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01/2007
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Institutionell unreif
Ob ein Land von Handelsliberalisierung profitiert oder nicht, hängt davon ab, wie einfach es für Unternehmer ist, neue Chancen zu nutzen. Wenn es schwierig ist, Firmen zu gründen oder Leute einzustellen, dann bringen auf Handel basierende Wachstumsstrategien keinen Erfolg. Gesetzgebung und politische Amtsführung sind daher wichtig. Viele afrikanische Länder sind noch nicht so weit, die Vorteile der von der EU angestrebten Wirtschaftspartnerschaftsabkommen voll zu nutzen.
[ Von Axel Borrmann und Matthias Busse ]
Seit 2004 verhandelt die Europäische Union mit sechs regionalen Gruppen der Länder aus Afrika, der Karibik und dem Pazifik (AKP) über neue Wirtschaftsbeziehungen. Die EU räumt den AKP-Ländern seit Jahrzehnten günstige Handelsbedingungen ein. Aber diese nicht auf Gegenseitigkeit beruhenden Präferenzen verstößt gegen WTO-Regeln. In Cotonou verpflichteten sich EU und AKP im Jahr 2000, reziproke Handelsabkommen auszuhandeln – Economic Partnership Agreements (EPAs) –, die Teil eines Gesamtpakets sein sollen, das auch Entwicklungshilfe umfasst.
Die neuen Abkommen sollen am 1. Januar 2008 in Kraft treten. Für jene AKP-Staaten, die sich noch nicht reif für ein EPA fühlen, müssen alternative Lösungen gefunden werden, die der aktuellen Lage der betroffenen Länder entsprechen und mit WTO-Regeln kompatibel sind. Bisher hat kein AKP-Land eine solche Alternative eingefordert.
Die EPA-Ziele gehen über den Handel zwischen EU und AKP hinaus. In der Vergangenheit entwickelte sich der Handel der AKP-Länder kaum; ihre Handelspolitik war ineffektiv. Die EPAs sollen deshalb ihre Integration in den Weltmarkt und den Handel innerhalb der Regionalgruppen fördern. Bedarf ist da: Der intraregionale Handel ist schwach, und der AKP-Anteil an den weltweiten Exporten liegt bei nur einem Prozent.
Das zeigt, dass die am wenigsten entwickelten Länder (LDCs) generell kaum von Handelsmöglichkeiten profitieren. Rund die Hälfte der 79 AKP-Staaten sind LDCs. Trotz günstiger Zolltarife konnten die AKP-Mitglieder nicht einmal ihre Position auf dem EU-Markt halten. Der Grund sind Mängel auf der Angebotsseite. Den meisten AKP-Ländern fehlt es an Technologie und Produktionskapazitäten, Marketing-Kenntnissen, Transportinfrastruktur sowie technischen Regelungen und Hygiene-Vorschriften, um Möglichkeiten im Außenhandel auszuschöpfen. Bisher konnten weder die AKP-Handelspolitik noch die EU-Unterstützung diese Probleme lösen.
Die EPAs sind ein neuer Versuch; Hauptziel ist zunächst regionale Integration. Ein sinnvoller erster Schritt wäre, dass die AKP-Länder innerhalb ihrer regionalen Gruppen Handelsbarrieren aufheben. Gleichzeitig müsste der Zugang der AKP-Länder zur EU über die bestehenden Präferenzen hinaus verbessert werden. EU-Einfuhrzölle (insbesondere für Agrarprodukte) sollten weiter reduziert, andere Barrieren wie Herkunftsregeln, technische Standards, Quoten oder Subventionen abgeschafft werden. Später sollten die AKP-Länder nach und nach ihre Zölle und sonstigen Barrieren auf EU-Importe abbauen.
EPAs zielen nicht nur auf Handelsliberalisierung für Güter. Auf der Verhandlungsagenda stehen auch Dienstleistungen, die Regulierung von Investitionen und Wettbewerb, institutionelle Handelserleichterungen sowie technische und finanzielle Hilfe. Das Programm ist ambitioniert, und es herrscht Einigkeit darüber, dass die AKP-Länder eine ausreichend lange Übergangszeit brauchen. Klar ist außerdem, dass die Liberalisierung die Sensibilität von Produkten berücksichtigen und dass den AKP-Ländern mehr Zeit als der EU für den Abbau von Handelsbarrieren gewährt werden muss.
