit fragwürdigen Strukturen profitieren?

Dabei ist die ZMO auch innereuropäisch längst überholt. Nur vier Prozent europäischen Landwirte profitieren von ihr. Der hohe Zuckerrübenpreis ermöglicht Deckungsbeiträge, die mindestens doppelt so hoch sind wie bei anderen Marktfrüchten. Verglichen mit anderen agrarischen Marktordnungen ist die ZMO längst ein Exot. Überall sonst sind Marktpreise eingeführt worden, bei gleichzeitiger Zahlung von Direktsubventionen für die Bauern. Nur bei Zucker hat ein perfekt ausgebautes Quotierungssystem mit einem 350-prozentigem Zollsatz und weiteren Sonderregeln zum Erhalt von Preisen geführt, die das Weltmarktniveau um den Faktor drei übertreffen.

Zucker ist folglich das prominenteste Beispiel des vielkritisierten europäischen Agrarprotektionismus. Gemäß der ZMO werden Quoten verteilt an die nationale und regionale Zuckerwirtschaft, die sie weitergibt bis zum einzelnen Bauern. Auf diese Weise regulieren die, die es zu regulieren gilt, sich selbst. So lautet jedenfalls der Befund der OECD, die den eingeschränkten Wettbewerb und die Monopolgewinne der Zuckerkonzerne beklagt.

Jede inneragrarische Kritik wird dadurch zum Schweigen gebracht, dass sie als „Neidkomplex“ diffamiert wird. Als ob die Überprivilegien der einen mit den Schwierigkeiten der anderen Bauern nichts zu tun hätten. Geschickt haben die Zuckerkonzerne es verstanden, Landwirte durch Beteiligungsgesellschaften in eine gemeinsame Front einzubinden.


Obergrenze überschritten

Der WTO-Schiedsspruch zu einer Klage der Zuckrrohrproduzenten Brasilien, Thailand und Australien dokumentiert allerdings die Reformnotwendigkeit. Er bestätigt offiziell, dass die EU seit Jahren die ihr zugestandene Obergrenze von 1,2 Millionen Tonnen subventionierter Zuckerexporte um mindestens 2,8 Millionen Tonnen per annum überzieht und auch die Obergrenze von Exportsubventionsausgaben in Höhe von 466 Millionen Euro überschreitet. Das WTO-Panel verlangt, die EU solle ihre ZMO mit ihren WTO-Verpflichtungen in Einklang bringen.

Auch die aktuelle Doha-Verhandlungsrunde der WTO, die einen neuen Agrarvertrag anstrebt, setzt die EU unter Druck. Zwar wird darauf spekuliert, dass Zucker in die Sonderkategorie „sensibler Produkte“ eingeordnet werden kann, was Verpflichtungen aushebeln würde. Doch angesichts der massiven internationalen Aufmerksamkeit ist die ZMO zum Prüfstein für die Ernsthaftigkeit des EU-Engagements in der WTO geworden. Zucker zum „sensiblen Produkt“ zu erklären würde die gesamte Doha-Runde und sogar die WTO selbst gefährden, denn ein Scheitern wie in Cancún kann sich die multilaterale Institution beim diesjährigen Ministertreffen in Hong Kong nicht leisten.

Der dritte handelspolitische Reformdruck kommt von der WTO-Ausnahmegenehmigung für den Cotonou-Vertrag zwischen EU und AKP-Ländern. Er läuft 2009 aus. Auch die Ausnahmegenehmigung für das AKP-Zuckerprotokoll ist daran gebunden. Die EU will die besonderen Wirtschaftsbeziehungen mit diesen ehemaligen Kolonien in regionale Freihandelszonen umzuwandeln, die den WTO-Regularien gerecht werden. Innerhalb solcher Economic Partnership Agreements (EPA) dürfen aber höchstens noch für 20 Prozent aller Waren Zölle oder Quoten gelten. Das bisherige AKP-Zuckerprotokoll wäre nicht zu halten. Das gilt besonders für Länder wie Fidschi, Mauritius, Swaziland und Guayana, in deren Außenhandel Zucker eine große Rolle spielt.

Der vierte handelspolitische Reformdruck kommt aus der Zusage, die die EU den am wenigsten entwickelten Ländern gemacht hat, bis 2009 den Zuckerhandel mit ihnen völlig zu liberalisieren. Die „Alles außer Waffen-Initiative“ (EBA = Everything but Arms) stellt enorme Importmengen aus diesen Ländern in Aussicht, wenn die EU ihre hohen internen Zuckerpreise beibehält.

Die EU-Kommission hat im Sommer ihre Vorschläge für die ZMO-Reform präsentiert. Demnach sollen die Quoten um 2,8 Millionen Tonnen (16 Prozent) reduziert werden. Der EU-interne Zuckerpreis würde um 36 Prozent sinken. Zuckerwirtschaft und AKP-Staaten opponieren gegen diese Vorstellungen, doch Handels- und Entwicklungspolitikern gehen sie nicht weit genug.

Das Hauptproblem, das die Welt mit der ZMO hat, sind die mit Subventionen exportierten Überschüsse. Die Reform würde nur dann marktentlastend wirken, wenn das Volumen der bezuschussten Ausfuhr drastisch fiele. 1999, 2001 und 2002 betrug es mehr als sechs Millioenn Tonnen und auch in anderen Jahren lag es konstant über fünf Millionen Tonnen. Der Kommissionsvorschlag rechnet selbst aber nur mit zwei Millionen Tonnen Exportrückgang. Die EU spekuliert also weiter auf den Export, obwohl das WTO-Panel das für unzulässig erklärt hat. Offenbar will Brüssel durch Berufung die Umsetzung des Urteils verschleppen.

Der Kommissions-Vorschlag geht auch auf die AKP-Länder ein und verspricht die Beibehaltung des Zuckerprotokolls, allerdings zu einem reduzierten Aufkaufpreis. Er würde auch für den EBA-Zucker der ärmsten Länder gelten. Die EU-Verantwortlichen hoffen wohl, dass das neue Niveau vielen Anbietern aus armen Ländern zu niedrig sein wird und sie aus dem Wettbewerb ausscheiden.

Für die Anpassungshilfe bedrängter AKP-Staaten sieht der Vorschlag Hilfen aus dem EDF (European Development Fund) vor. Damit ist klar, dass die rund 800 Millionen Euro, die der EU-Agrarhaushalt bisher für den Reexport von AKP-Zucker ausgegeben hat, nicht für die AKP-Kompensation oder Strukturhilfe zur Verfügung stehen. Wahrscheinlich wird das zwischen den Agrar- und Entwicklungspolitikern der Hauptstreitpunkt über diesen Reformvorschlag sein.






Rudolf Buntzel-Cano
arbeitet als Agrar- und Welthandelsexperte beim Evangelischen Entwicklungsdienst
in Berlin.
r.buntzel@gkke.org