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Risiken abfedern – Erfahrungen in Uganda
Viel versprechende Möglichkeiten
01/2006
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Risiken abfedern – Erfahrungen in Uganda
In Sachen Finanzdienstleistungen konzentriert sich die internationale Debatte bisher auf Kleinkredite und vernachlässigt andere Produkte. Das beruht auf der Annahme, Arme bräuchten Darlehen am dringendsten. Ersparnisse und Versicherungen ermöglichen aber Menschen, Risiken abzufedern – und Armut resultiert immer aus Risiken, die Opfer nicht mehr im Griff hatten.
[ Von Charles Kilibo und Oliver Schmidt ]
Ugandas Mikrofinanzsektor ist sehr heterogen. Er besteht aus formellen und informellen Akteuren, mit regulierten und unregulierten Institutionen. Dank gemeinsamer Anstrengungen von Regierung, Zivilgesellschaft und Privatsektor hat sich Uganda zu einem Vorbild für Mikrofinanzförderung in Afrika entwickelt. Dennoch ist längst nicht alles rosig. Tatsächlich ist Ugandas Mikrofinanzsektor noch immer eher darauf ausgelegt, Mikrokredite bereitzustellen, als armen Leuten beim Sparen zu helfen.
Die Bedeutung von Ersparnissen
Fachleute gehen häufig davon aus, dass Kunden von Mikrofinanz-Institutionen (MFI) primär an Kredit interessiert sind. Diese Annahme ist falsch, wie eine aktuelle Studie des USAID-Projekts Rural SPEED in Uganda zeigt (Pelrine 2005). Folgende Faktoren sind zu beachten:
– Arme Leute wollen sparen – vor allem um Geld für gesundheitliche Notfälle und andere nicht vorhersehbare Probleme zurückzulegen. Schulgeld zahlen zu können ist ebenfalls ein verbreitetes Motiv.
– Insbesondere Sparer in ländlichen Gebieten legen Wert auf die Erreichbarkeit der Sparinstitute und die Sicherheit, die sie bieten. Sparzinsen sind dagegen offenbar weniger von Bedeutung.
– In Uganda verlangen viele formelle Sparprogramme Gebühren, was besonders auf arme Leute abschreckend wirkt.
2003 erreichten die ugandischen MFI (ohne formale Banken) schätzungsweise rund 600 000 Kunden bei einer Bevölkerung von rund 24 Millionen. Die gesamte Kreditaufnahme belief sich auf 87 Milliarden Uganda-Schilling (Ush), etwa 41 Millionen Euro. Die Spareinlagen beliefen sich dagegen auf 130 Milliarden Ush.
Eine typische MFI in Uganda bietet außer einfachen Krediten kaum Finanzprodukte an. Eine Ausnahme sind die Spar- und Darlehenskooperativen (SACCO), die Sparguthaben ihrer registrierten Mitglieder als Darlehen an andere Mitglieder weiterreichen dürfen. Reguläre Banken bieten selbstverständlich eine breitere Servicepalette, aber normalerweise erreichen sie nicht die Armen – vor allem nicht auf dem Land.
Während die Zentralbank Bank of Uganda die größeren Geldinstitute reguliert und beaufsichtigt, gibt es viele kleine Institute, für die deren Regeln nicht gelten. Der Finanzsektor in Uganda ist in vier Stufen unterteilt (siehe Tabelle). Geschäfts- und Handelsbanken (Stufe 1) und Kreditinstitute (Stufe 2) unterliegen dem Financial Institution Act von 2004. Sie bekommen ihre Lizenz von der Bank of Uganda und unterstehen deren Aufsicht. Im Jahr 2003 schuf der Micro Finance Deposit-Taking Institutions (MDI) Act die dritte Stufe: MFI, denen das Einlagengeschäft gestattet wird (MDI). Sie fallen ebenfalls in die Zuständigkeit der Zentralbank. Zusammen mit allen anderen MFI (Stufe 4), die nicht unter Zentralbankaufsicht stehen, bilden sie den Mikrofinanzmarkt. Das Gesetz erlaubt den MDI Geld von Dritten aufzunehmen und Spareinlagen zur Kreditrefinanzierung zu nutzen. Bisher wurden vier MDI zugelassen. Sie haben den Löwenanteil an der gesamten ugandischen Mikrofinanzierung. Sie unterhalten so viele Zweigstellen wie die 70 nächst größeren MFI zusammen, erreichen aber mehr Kunden. Die Gesetzgebung passt gut auf die Arbeit der MDI.
