[ Kontrolle von Verteidigungshaushalten ]

Schwieriger Weltbank-Auftrag

Die effiziente Verwendung staatlicher Mittel ist eine Bedingung für erfolgreiche Entwicklungspolitik. Die Entwicklungszusammenarbeit kann dazu beitragen, indem sie die Partnerländer bei der Formulierung von Prioritäten unterstützt und kontrollieren hilft, ob öffentliche Mittel entsprechend und effizient eingesetzt werden. Die internationalen Geber unterstützen zum Beispiel im Rahmen von Armutsbekämpfungsstrategien (Poverty Reduction Strategies, PRS) Maßnahmen zur Verbesserung der Haushaltsführung in den Partnerländern. Bislang wurden dabei die Verteidigungshaushalte überwiegend ausgeklammert. Das ist problematisch, weil der Militärsektor sich in vielen Ländern durch Intransparenz auszeichnet, zugleich jedoch bei der Verteilung staatlicher Ressourcen bevorzugt wird – Ineffizienz, Korruption und Verschwendung werden dadurch begünstigt. Zudem sind die Verteidigungsausgaben weltweit so hoch, dass ein erhebliches Einsparungspotenzial unterstellt werden kann – laut dem Internationalen Konversionszentrum in Bonn (BICC) wurden 2002 weltweit 850 Milliarden US-Dollar für Rüstung ausgegeben, 225 Milliarden davon in Entwicklungsländern. Hinzu kommt, dass Streitkräfte, die finanziell nicht rechenschaftspflichtig sind, sich häufig auch einer politischen Rechenschaft entziehen.

Bei der Suche nach verlässlichen methodischen Ansätzen für die Analyse von Verteidigungsbudgets in Entwicklungsländern und mit Blick auf die Frage, wie die Geber auf solche Analysen reagieren können, nimmt die Weltbank eine prominente Stellung ein. Denn die Bank spielt eine Pionierrolle bei der Entwicklung von Instrumenten zur Analyse und Steuerung von öffentlichen Ausgaben und verfügt mittlerweile über eine hohe Expertise in diesem Bereich. In der internationalen Debatte wird immer wieder vorgeschlagen, diese Instrumente auch auf Verteidigungshaushalte in Entwicklungsländern anzuwenden. Dieser Vorschlag liegt einerseits nahe, andererseits ist er mit einer Reihe von Problemen behaftet. Denn Instrumente wie Public Expenditure Reviews (PER) und Medium-Term Expenditure Frameworks (MTEF) sind weitaus mehr als Werkzeuge für externe und eher technisch angelegte Haushaltsprüfungen. In der Regel sind sie Teil von umfassenden Sektorstrategien und insofern Maßnahmen von politischem Charakter. Sicherheit und Verteidigung gehören aber zu jenen Politikbereichen, in denen Regierungen sich nur äußerst ungern in die Karten schauen lassen und in die die Weltbank sich ihrem Mandat nach nur begrenzt einmischen darf.


Der Verteidigungsetat ist häufig nur schwer durchschaubar

Informationen über die Verteidigungshaushalte von Entwicklungsländern werden häufig geheimgehalten oder sind aus anderen Gründen nur unvollständig beziehungsweise gar nicht verfügbar. In vielen Fällen sind sie nicht einmal dem Parlament oder den zuständigen Ressorts zugänglich. Bei der Mittelvergabe ist das Militär oftmals privilegiert und kann darüber hinaus zugewiesene Budgetgrenzen einfach überschreiten. Gleichzeitig wird die Effizienz des Mitteleinsatzes im Verteidigungsbereich häufig nur unzureichend kontrolliert. So kam der PER in Kambodscha zu dem Ergebnis, dass das Finanzministerium keinerlei Einfluss auf das Verteidigungsbudget hatte und das Verteidigungsministerium von Prüfungen durch den Rechnungshof generell befreit war (World Bank, 1999).

Dort wiederum, wo die Haushalte offen liegen, sind die Militärausgaben häufig als zivile Ausgaben verschleiert (so genanntes off-budget spending) oder das Militär finanziert sich durch Einnahmen, die außerhalb öffentlicher Kontrolle liegen – wie das ugandische Militär durch illegale Rohstoffausbeutung in Kongo. Andererseits kann allein aus der absoluten Höhe der Verteidigungsausgaben nicht geschlossen werden, wieviel eingespart werden kann, denn viele Ausgaben im Militärbereich dienen nicht der Aufrüstung, sondern anderen Zwecken, die durchaus zu begrüßen sind und teilweise längst zum entwicklungspolitischen Maßnahmenkatalog gehören. Dazu zählen

– die Entwaffnung, Demobilisierung und Wiedereingliederung von Ex-Kombattanten;
– die Durchführung von Sicherheitssektorreformen;
Haushaltsbereinigungen, um Ausgaben, die zuvor verschleiert waren, militärischen Haushaltstiteln zuzurechnen und dadurch sichtbar zu machen;
– Ausgaben im Zusammenhang mit Friedensmissionen und Blauhelmeinsätzen;
– die Minenräumung und andere Leistungen zum Schutz und zur Versorgung der Bevölkerung nach dem Ende von Konflikten oder in Katastrophenfällen.

