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01/2007
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Mercosuls Dilemmata
Der Handel in der Region wächst schnell, insbesondere zwischen Brasilien und Argentinien. Allerdings konkurrieren die zwei größten Mitglieder des südamerikanischen Handelsbündnisses Mercosul (spanisch Mercosur) um die Vorherrschaft. Die kleineren Mitgliedsländer konnten derweil noch nicht so wie die beiden regionalen Riesen von der wirtschaftlichen Integration profitieren.
[ Fernando J. Cardim de Carvalho ]
Als Uruguay vor kurzem verkündete, es verhandele mit den USA über ein Freihandelsabkommen, sorgte das für Spannungen im Mercosul. Brasilien und Argentinien sprachen sich entschieden gegen diese Initiative aus, weil sie den Mercosul ernsthaft bedrohe. Auf ihren Druck hin machte Uruguay einen Teilrückzieher. Die Verhandlungen laufen zwar weiter, aber Uruguay zielt nun nicht mehr auf ein echtes Freihandelsabkommen, sondern lediglich auf einige bilaterale Absprachen mit den USA.
Dieser Konflikt zwischen den Mercosul-Ländern war nur der letzte in einer ganzen Serie. Obwohl der Handel innerhalb der Gruppe schnell wächst – hauptsächlich zwischen Brasilien und Argentinien –, gestalten sich die Beziehungen zwischen den Mitgliedern zunehmend schwierig. Niemand glaubt, dass der Zusammenschluss kollabiert, aber es ist eine starke politische Führung nötig, um die Mitgliedsländer zu gemeinsamen Zielen zu führen.
Der Mercosul ist ein Kind politischer Notwendigkeiten. In den 1980er Jahren suchten die neuen zivilen Regierungen von Brasilien und Argentinien ein gemeinsames Bündnis, um das Risiko militärischer Putschversuche, wie sie seit den 1950er Jahren für die Region typisch gewesen waren, zu reduzieren. In den frühen 1990er Jahren kamen Uruguay und Paraguay dazu und schufen mit Brasilien und Argentinien den Mercosul. Die beiden kleineren Länder sind von ihren größeren Nachbarn direkt abhängig. Die wirtschaftliche Integration war für sie also sinnvoll, auch wenn sie ihre untergeordneten Rollen in dem Zusammenschluss stillschweigend akzeptieren mussten.
In den vergangenen 15 Jahren haben sich die Dinge jedoch anders entwickelt als erwartet. Uruguay und Paraguay konnten aus der Integration keinen angemessenen Nutzen ziehen, während der Handel zwischen Brasilien und Argentinien rapide wuchs. Die kleineren Mitgliedsländer haben zudem andere Interessen als die größeren. Letztere besitzen diversifizierte produktive Sektoren, die sie schützen wollen. Die kleineren Länder dagegen würden von einem offeneren gemeinsamen Markt profitieren.
Für Irritationen sorgen auch die Streitigkeiten zwischen den beiden führenden Mitgliedern. Der Handel innerhalb der Region wächst zwar, bleibt aber instabil aufgrund unterschiedlicher Politiken Argentiniens und Brasiliens. Insbesondere Änderungen in der Wechselkurspolitik haben die Kräfteverhältnisse innerhalb des Blocks verschoben – mitunter sogar dramatisch.
Argentinische Exporte nach Brasilien brachen ein, als Brasilia 1998 seine Währung Real freigab. Bis dahin hatten die argentinischen Ausfuhren von der Überbewertung des Reals profitiert. Sie gewannen erst wieder nach der Krise von 2001 an Fahrt, als Argentinien den Peso freigeben musste. Auch Uruguay litt unter Brasiliens Kurswechsel: Bis 1998 waren die Exporte nach Brasilien auf etwa eine Milliarde US-Dollar jährlich angewachsen; nach der Real-Entwertung schrumpften sie auf bloße 350 Millionen US-Dollar zusammen.
Argentinien hat den Wechselkurs seiner Währung derzeit nur begrenzt freigegeben, um seine Exporte konkurrenzfähig zu halten. Brasiliens Wechselkurspolitik ist wesentlich sprunghafter – von völliger zu begrenzter Freigabe und zurück. Das Land weist zwar immer noch einen Handelsüberschuss gegenüber seinen Mercosul-Partnern auf, doch die jüngste Überbewertung fordert bereits Tribut bei den Exporten, insbesondere bei verarbeiteten Gütern.