Für die anderen MFI gilt das nicht. Ohne Lizenz ist es nicht legal möglich, Spareinlagen anzunehmen und zu vermitteln. Rechtlich gesehen werden diese MFI nicht als sicher und vertrauenswürdig genug eingestuft, um Sparervermögen zu verwahren. Die Regulierung schränkt also den Handlungsspielraum der MFI der vierten Stufe stark ein. Sie basiert aber großen Teils auf unrealistischen Annahmen. Tatsächlich bieten MFI vielen Kunden den einzigen Zugang zu basalen Finanzdienstleistungen. Viele MFI lassen sich als SACCO registrieren, damit sie zumindest Spareinlagen von Mitgliedern annehmen und sie dann an andere Mitglieder verleihen dürfen.
Auch wenn sie auf diesem Weg relativ günstig an Geld kommen, ist die Situation nicht wirklich befriedigend. Ihre Aktivität ist ausschließlich auf Genossenschaftsmitglieder beschränkt. Im Gegensatz zu anderen Finanzinstitutionen fallen SACCO auch nicht unter die Zuständigkeit der Zentralbank, sondern des Ministeriums für Handel, Tourismus und Industrie. Das basiert auf der Annahme, SACCO seien Kooperativen wie andere auch. Tatsächlich aber handeln sie mit Geld. Es wäre wahrscheinlich sinnvoll, die im Finanzgeschäft kompetentere Zentralbank ihre Arbeit regeln und beaufsichtigen zu lassen.
Ohnehin verbietet das Gesetz den MFI, die keine SACCO sind, nicht, Mikrospareinlagen anzunehmen. Viele MFI haben beträchtliche Geldsummen als Sicherheiten angesammelt. Es geht um obligatorische Spareinlagen, ohne die Kunden keine Kredite erhalten. Da solche Einlagen als Kreditsicherheit definiert sind, dürfen sie nicht weiter verliehen werden. Dennoch tun das viele MFI, denn es liegt nahe und kostet weniger, als Kredite bei anderen Banken zu refinanzieren.
Das Gesetz sollte diese – insgesamt vernünftige – Praxis adäquat regeln. Vielleicht sind MFI im ländlichen Uganda nicht die sichersten Institute. Sie sind aber an Orten präsent, welche die großen Geldhäuser meistenteils ignorieren. Daher vertrauen Kleinstsparer weiterhin MFI ihr schwer verdientes Geld an. Leider gibt es noch eine bedeutende Zahl von der Geldwirtschaft unversorgter Sparer. 80 Prozent der Ugander auf dem Land sparen bar oder in Naturalien, und 41 Prozent von ihnen gehören keiner organisierten Sparinstitution an.
Obendrein gilt zu bedenken: Anstatt Mikrokredite als Allheilmittel gegen Armut zu glorifizieren, sollte es als Instrument gesehen werden, das am effizientesten in Kombination mit anderen wirkt. In Uganda entsteht seit einiger Zeit ein Finanzsektor für die Armen. Dabei ist das Mikrofinanzwesen nur eine von vier Säulen der kreditwirtschaftlichen Armutsbekämpfung. Die anderen sind bessere Dienstleistungen für die Landwirtschaft, für kleine und mittlere Unternehmen und für besonders benachteiligte Gruppen. Dieses Konzept ist zwar umfassend angelegt, vernachlässigt aber bisher die Schnittstellen zwischen den einzelnen Segmenten, die nicht klar definiert wurden.
Mikroversicherungen
Für arme Menschen wären Versicherungen zudem unter Umständen die wichtigste Finanzdienstleistung. Sie sind ganz offensichtlich Opfer von Risiken außerhalb ihrer Kontrolle geworden. Assekuranzanbieter stehen aber vor großen Herausforderungen.
Zum Beispiel begreifen potenzielle Kunden oft die Möglichkeiten nicht. Sie sind nicht bereit, in Produkte Geld zu stecken, die sie nicht wirklich verstehen, deren Vermarkter sie nicht kennen und deren System zu vertrauen sie keinen Grund haben. Auf der Nachfrageseite ist in Uganda bislang noch nicht gearbeitet worden. Die Association of Microfinance Institutions of Uganda (AMFIU) bemüht sich um Aufklärung. Zwei Versicherungen sind AMFIU-Mitglieder, AIG Uganda und MicroCare, die meisten der folgenden Beispiele beziehen sich auf letztere.