Wachstum durch Handel
Es ist schwierig, die Auswirkungen der EPAs realistisch vorauszusagen. Das liegt nur teilweise daran, dass in den meisten LDCs statistische Daten fehlen. Das Problem ist vielmehr, dass die herkömmlichen Analysen oft auf Annahmen basieren, die nicht immer der Realität entsprechen. So wird häufig angenommen, dass Produktionsfaktoren wie Arbeit und Kapital ohne Kosten zwischen verschiedenen Industrien in einem Land wechseln könnten. Diese Ansicht ist naiv. Kapital oder Arbeit aus (niedergehenden) Branchen, die mit Importen konkurrieren, in (expandierende) Export-branchen zu verlegen, ist mit Anpassungskosten verbunden.
Auch effiziente Marktmechanismen, gestützt von gut funktionierenden Institutionen, können nicht immer vorausgesetzt werden. Ohne sie ist reibungslose Strukturanpassung aber unmöglich. Regulierungsqualität ist eine zentrale Voraussetzung für den Erfolg handelsbasierter Wachstumsstrategien.
Empirische Studien zeigen einen signifikanten Zusammenhang zwischen Handel, Institutionen und Wachstum. Von 17 institutionellen Aspekten sind zwei besonders wichtig, wenn der Abbau von Handelsbarrieren ökonomischem Erfolg bringen soll: die Kosten für die Gründung neuer Unternehmen und die Flexibilität des Arbeitsmarkts. Sie sind entscheidend dafür, wie reibungslos Produktionsressourcen innerhalb eines Landes verschoben werden können. Sind Firmengründungen teuer, werden lokale Unternehmer neue Exportmöglichkeiten kaum ausschöpfen. Ist der Arbeitmarkt strikt reguliert, ist es schwierig, Arbeitnehmer von einer Industrie in eine andere zu verlagern. Natürlich sind auch andere Aspekte relevant, zum Beispiel Effektivität des Staates, Korruptionskontrolle, demokratische Rechenschaftspflicht und politische Stabilität. Aber sie spielen eine geringere Rolle.
Eine Bestandsaufnahme der institutionellen Bedingungen in den AKP-Ländern zeigt, dass die Mehrheit noch nicht reif für EPAs oder andere Formen der Handelsliberalisierung ist – ob bilateral, regional oder global. Den meisten Ländern mangelt es an entscheidenden institutionellen Voraussetzungen. Wäre es nicht so, hätten sie früher schon die Chancen des Handels nutzen können.
Es gibt jedoch erhebliche Unterschiede in der institutionellen Qualität einzelner AKP-Länder. Es überrascht nicht, dass die Bedingungen in den am wenigsten entwickelten Ländern am schlechtesten sind. Die Qualität von Institutionen korreliert überall auf der Welt eng mit dem Pro-Kopf-Einkommen. Die meisten Länder im Pazifik und in der Karibik sind institutionell recht gut auf die Handelsliberalisierung vorbereitet. Für drei Viertel der afrikanischen AKP-Länder gilt das nicht; vor allem West- und Zentralafrika sind in einem sehr schlechten Zustand (siehe Kasten).
Der schlechte institutionelle Entwicklungsstand der meisten AKP-Länder bedeutet nicht, dass sie niemals von einer wachsenden Integration in den Weltmarkt profitieren werden, sei es durch EPAs, sei es durch regionalen, multilateralen oder unilateralen Zollabbau. Derzeit jedoch wird Handelsliberalisierung allein ihre Entwicklung nicht entscheidend voranbringen.
Deshalb muss der Aufbau von Institutionen ein zentraler Punkt sowohl der laufenden EPA-Verhandlungen als auch der anschließenden Implementierung der Abkommen sein. Bessere Institutionen würden den LDCs helfen, stärker vom Handel zu profitieren, und generell ihre wirtschaftliche und soziale Entwicklung vorantreiben. Allerdings darf die Herausforderung institutioneller Reformen nicht unterschätzt werden.
Die meisten AKP-Länder stehen auf einem sehr niedrigen Stand formeller institutioneller Entwicklung und haben zudem enormen Reformbedarf auch in anderen Bereichen. Verbesserungen sind deshalb kurz- oder mittelfristig nicht einfach zu erreichen. Selbst wenn die Reformbemühungen sich auf die für den Handel wichtigsten institutionellen Indikatoren konzentrieren, ist die Aufgabe gewaltig. Um die Bedingungen für Firmengründungen zu verbessern, sind sehr viele Punkte zu klären, beispielsweise Eigentumsrechte, Wettbewerbsrecht, Besteuerung und die Regulierung des Finanzmarktes. All das kostet viel Zeit und Aufwand.
