Entwicklung und Zusammenarbeit


	Beiträge aus dem Schwerpunkt Regionale Integration in Afrika Der Preis stimmt noch nicht Institutionell unreif Mercosuls Dilemmata ASEAN + 3 ECOWAS’ ungelöste Aufgaben 01/2007		Regionale Integration in Afrika Deutschland steht vor der Herausforderung, die EU-Ratspräsidentschaft und den G8-Vorsitz optimal zu nutzen. Entwicklungspolitisch legt die Bundesregierung unter anderem großen Wert auf Handelsabkommen Europas mit afrikanischen Partnern, die dort Wachstum und breiteren Wohlstand fördern sowie die Kooperation der Staaten untereinander stärken. [ Von Heidemarie Wieczorek-Zeul ] Wir stehen am Anfang eines bedeutsamen Jahres: In den kommenden sechs Monaten übernimmt Deutschland den Vorsitz im Rat der Europäischen Union. Gleichzeitig stehen wir am Beginn der einjährigen deutschen G8-Präsidentschaft – eine historische Chance, die in dieser Gleichzeitigkeit nicht so schnell wieder kommen wird. Denn erst im Jahr 2020 übernimmt Deutschland wieder den Ratsvorsitz in der EU. Die nächste deutsche G8-Präsidentschaft steht, sollte es keine Veränderungen in diesem Zusammenschluss geben, 2015 an. Um diese Chance so gut wie möglich zu nutzen, haben wir uns ein ehrgeiziges entwicklungspolitisches Programm gesetzt. Die Chancen der Doppelpräsidentschaft nutzen Selbstverständlich sind EU und G8 zwei vollkommen unterschiedliche Zusammenschlüsse mit eigenständigen Mechanismen und Strukturen. Doch unabhängig davon bedeutet diese Doppelpräsidentschaft, dass sich die jeweils angestoßenen Prozesse gegenseitig unterstützen und verstärken können. Deshalb haben wir für die EU-Ratspräsidentschaft und die G8-Präsidentschaft einen überwölbenden thematischen Rahmen geschaffen, um auf diese Weise bei der Lösung globaler Probleme, der Erreichung der Millenniumsentwicklungsziele und der Erfüllung des ODA-Stufenplanes einen wirklich großen Schritt voranzukommen. In unserer Arbeit während der Doppelpräsidentschaft werden wir uns vor allem auf Afrika konzentrieren, auf unseren Nachbarkontinent, der zwar vor unglaublichen Herausforderungen steht, aber gleichzeitig vielfach Anlass zu Hoffnung gibt. So erreichte Afrika in den vergangenen Jahren konstant ein Wirtschaftswachstum von fünf Prozent und mehr pro Jahr. Wenn die MDGs in Afrika erreicht werden sollen, dann müssen wir als Geber unsere Verpflichtungen zu mehr und besserer ODA einhalten; gleichzeitig sind Impulse für eine nachhaltige Wirtschaftsentwicklung, die menschenwürdige Arbeitsplätze schafft und der Armutsbekämpfung dient, von herausragender Bedeutung. Hierbei spielt gute Regierungsführung eine zentrale Rolle, denn Wohlstandseffekte entstehen nur dann, wenn die institutionellen und rechtlichen Voraussetzungen vorhanden sind. Die private Wirtschaft in Afrika sowie internationale Investoren brauchen ausreichendes Vertrauen in die Berechenbarkeit der Regierungsführung, um den Kapitalfluss, insbesondere durch Direktinvestitionen, zu erhöhen. Notwendig sind deshalb leistungsfähige staatliche Strukturen, eine ausreichende materielle Infrastruktur, funktionierende Finanz- und Kapitalmärkte, das Sicherstellen von Wettbewerb und Eigentumsrechten, das Einführen von Sozial- und Umweltstandards – um nur einige zu nennen –, sprich: tiefgreifende Reformen im Inneren. Die regionalen und überregionalen afrikanischen Institutionen wie etwa die Afrikanische Union oder NePAD (New Partnership for Africa’s Development) bilden einen entscheidenden Ansatzpunkt für afrikanische Reformprozesse, die wir unterstützen. Weltweit sterben über sechs Millionen Menschen jährlich an HIV/Aids, Tuberkulose oder Malaria. 