Die wichtigsten Mikroversicherungsprodukte in Uganda betreffen Gesundheitsrisiken. Eine Anbietersorge ist, die Kunden eindeutig zu identifizieren, damit klar ist, wer wirklich ein Recht auf Behandlung hat. Uganda hat kein zentrales Melderegister. Eine Lösung ist, an alle Kunden Chipkarten auszugeben. Diese Karten tragen nicht nur Informationen über erfolgte Behandlung und bezahlte Prämien, sondern auch Fotos von Kunden und mitversicherten Familienmitgliedern. Diese Karten sind sehr populär geworden, weil viele Menschen zum ersten Mal in ihrem Leben einen echten Ausweis bekommen – der zudem noch als eine Art Fotoalbum der nahen Verwandten dient.
Den Versicherungsunternehmen dient die Karte sowohl als Marketinginstrument als auch als Mittel zur Kostenkontrolle, das relevante Informationen erfasst. Das Unternehmen schließt Verträge mit den Hospitälern, Ärzten und Gesundheitszentren, die die Karteninhaber und die berechtigten Angehörigen behandeln. Den Kunden bietet das mehrere Vorteile:
– Sie erhalten medizinische Behandlung, wenn sie benötigt wird, statt dann, wenn sie bezahlen können.
– Sie werden von Fachpersonal versorgt, deren Qualifikation die Versicherungsgesellschaft geprüft hat.
– Sie profitieren von Präventionsmaßnahmen. Beispielsweise verteilten Versicherer Moskitonetze, um ihre Ausgaben für Malaria zu reduzieren.
– Die Versicherungen können günstigere Konditionen aushandeln als einzelne Patienten.
Die Zahlungsmodalitäten sollten der Situation armer Menschen Rechnung tragen. Beispielsweise können Versicherungsagenten auch Naturalien akzeptieren oder flexibel je nach Jahreszeit (etwa nach der Ernte) einsammeln. Eine verlässliche Basis für solche Systeme kann auch die Solidarität in Kundengruppen sein, die sich gegenseitig unterstützen und kontrollieren – eine für Mikrokreditprogramme typische Methode. Aus diesem Grund, aber auch um Zugang zu ländlichen Kunden zu bekommen, ist es für Versicherer sinnvoll, mit regional etablierten MFI zu kooperieren. Uganda hat auf diesem Gebiet bereits Fortschritte gemacht. Trotzdem erreichen die Mikroversicherer immer noch nicht einmal zehn Prozent aller Mikrofinanz-Kunden.
Eine weitere Palette von Versicherungsprodukten sollte Agrarrisiken abdecken, die in zwei Kategorien fallen: vor der Ernte (schwere Regenfälle, Gewitter, Dürre, Heuschrecken oder andere Insekten) und nach der Ernte (Mäuse oder Insekten, die die gelagerte Ernte befallen). In Uganda sind die Letzteren klar das größere Problem. Solche Risiken können versichert werden. Die möglichen Implikationen zu diskutieren würde den Rahmen dieses Aufsatzes sprengen, eine ausführliche Ausarbeitung findet sich in Meyer/Roberts/Mugume (2004).
Schlussfolgerung
Im Mikrofinanzwesen geht es um viel mehr als nur die Kreditvergabe. Primäres Anliegen ist Sparen. Kreditgeber sind relativ leicht zu finden – aber arme Menschen haben selten die Möglichkeit, ihre bescheidenen Ersparnisse sicher, leicht erreichbar und verantwortlich verwaltet unterzubringen. Mikrofinanzprodukte sollten ihnen dienen.
Zudem sollte das Mikrofinanzwesen auch Versicherungen anbieten, um Risiken besser abzufedern. Armut ist das Ergebnis unkontrollierter Risiken. Es ist extrem unfair, dass die Menschen, die unter den Schadensfolgen der Vergangenheit leiden, sich am wenigsten vor künftigen Gefahren schützen können. Das Mikrofinanzwesen hat begonnen, dieses Problem anzugehen, aber die internationale Entwicklungszusammenarbeit sollte den Pfad ebnen und den Prozess beschleunigen.
Dr. Oliver Schmidt
arbeitet im Auftrag des Deutschen Entwicklungsdienstes (DED) als AMFIU-Berater.
oliver@amfiu.org.ug
http://uganda.ded.de
Literatur:
Meyer, R. L., Roberts, R., Mugume, A., 2004:
Agricultural Finance in Uganda – The Way Forward, in: FSD-Series, No. 13, Kampala.
Pelrine, R. J., 2005:
New Study’s Initial Findings Help Define Rural Ugandans’ Priorities for Saving, in: The Microfinance Banker, Vol. 5, Issue 3 (forthcoming).
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