Traditionen berücksichtigen
Institutionen legen tendenziell beachtliches Beharrungsvermögen an den Tag, auch wenn sie nicht unveränderbar sind. Sie verändern sich normalerweise in Schüben. Die heutigen formellen und informellen Institutionen sind das Ergebnis historischer Prozesse, von Kultur, politischen Systemen, ökonomischen Strukturen und Machtverhältnissen. Ob effektivere Institutionen sich durchsetzen, hängt weitgehend von den Interessen derer ab, die die Macht haben, neue Regeln aufzustellen, und dem Widerstand, dem sie begegnen.
Reformstrategien müssen auch informelle institutionelle Strukturen berücksichtigen, wie etwa Traditionen. Ohne Zweifel erhöht es die Leistung und die Effektivität der Wirtschaft, wenn der informelle Sektor nach effizienten, formellen Regeln funktioniert. Aber informelle Regeln sind ein Teil des sozialen Kapitals jeder Gesellschaft, und sie kompensieren oft die Mängel formeller Institutionen. Deshalb müssen sie respektiert werden. Naturgemäß lassen sich informelle Institutionen weniger leicht durch politische Entscheidungen verändern als formelle Institutionen.
Institutionelle Reformen gelingen nicht dauerhaft, wenn sie nur auf äußerem Druck beruhen. Es ist unabdingbar, dass die maßgeblichen Politiker gute Regierungsführung beherzigen und den Willen haben, wirklich etwas zu verändern. Handelsliberalisierung kann auf Reformhindernisse stoßen, wenn Entscheidungsträger angesichts des bevorstehenden Wandels selbst materielle oder immaterielle Nachteile befürchten.
Es ist ferner wichtig, die Interessen aller Beteiligten aus dem öffentlichen und dem privaten Sektor zu berücksichtigen. Handelsreformen sind generell erfolgreicher in jenen Ländern, die den privaten Sektor in ihre politischen Entscheidungen einbezogen haben. Interessenvertreter in die Planung und Verwirklichung von neuen Regeln einzubeziehen kann eine viel versprechende Basis für Wandel sein.
Institutionelle Reformen in den AKP-Ländern sind schließlich auch wegen des engen EPA-Zeitplans eine große Herausforderung. Ernsthafte EPA-Verhandlungen laufen erst seit 2004, Anfang 2008 sollen sie in Kraft treten und bis 2020 verwirklicht sein. Der Zeitdruck ist groß, da der institutionelle Rahmen spätestens dann stehen muss, wenn die Handelsliberalisierung in Kraft tritt. Es ist zweifelhaft, ob die Zeitvorgaben für Handelsliberalisierung und institutionelle Reformen richtig aufeinander abgestimmt sind. Es besteht das Risiko, dass die EPA-Agenda die AKP-Länder überfordert.
Andererseits wächst das Bewusstsein in der EU und den AKP-Ländern für die Bedeutung grundlegenden institutionellen Wandels. Die EU-Kommission hat Bereitschaft zur Förderung von Institutionen in den AKP-Ländern signalisiert. Diese sollten auf die EU-Zusagen im Cotonou-Abkommen zurückkommen, Reformen finanziell und technisch zu unterstützen.
Letztlich aber hängt der Erfolg der EPAs hauptsächlich von den AKP-Ländern selbst ab. Sie müssen ein stabiles politisches, ökonomisches und institutionelles Umfeld schaffen, das nicht nur für den EPA-Prozess unerlässlich ist, sondern für ihre gesamte Entwicklung.
Matthias Busse
leitet die Forschungsgruppe Handel und Entwicklung am HWWA.
matthias.busse@hwwa.de
Axel Borrmann
ist Senior Economist am
Hamburger Institut für Weltwirtschaft (HWWA).
axel.borrmann@hwwa.de
Literatur:
Axel Borrmann und Matthias Busse, 2006:
The institutional challenge of the ACP/EU Economic Partnership Agreements. HWWI-Research, Paper 2-3, July, Hamburg;
http://www.hwwi.org/fileadmin/hwwi/Publikationen/Research/
Paper/Handel_und_Entwicklung/HWWI_Research_Paper_2-3.pdf
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