Die gegensätzliche makroökonomische Politik der Mercosul-Länder hat noch andere, tiefer gehende Wurzeln. In der Geschichte der Europäischen Union waren die politische Führung durch Frankreich und die wirtschaftliche Führung durch Deutschland offensichtlich von allen Mitgliedstaaten akzeptiert. Im Mercosul dagegen ist die Hierarchie nicht klar. Alle Mitglieder sind Entwicklungsländer und befinden sich in ähnlichen Entwicklungsphasen, mit Ausnahme Paraguays, das zurückliegt. Dementsprechend sind die wirtschaftlichen Strukturen noch nicht gefestigt, auch wenn Brasilien und Argentinien bei der Profilierung ihrer produktiven Sektoren schon weit fortgeschritten sind. Dennoch diskutieren die Mitglieder immer noch darüber, wie die Produktion innerhalb des gemeinsamen Marktes aufgeteilt werden soll. Argentinien und Brasilien konkurrieren um Investitionen im industriellen Sektor, wie ihre Auseinandersetzungen rund um den Automobilhandel zeigen. Andere Sektoren plagen ähnliche Konflikte.
Ein Minimum an kommerzieller Integration wird erreicht, wenn Länder einheitliche Zolltarife für Importe von außerhalb ihres gemeinsamen Marktes einführen. Im Mercosul spiegeln die vielen Ausnahmen von den gemeinsamen Zöllen die unterschiedlichen Erwartungen der Mitglieder. Ein Beispiel sind Investitionsgüter: Brasilien produziert solche Güter seit Jahrzehnten und will nun gemeinsame Importzölle einführen, die hoch genug sind, um die eigenen Firmen zu schützen und ihnen einen Vorteil auf dem regionalen Markt zu geben. Argentinien dagegen erlebte einen langen Prozess der De-Industrialisierung, verursacht durch die marktliberale Politik der früheren Militärregime. Um seinen produktiven Sektor wieder auf Wachstumskurs zu bringen, will Argentinien die Zölle auf Investitionsgüterimporte niedrig halten.
Kurz, die Rollen der beiden führenden Mercosul-Mitglieder sind längst nicht geklärt. Während die wirtschaftliche Führung derzeit eindeutig bei Brasilien liegt, hat Argentinien den zweiten Platz noch nicht akzeptiert. Immerhin ist das Pro-Kopf-Einkommen in Argentinien immer noch höher als in Brasilien. Gleiches gilt für die politische Bühne: Unter Präsident Lula da Silva beansprucht Brasilien ein gewisses Maß an internationalem Einfluss, doch Argentinien gibt nicht auf, dem etwas entgegenzusetzen.
Die Rollen der kleineren Mitgliedstaaten sind noch weniger klar. Zu dieser Gruppe gehört nun auch Venezuela, weitere Länder könnten bald folgen. Die kleineren Länder sind an Märkten für ihre Güter interessiert. Uruguay und Paraguay haben keine großen produktiven Sektoren, die die einheimische Nachfrage befriedigen könnten und daher vor Konkurrenz von außen geschützt werden müssten. Je stärker die allgemeinen Zölle sinken, desto mehr Güter werden sie verkaufen können und desto billiger werden für sie die benötigten Importwaren. Allerdings wurden ihre Hoffnungen auf erhöhte Exporte innerhalb des Mercosul bislang größtenteils enttäuscht.
Es überrascht nicht, dass Uruguay vom Scheitern der Handelsabkommen zwischen dem Mercosul, der EU und den USA besonders enttäuscht war. Brasilien und Argentinien lehnen solche Abkommen ab, da sie durch die Vorschläge der beiden Weltmarktriesen ihre eigene Entwicklung behindert sehen. Für sie sind Fortschritte in den Verhandlungen ausgeschlossen, solange die USA und die EU auf geistige Eigentumsrechte, offene Ausschreibungen von Regierungsaufträgen und ähnliche Dinge beharren. Angesichts dieser Auseinandersetzungen mit wohlhabenden Ländern verlieren die Konflikte zwischen Brasilien und Argentinien innerhalb des Mercosul an Wichtigkeit.
Die Initiative zu einer gesamtamerikanischen Freihandelszone (FTAA) ist heute so gut wie tot – auch Präsident Lula hat das im Verlauf seiner Wiederwahlkampagne klargestellt. Selbst die US-Regierung scheint das Interesse verloren zu haben und arbeitet jetzt an bilateralen Freihandelsabkommen. Die Verhandlungen zwischen dem Mercosul und der Europäischen Union laufen zwar weiter, stehen aber vor ähnlichen Schwierigkeiten. Solange die EU auf ähnlichen Forderungen wie die USA beharrt, sind Fortschritte wenig wahrscheinlich. Die wichtigsten Meinungsverschiedenheiten innerhalb des Mercosul betreffen freilich nicht die Kooperation mit den globalen Riesen, sondern die Rollen der einzelnen Mitgliedsländer auf dem gemeinsamen Markt.
Prof. Dr. Fernando J. Cardim de Carvalho
lehrt Wirtschaftswissenschaften an der Federal University von Rio de Janeiro. fjccarvalho@uol.com.br
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