65 Prozent der insgesamt 40 Millionen HIV-infizierten leben in Afrika südlich der Sahara, 60 Prozent davon sind Frauen. HIV/Aids wird damit für viele Länder Sub-Sahara-Afrikas zum zentralen Entwicklungshemmnis. Besonders besorgniserregend ist, dass sich immer mehr Frauen mit Aids infizieren. Wir werden uns deshalb während unserer Präsidentschaften für verstärkte Programme zum Schutz von Frauen vor HIV/Aids einsetzen, Maßnahmen zu Prävention, Behandlung und Pflege fördern sowie systemische Fragen in den Mittelpunkt rücken. Dazu gehört auch die Stärkung des „Globalen Fonds zur Bekämpfung von AIDS, Tuberkulose und Malaria“ (GFATM) und im Rahmen der Europäischen Union die zügige Umsetzung des Europäischen Aktionsplans zur HIV/Aids-Bekämpfung. Ein weiteres zentrales Thema ist der Zugang zu Energie. Verfügbare und bezahlbare Energie in Entwicklungsländern ist kein Luxus, sondern eine grundlegende Voraussetzung für wirtschaftliche Entwicklung und Armutsbekämpfung. In Uganda beispielsweise werden 25 Prozent des Investitionskapitals in den Kauf privater Generatoren investiert, weil die staatlichen Versorger zu unzuverlässig sind. Die Preise für Erdöl und Erdgas befinden sich im Moment auf einem Rekordhoch. Dies bedeutet einerseits hohe Kosten für Energieeinfuhrländer. Andererseits können Erdöl exportierende Länder wie Nigeria oder Angola in den nächsten Jahren mit immensen Mehreinnahmen rechnen. Diese Einnahmen bieten große Entwicklungschancen, vorausgesetzt die entsprechenden Länder gehen verantwortungsvoll mit den Öleinnahmen um. Der entwicklungsförderliche Umgang mit Energieressourcen und die Rolle erneuerbarer Energien und Energieeffizienz in der Entwicklungszusammenarbeit der EU werden deshalb eine wichtige Rolle während unserer Präsidentschaften spielen. Eine Maßnahme in diesem Bereich wird zum Beispiel die Stärkung von Transparenz, das heißt auch von EITI sein (Extractive Industries Transparency Initiative). Wirtschaftspartnerschaften auf den Weg bringen Von großer Bedeutung für Afrikas Wirtschaft ist eine stärkere Nutzung der Weltwirtschaft. Die bisherigen einseitigen Präferenzen, die die Europäische Union den AKP-Staaten seit nunmehr 30 Jahren auf der Grundlage der Verträge von Lomé und seit 2000 durch das Cotonou-Abkommen gewährt, haben nicht die erwünschten Ergebnisse erzielt. Weder konnten die AKP-Staaten ihre Exporte in die EU steigern, noch konnte der intraregionale Handel zwischen den Ländern des Südens intensiviert werden. Im Gegenteil: Seit der Einführung der Präferenzen hat sich der EU-Marktanteil dieser Länder auf 3 Prozent halbiert, nur 6 Prozent des afrikanischen Handels findet in Afrika selbst statt. Zudem sind die einzelnen Staaten für handelspolitische Alleingänge in einer globalisierten Welt nicht groß genug. Die Wirtschaft der 78 AKP-Staaten ist 35mal kleiner als die der 25 EU-Staaten und bei der Hälfte von ihnen liegt die Bevölkerung unter 5 Millionen. Die 50 ärmsten Länder, die so genannten LDCs, haben zusammen lediglich einen Anteil von 0,64 Prozent an den weltweiten Exporten. 40 LDCs sind gleichzeitig AKP-Staaten. Um dieses Defizit zu überwinden und um regionale Integrationsbemühungen zu unterstützen, verhandeln die Staaten Afrikas, der Karibik und des Pazifikraums (AKP-Staaten) und die Europäische Union seit September 2002 so genannte Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (Economic Partnership Agreements, EPAs), die im Januar 2008 in Kraft treten sollen. Da die deutsche EU-Ratspräsidentschaft mit einer wichtigen Phase der Verhandlungen zusammenfällt, haben wir die EPAs zu einem Schwerpunkt unserer EU-Ratspräsidentschaft gemacht. Bei den EPAs handelt es sich nicht um reine Freihandelsabkommen, sondern um ein Instrument, das entwicklungs- und handelspolitische Aspekte miteinander verknüpft und damit nachhaltige Entwicklung in den AKP-Staaten fördert. Als Teil des Cotonou-Abkommens ist und bleibt das Oberziel der EPAs die Bekämpfung der Armut in unseren Partnerländern. Dafür habe ich mich beim Abschluss des Cotonou-Abkommens eingesetzt. Voraussetzung hierfür ist ein kohärentes Vorgehen von Handel und Entwicklung. Die Entwicklungsförderlichkeit stellt den wichtigsten Maßstab bei der Ausgestaltung der EPAs dar. Dies bedeutet einerseits einen deutlich verbesserten Marktzugang für AKP-Staaten in die Europäische Union. Andererseits muss sich die Marktöffnung in den AKP-Staaten an deren Entwicklungsstand orientieren und vorsichtig gestaltet werden, beispielsweise