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01/2007
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Der Preis stimmt noch nicht
Die Staaten in Afrika, der Karibik und dem Pazifik sollten gegenüber der EU auf flexiblen Handelsregeln bestehen. Sie haben keinen Grund, Verpflichtungen einzugehen, die über die WTO-Abkommen hinausgehen.
[ Von El Hadji A. Diouf ]
Die Europäische Union und die Staaten in Afrika, der Karibik und dem Pazifik (AKP) verhandeln derzeit über regionale Freihandelsabkommen (Economic Partnership Agreements, EPAs). Die Agenda beruht auf Absprachen zwischen der EU und diversen regionalen Organisationen; sie berücksichtigt jedoch nicht die Interessen der betroffenen Menschen. Zwischen der Sichtweise von Organisationen wie der Economic Community of West African
States (ECOWAS) und der Meinung von Experten auf nationaler Ebene klafft eine gewaltige Lücke.
Zivilgesellschaftliche Organisationen engagieren sich im Rahmen der „Stop-EPA-Kampagne“ in Afrika schon seit Jahren gegen die Abkommen. Strittig sind vor allem ihr Inhalt und der Verhandlungsverlauf. Den armen Ländern nutzt weder das eine noch das andere. Dabei ist der Grundsatz, auf dem die EPA-Agenda beruht, an sich nicht schlecht. Die regionale Integration könnte den AKP-Staaten durchaus nutzen, indem sie innerhalb eines angemessenen Rahmens den Handel dieser Länder untereinander fördert.
Fehler im Vorfeld
Doch der EPA-Prozess lief von Anfang an schief. In der ersten Phase sollten Vertreter aller AKP-Länder und der EU allgemein akzeptierte Richtlinien und wesentliche Verhandlungsthemen definieren. Dadurch sollte eine gemeinsame Basis für die regionalen Verhandlungen geschaffen werden. Allerdings blieben so die jeweiligen Besonderheiten der sechs AKP-Regionen unberücksichtigt. Insgesamt waren diese Vorarbeiten ziemliches Stückwerk.
So wollte die ECOWAS beispielsweise schnell die zweite Verhandlungsphase starten – auf der Grundlage einer von der EU finanzierten Folgenabschätzung. Beobachter merkten sofort, wie absurd dieser Schritt war: Die ECOWAS wollte mit der EU verhandeln und erlaubte der EU gleichzeitig, die ECOWAS-Politik zu definieren. Kurz darauf entschied sich das Ministerial Monitoring Committee (MMC) der ECOWAS, in die zweite Verhandlungsphase auf regionaler Ebene einzusteigen – obwohl die Beteiligten wussten, dass die Folgenabschätzung inklusive Verhandlungsrichtlinien noch gar nicht fertig war. Die Zivilgesellschaft warnte denn auch, die Region lasse sich auf komplexe Verhandlungen ein, ohne sich über ihre eigenen Interessen im Klaren zu sein.
Regionale Institutionen wie die ECOWAS geben sich manchmal mit Punkten zufrieden, die den Interessen ihrer Mitgliedsregierungen widersprechen. Die Singapur-Themen sind ein gutes Beispiel: Wegen starker Widerstände aus Afrika und anderen armen Regionen fielen Themen wie Wettbewerbsrecht und Investitionsregeln in der Doha-Runde der Welthandelsorganisation bald unter den Tisch. Entsprechend erklärten afrikanische Handelsminister den Mitgliedern einer hochrangigen EU-Delegation in Dar es Salaam im Januar 2005, dass sie von diesen Themen auch in den EPA-Verhandlungen nichts hören wollten. Doch die EU bestand darauf, die Themen Investitionen und Wettbewerb in das EPA-Programm für Westafrika aufzunehmen. Sichtlich verärgert stellte das MMC daraufhin klar, über die Singapur-Themen werde nur zum „richtigen Zeitpunkt“ verhandelt, also erst wenn die WTO eine Vereinbarung dazu getroffen hat.
