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Prioritäten setzen in fragilen Staaten

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01/2007 		 

[ Fragile Staaten ]

Prioritäten setzen

Geber erwarten von krisengeplagten Ländern oft mehr, als deren schwache Institutionen leisten können. Zugleich scheint es fraglich, die Souveränität krisenanfälliger Staaten zu betonen, wenn ihre Konflikte über ihre Grenzen hinaus ganze Regionen destabilisieren.


Die Gebergemeinschaft hat kein kohärentes Konzept, wie sie mit fragilen Staaten und Postkonfliktländern umgehen soll. Wie Ajay Chhibber, der Leiter der unabhängigen Evaluationsgruppe der Weltbank, berichtet, schwankt die geleistete offizielle Entwicklungshilfe (ODA) von Fall zu Fall. Von den Ländern, die sein Team bei einer aktuellen Untersuchung als fragil einstufte, bekam Osttimor am meisten Geld pro Einwohner – nämlich rund 200 Dollar in den Jahren 2002 bis 2004. Die Demokratische Republik Kongo musste sich mit etwas weniger als 50 Dollar pro Kopf begnügen – und lag damit aber noch über dem Durchschnitt der 25 als fragil eingeschätzten Staaten.

Chhibber stört, dass Geber den betroffenen Ländern oft „eine massive Agenda“ auferlegen. Obwohl Institutionen dort schwach seien, forderten sie immer wieder umfangreiche Reformen. Liberia nennt der Weltbank-Ökonom aus Indien als Beispiel. Dort erwarteten Geber die Verabschiedung von 120 neuen Gesetzen. Chhibber referierte Ende November über seine Arbeit bei einem „Entwicklungspolitischen Forum“, das InWEnt und das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit veranstalteten. Es stand unter dem Motto „Stay Engaged – Weak Governance and Fragile States: A Development Policy Challenge“.

60 Fachleute aus armen und reichen Ländern nahmen teil. Widerspruch gegen Chhibbers Einschätzung, Geber sollten sich auf das Wesentliche beschränken, regte sich nicht. Im Gegenteil wurden schnell weitere Mängel verbreiteter Geberpraktiken benannt: etwa die Neigung, eigene Strukturen parallel zur örtlichen Verwaltung aufzubauen, um Programme schneller umzusetzen – ohne Rücksicht darauf, dass derlei die Handlungsfähigkeit fragiler Staaten weiter unterminiert. Moniert wurde auch, dass in akuten Krisen viele Mittel bereitgestellt würden, Geld aber nicht längerfristig fließe. So verleite die Aussicht auf eine Geberkonferenz Empfängerregierungen oft zu der Haltung: „Lasst uns schnell alles ausgeben, dann kriegen wir frisches Geld.“
Solche Kritik ist freilich nicht neu. Für Marina Ottaway von der Carnegie Endowment for International Peace in Washington kommt es deshalb darauf an, endlich „ein paar heilige Kühe zu schlachten“. Weil nicht alles Wünschenswerte zu leisten sei, müssten Prioritäten gesetzt werden. Das fällt den Gebern indessen schwer. Ihre Vorstellungen entspringen nicht einfach fixen Wertvorstellungen, sondern entsprechen dem, was funktionierende Staaten normalerweise auszeichnet. Dennoch ist Oxford-Professor Paul Collier bereit, zum Schlachtbeil zu greifen. Seinem Urteil nach überschätzt die Gebergemeinschaft die Bedeutung von Wahlen in Krisenländern und übersieht zugleich, dass Demokratie vor allem auf „Checks and Balances“ beruht. Zwar stabilisiere die Aussicht auf Wahlen Postkonfliktländer kurzfristig, das Gewaltrisiko aber steige schnell wieder an (siehe Artikel auf der nächsten Seite).

Collier warnt zudem davor, die Souveränität von Krisenstaaten überzubewerten. In der Regel zögen ihre Probleme Nachbarländer in Mitleidenschaft, also sei es sinnvoll, über geteilte Souveränität nachzudenken. In Europa wird das längst praktiziert. Collier erinnert daran, dass hochentwickelte Länder in der EU Souveränität gepoolt haben. Formal verfüge deshalb das krisenanfällige Burundi über mehr Selbstbestimmungsrechte als Deutschland.

Dass innerstaatliche Konflikte nationale Grenzen überschreiten, weiß auch Marguerite Yoli-Bi vom unabhängigen West Africa Network for Peacebuilding, und sie spricht ihrerseits von schlechten Erfahrungen mit Wahlen: Unzufriedenheit mit Ergebnissen habe ihr Heimatland Côte d’Ivoire an den Rand des Bürgerkriegs gebracht. Diesen Fall hält auch Jean-Marc Chataigner von der Agence Française de Développement (AFD) für aufschlussreich. Er erklärt die Probleme aber anders, nämlich als Folge des Scheiterns westlich inspirierter Korruptionsbekämpfung. Der Staat Côte d’Ivoire habe recht ordentlich funktioniert, bis die Patronagenetzwerke zerstört worden seien, die innergesellschaftliche Lasten ausgeglichen hätten. Chataigner schlägt deshalb vor, gegen Korruption zwar in internationalen Beziehungen vorzugehen, das Thema aber in Krisenländern nicht zur Priorität zu machen.

In Bonn stieß diese Idee auf harten Widerstand. Isaac Aluko-Olokun duldete keinen Zweifel daran, dass seine Heimat Nigeria – ein von der Weltbank als fragil bezeichnetes Land – unter dem „Krebsgeschwür Korruption“ leide. Der Diplomat setzt Hoffnung darauf, dass in Afrika Demokratisierung vielfach neue politische Räume für Medien und nichtstaatliche Organisationen geöffnet habe. Regionale Institutionen wie etwa der African Peer Review Mechanism, bei dem Regierungen wechselseitig die Qualität ihrer Amtsführung beurteilen, könnten diesen Trend stabilisieren.

Karin Kortmann, die parlamentarische Staatssekretärin im Entwicklungsministerium, ärgert derweil, dass kostspielige Militärmissionen nicht nach denselben strengen Kriterien evaluiert werden, wie sie in ihrem Politikfeld üblich sind. „In der Wirkungsfrage“ erkennt sie entsprechend ein „eklatantes Missverhältnis“. (dem)