durch den Ausschluss von sensiblen Produkten beziehungsweise durch die Gewährung von langen Übergangsfristen. Die Institutionalisierung eines Überprüfungsmechanismus stellt eine weitere Möglichkeit dar, den Liberalisierungsprozess konstruktiv zu begleiten, um gegebenenfalls gegensteuern zu können. Ein kohärentes Vorgehen zwischen Handel und Entwicklung beinhaltet aber auch, dass unsere AKP-Partner zu Reformen bereit sind und Handelsaspekte in ihre nationalen Entwicklungsstrategien integrieren. Die enge Verzahnung von Maßnahmen der Entwicklungszusammenarbeit mit dem Liberalisierungsprozess bietet hier eine besondere Chance, um Kapazitäten in den AKP-Staaten aufzubauen, nachhaltige Reformprozesse in Gang zu setzen und Anpassungsprobleme zu bewältigen. Eine Ursache, warum Entwicklungsländer die Chancen der Globalisierung bisher nicht ausreichend nutzen konnten, ist der Mangel an exportfähigen Produkten. Ein Beispiel, das dies verdeutlicht: Afrikas Klima bietet das Potential für erheblich größere Agrar-, Vieh- und Fischexporte, doch fehlt Kleinbauern die Möglichkeit, den Nachweis zu führen, dass ihre Produkte den Standards der Importländer entsprechen. Als Folge hat sich die Zahl der abgelehnten Exportprodukte aus AKP-Staaten in die EU zwischen 2002 und 2005 verdreifacht. Handelsbezogene Entwicklungszusammenarbeit setzt bei der Förderung des Handels und der Diversifizierung der Exporte eines Landes an, indem die Privatwirtschaft gestärkt und Institutionen der Qualitätssicherung und Einhaltung internationaler Standards aufgebaut werden. Nur so können Entwicklungsländer die Chancen eines verbesserten Marktzugangs in die EU nutzen. Regionale Integration fördert Entwicklung Ein wichtiges Ziel der EPAs ist die regionale Integration der einzelnen Regionalgruppen. Hier geht die Europäische Union aufgrund ihrer Geschichte mit gutem Beispiel voran, denn die EU ist selbst eines der erfolgreichsten Integrationsprojekte der Nachkriegsgeschichte. Gemeinsame wirtschaftliche Interessen sichern seit fast 50 Jahren den Frieden zwischen ehemals verfeindeten Staaten und haben den Wohlstand in Europa gemehrt. Heute existieren in Afrika bereits zahlreiche überregionale und regionale Initiativen wie zum Beispiel die African Union (AU), die Southern African Development Community (SADC) oder die Economic Community of Western African States (ECOWAS). Der afrikanische Integrationsprozess bietet immense Chancen und ist zudem unerlässlich, denn ohne stärkere regionale Integration wird es kaum möglich sein, in internationalen Verhandlungen mit gemeinsamer Stimme zu sprechen. Dies ist aber notwendig, um in einer globalen Welt gemeinsame Interessen wirksam vertreten zu können. Durch diese Initiativen auf der einen und der europäischen Integration auf der anderen Seite besteht ein neuer symmetrischer und institutioneller Rahmen für die Beziehungen zwischen Afrika und Europa. Ziel der EPAs ist es, die regionale Integration zwischen den AKP-Regionalmitgliedern zu stärken. Durch die EPAs werden regionale Handelsschranken zwischen den Ländern einer Regionalgruppe abgebaut – beispielsweise durch die Errichtung einer Zollunion mit gemeinsamem Außenzoll. Damit werden das wirtschaftliche Potential der einzelnen Länder miteinander verbunden, die regionale Wertschöpfung gesteigert und die Wettbewerbsfähigkeit erhöht. Durch die Beseitigung von regionalen Handelsschranken werden die Handelsbeziehungen zwischen den Ländern und damit wirtschaftliches Wachstum gefördert, denn oft sind die Handelsbarrieren in den Regionen größer als zwischen Nord und Süd. Durch regionale Integration werden größere und einheitlichere Wirtschaftsräume geschaffen, die für Investoren attraktiver sind. Auf diese Weise schaffen die EPAs die Voraussetzung, um Kapital und Know-how anzuziehen. Regionale Integrationsprozesse sind schwierig und brauchen einen langen Atem. Aus dem Europäischen Integrationsprozess wissen wir, dass hier neben wirtschaftlichen Interessen auch politische Befindlichkeiten und kulturelle Zugehörigkeiten eine