Es gibt ernsthafte Bedenken, dass die afrikanischen Länder für eine Handelsliberalisierung noch nicht bereit sind. Zivilgesellschaftliche Organisationen befürchten, die EPAs könnten wie eine „Massenvernichtungswaffe“ wirken und in Afrika verheerenden Schaden anrichten. Ihrer Meinung nach trägt die EPA-Agenda nicht zur Armutsbekämpfung bei. So würden zum Beispiel durch Kürzung der Handelszölle die Staatseinnahmen erheblich sinken. Durch die Liberalisierung wären zudem ländliche Gebiete ernsthaft bedroht, da der steigende Wettbewerb zwischen Bauern aus verschiedenen AKP-Ländern die Binnenmärkte verzerren würde. Ganze Familien fielen wahrscheinlich Armut und Ausbeutung anheim, und die Fähigkeit der Länder, sich selbst zu versorgen, wäre gefährdet.
In den WTO-Verhandlungen betonen die reichen Länder gern die Multifunktionalität der Landwirtschaft. Dieses Prinzip muss dann aber auch für die AKP-Länder und die EPAs gelten. Legitime Anliegen wie die Entwicklung des ländlichen Raums und die Ernährungssicherheit müssen das Freihandelsgebot überragen, um schädlichen Auswirkungen einer zu starken Liberalisierung entgegenzuwirken. Das betrifft zum Beispiel die Debatte darüber, welche „sensiblen“ Produkte von den EPAs ausgeschlossen werden sollten. Für die AKP-Länder sind diese Produkte sehr wichtig; sie sollten deshalb generell von der Liberalisierung ausgenommen sein.
Generell sollten die AKP-Länder in den EPA-Verhandlungen keinerlei Zugeständnisse machen, die über WTO-Vorgaben hinausgehen. Die WTO räumt den Mitgliedern regionaler Handelsabkommen einen besonderen Spielraum ein, sich gegenseitig Präferenzen zu gewähren. Das macht Sinn, denn das stärkt die regionale Integration und fördert das Wachstum. Die EPAs wiederum sollen reiche und arme Regionen der Welt miteinander verbinden. Die Regeln für Flexibilität, die die schwachen Partner in der WTO schützen sollen, müssen deshalb auch für die EPAs gelten.
Das betrifft insbesondere den Handel mit Dienstleistungen. Auf bilateraler Ebene sind die Forderungen der Industrienationen – insbesondere der EU – viel aggressiver als im multilateralen Kontext. Gemäß den WTO-Regeln sind die am wenigsten entwickelten Länder (LDCs), zu denen die meisten AKP-Staaten gehören, nicht verpflichtet, irgendwelche Angebote oder Zugeständnisse zu machen. Die EPA-Agenda dagegen macht diese Ausnahme nicht. Laut WTO-Regeln dürfen die LDCs ihre Dienstleistungssektoren stufenweise öffnen, entsprechend ihren wirtschaftlichen Interessen. Einige Dienstleistungen, zum Beispiel Wasser- und Stromversorgung oder Telekommunikation, wurden bereits im Zuge von Strukturanpassungen durch den Internationalen Währungsfonds und der Weltbank liberalisiert. Andere wichtige Sektoren, insbesondere das Gesundheits- und das Bildungswesen, sollten jedoch unter dem Schutz und der Aufsicht des Staates bleiben, weil solche Leistungen generell zur sozialen Pflicht von Regierungen zählen.
Neue Form des Protektionismus
Außer Zöllen gibt es noch eine Reihe weiterer Barrieren, die den Handel zwischen Europa und den AKP-Ländern hemmen. Die europäischen Richtlinien für Sicherheit und Hygiene sind insgesamt sehr streng. Die europäischen Standards liegen oft über den Vorgaben des Codex Alimentarius der UN-Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation (FAO) oder ähnlicher multilateraler Regelungen. In vielen Fällen ist nicht einmal erwiesen, dass die EU-Vorschriften wissenschaftlich sinnvoll sind. Dennoch dürfen Waren, die nicht den Regeln entsprechen, in der EU nicht verkauft werden; gerade die armen Länder tun sich schwer, solche Gesetze juristisch anzufechten. EPAs auf der Basis von EU-Gesetzen könnten deshalb Errungenschaften multilateraler Handelsliberalisierung beschränken und die AKP-Staaten Regeln aussetzen, die letztendlich auf eine neue Form des Protektionismus hinauslaufen.
Die AKP-Länder haben zudem ein legitimes Interesse daran, ihre jungen Industrien zu schützen, bis ihre Exporte ein bestimmtes Niveau erreicht haben. In diesem Zusammenhang sollten die EPAs Schluss machen mit dem Prinzip der Zolleskalation, das die Höhe der europäischen Importzölle vom Verarbeitungsgrad der Importgüter abhängig macht. Wenn den AKP-Ländern verwehrt wird, ihre Rohstoffe zu verarbeiten und Fertigwaren zu exportieren, dann können sie sich nicht entwickeln.
Letztlich machen die EPA-Abkommen für AKP-Länder nur dann Sinn, wenn sie ihnen Vorteile bringen, die über den Nutzen der WTO-Meistbegünstigungsklausel (MFN) hinausgehen. (Nach dieser Klausel müssen Handelsvergünstigungen, die einem Land gewährt werden, allen anderen Ländern auch gewährt werden.) Wie gesagt, erlaubt die MFN-Regel jedoch eine regional begrenzte Ungleichbehandlung; die entsprechenden Ausnahmen der EU-Handelspolitik zugunsten von Entwicklungsländern sind im Allgemeinen Europäischen Präferenzsystem definiert, von dem alle AKP-Staaten profitieren. Dieses System ist für die AKP-Staaten ideal, denn es garantiert ihnen eine Vorzugsbehandlung, ohne ihre Wirtschaft einem unhaltbaren Wettbewerb auszusetzen, der ihrer Kontrolle entzogen ist. Für die am wenigsten entwickelten AKP-Länder dürfte es besonders schwierig sein, aus den EPAs zusätzliche Vorteile zu ziehen, da sie dank der „Everything but Arms“-Initiative heute schon weitgehend zollfreien Zugang zum EU-Markt haben.
Einige Experten stellen das EPA-Konzept grundsätzlich in Frage. 30 Jahre einseitige EU-Präferenzen im Rahmen der Lomé-Vereinbarungen haben es den AKP-Ländern nicht ermöglicht, ihre Produktion zu verbessern und aus dem bevorzugtem Marktzugang Kapital zu schlagen. Manche fragen sogar, ob den AKP-Staaten mit einer Integration in ein multilaterales Handelssystem, dessen Regeln für alle Länder gelten, nicht besser gedient wäre als mit einer „Sonderbehandlung“.
Dennoch: Eine differenzierte Behandlung armer Länder ist nötig. Das Gesetz muss ökonomische Ungleichheiten korrigieren – sei es durch langfristig angelegte Maßnahmen, sei es durch Ausnahmeregelungen von bestimmten Prinzipien des internationalen Handels. Langfristig muss ein solches Vorzugssystem die Integration der Entwicklungsländer in den Welthandel unterstützen. Die Details solcher Rahmenabkommen müssen die unterschiedlichen Entwicklungsniveaus der Länder berücksichtigen. Deshalb haben die AKP-Staaten recht, wenn sie in den EPA-Verhandlungen auf Flexibilität bestehen. Die derzeitige wirtschaftliche Lage der meisten AKP-Länder ist keine hinreichend stabile Grundlage, um sich auf umfassende Freihandelsabkommen einzulassen, die bereits bestehende Abkommen übersteigen.
Außerdem gibt es für AKP-Staaten keinerlei wirtschaftliche oder politische Gründe, sich auf regionaler Ebene auf Handelsvereinbarungen mit Europa einzulassen, deren Bedingungen ungünstiger für sie sind als die derzeit geltenden WTO-Regelungen. Die AKP-Staaten sollten sich zum eigenen Schutz entsprechend großen Handlungsspielraum verschaffen, um ihre Wirtschaften auf den freien Handel vorzubereiten – insbesondere wenn das langfristige Ziel darin besteht, sie in das globale Handelssystem zu integrieren. So gesehen, ist die Forderung nach Flexibilität in den EPAs nicht gleichbedeutend mit einer Forderung nach ewiger Entwicklungshilfe. Es geht lediglich darum, dass die AKP-Staaten ihre Märkte in einem für sie angemessenen Tempo öffnen. Genau das haben die Industrieländer im Zuge ihrer eigenen Entwicklung auch immer wieder getan.
El Hadji A. Diouf
koordiniert das Africa Trade Programme am International Centre for Trade and Sustainable Development (ICTSD), einer internationalen Nichtregierungsorganisation mit Sitz in Genf. Dieser Artikel gibt seine persönliche Meinung wieder und nicht die offizielle ICTSD-Ansicht.
ediouf@ictsd.ch
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