wichtige Rolle spielen. Die Verhandlungen zwischen AKP-Staaten und Europäischer Union werden durch zwei zentrale Cotonou-Prinzipien getragen: Partnerschaft und Ownership. Das bedeutet für die regionale Konfiguration, dass die beteiligten Länder eigenständig bestimmen, zu welchem EPA-Regionalverbund sie sich anschließen möchten, und die Integrationsagenda nicht von EU-Seite vorgegeben wird. Betrachtet man den momentanen Stand der regionalen Integration in Afrika, wird die Überlappung von Wirtschaftsräumen sehr deutlich. Einige Länder sind Mitglied mehrerer Regionalorganisationen mit unterschiedlichen Integrationsagenden, die sich teilweise gegenseitig ausschließen. So ist es per Definition nicht möglich, gleichzeitig Mitglied in zwei Zollunionen zu sein, die unterschiedliche Außenzölle anwenden. Da der Umsetzungsstand der einzelnen Regionalgemeinschaften nur wenig fortgeschritten ist, waren diese Mehrfachmitgliedschaften bisher relativ unproblematisch. Die EPA-Verhandlungen lassen diese Widersprüche nun offensichtlich werden und erfordern eine Entscheidung über die handelspolitische und wirtschaftspolitische Zugehörigkeit der einzelnen AKP-Staaten. Ein gutes Beispiel hierfür bildet die regionale Konfiguration im südlichen und östlichen Afrika: Tansania gehört zur Southern African Development Community (SADC), die 2010 eine Zollunion bilden wird. Gleichzeitig gehört Tansania zur East African Community (EAC) und bildet zusammen mit Kenia und Uganda eine Zollunion. Kenia und Uganda ihrerseits gehören zum Common Market for Eastern and Southern Africa (COMESA), die bereits seit 2004 eine Zollunion bilden wollen. Von europäischer Seite kommt es darauf an, die verschiedenen Integrationsbemühungen im Rahmen des EPA-Prozesses durch politischen Dialog und Entwicklungszusammenarbeit zu unterstützen. Im Falle der Karibik ist dies gelungen. Es hat sich die Zusammenarbeit von CARICOM und der Dominikanischen Republik erst durch regionale Finanzierungsmechanismen der EU und dann durch den EPA-Verhandlungsprozess erheblich intensiviert. Die EPAs haben damit auch den Effekt, dass die Frage überlappender Mehrfachmitgliedschaften öffentlich diskutiert wird und der Integrationsprozess in den einzelnen Regionen vorankommt. Auf diese Weise wird die Voraussetzung der AKP-Staaten verbessert, sich zuerst in regionale und später in multilaterale Liberalisierungsprozesse zu integrieren und damit einen angemessenen Anteil am Weltwirtschaftssystem zu erreichen – wie es auch als Ziel der Doha-Entwicklungsrunde formuliert ist. Ausblick Wie eingangs erwähnt stehen wir wegen der deutschen Doppelpräsidentschaft vor einem bedeutsamen Jahr. Dies gilt insbesondere für die EPAs, die nun in eine entscheidende Verhandlungsphase treten. Wir werden im Rahmen der deutschen EU-Präsidentschaft die Verhandlungen konstruktiv begleiten, um einen erfolgreichen Abschluss und die Entwicklungsförderlichkeit der EPAs sicherzustellen. Mit dem Abschluss der Verhandlungen, der hoffentlich im Laufe dieses Jahres erreicht werden kann, hört die Arbeit aber nicht auf – im Gegenteil. Die EPAs sind als langfristiger Prozess zu verstehen, der auf dem Partnerschaftsgedanken des Cotonou-Abkommens aufbaut. In den kommenden Jahren wird es darauf ankommen, den Umsetzungsprozess mit gezielten Maßnahmen der Entwicklungszusammenarbeit zu unterstützen und den Prozess auf seine Entwicklungsförderlichkeit hin zu überprüfen und gegebenenfalls zu modifizieren. Durch ein kohärentes Vorgehen zwischen Handel und Entwicklung können diese als Beitrag der Europäischen Union zur Gestaltung einer gerechteren Globalisierung verstanden werden. Vor dem Hintergrund des momentanen Stillstandes in der Doha-Entwicklungsrunde gewinnt diese Tatsache eine doppelte Bedeutung. Die EU und die Partnerländer könnten ein Signal an die Welt der Blockierer und Verhinderer geben: Es gibt eine Handelsrunde für die Entwicklungsländer und sie gelingt! Heidemarie Wieczorek-Zeul ist Bundesministerin für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung. http://www.bmz.de