Die Einbeziehung von Militärbudgets bei der Steuerung öffentlicher Haushalte (Public Expenditure Management, PEM) muss zum Ziel haben, diese Budgets transparent zu machen und, wenn sie zu hoch ausfallen, auf ein angemessenes Maß zu reduzieren – zum einen durch Anpassung der Ausgaben an eine plausible Einschätzung der Verteidigungsbedürfnisse und die verfügbaren Mittel, zum anderen durch eine Effizienzsteigerung der eingesetzten Mittel. Im Zentrum steht dabei die schwierige Frage nach den legitimen Aufwendungen eines Landes für Verteidigung. Einen allgemeingültigen Maßstab zur Beantwortung dieser Frage kann es nicht geben. In den Strategiepapieren zur Armutsbekämpfung (PRSPs) in Post-Konflikt-Ländern wie Sierra Leone genießt das öffentliche Gut Sicherheit aus gutem Grund bisweilen die höchste Priorität (Republic of Sierra Leone, 2001).


Instrumente zur Steuerung
öffentlicher Haushalte

Dennoch verfügt die Weltbank über Instrumente, mit denen sich prinzipiell auch für den Verteidigungsbereich überprüfen lässt, ob die für diesen Bereich vorgesehenen Mittel angemessen sind und effizient verwendet werden. So orientiert sich Public Expenditure Management stärker als eine traditionelle Budget-Aufstellung an Ergebnissen: Die Verwendung öffentlicher Mittel darf sich nicht nur an einem ex ante formulierten Bedarf orientieren, sondern muss sich zudem an ihren Outputs messen lassen. Public Expenditure Management sieht Steuerungsmöglichkeiten auf drei Ebenen vor:

Fiskalische Disziplin: Die Gesamtausgaben werden auf Grundlage der (erwarteten) Einnahmen festgelegt („Don’t spend more than you earn“).
Allokationseffizienz: Die Ausgaben sollten plausiblen politischen Prioritäten entsprechen. Ist dies nicht der Fall, müssen Mittel innerhalb des Gesamtetats zugunsten von Aufgaben mit höherer Priorität umgeschichtet werden.
Operationale Effizienz: Mittel müssen möglichst effizient und effektiv verwendet werden, um die gewünschten Ergebnisse zu möglichst niedrigen Kosten zu erzielen.

In der Praxis stellt sich das Problem, dass ohne vorherige Analyse und Bewertung der Sicherheitslage eines Landes eine Einflussnahme nur schwer möglich ist. Am ehesten ist das noch bei der Bewertung der fiskalischen Disziplin und bei der operationalen Effizienz denkbar. Wenn ein Land mehr ausgibt, als es einnimmt, und zugleich die Verteidigungsausgaben in krassem Missverhältnis zu anderen Ausgaben stehen, liegt der Schluss nahe, dass hier als erstes gekürzt werden sollte (fiskalische Disziplin). Auch für die Beurteilung der operationalen Effizienz sind sicherheitspolitische Fragen zweitrangig. Kritische Größen auf dieser Ebene sind die Beschaffungskosten und laufende Ausgaben. So werden im militärischen Bereich Aufträge häufig nicht öffentlich ausgeschrieben und dadurch wertvolle Mittel vergeudet. Zur Ex-post-Überprüfung laufender Kosten dienen Expenditure Tracking Surveys, mit deren Hilfe sich beispielsweise nicht vorhergesehene Ausgaben, aber auch Unregelmäßigkeiten oder Fälle von Misswirtschaft identifizieren lassen. Zu solchen Unregelmäßigkeiten zählen beispielsweise die Bezahlung von „Angestellten“, die nur auf der Gehaltsliste existieren (ghost employees) oder Ausgaben für Treibstoff, die in einem Missverhältnis zur Größe des Armee-Fuhrparks stehen.


Die Weltbank auf schmalem Grat

Sehr viel stärker begrenzt hingegen sind die Möglichkeiten der Weltbank, die Allokationseffizienz im Verteidigungsbereich zu überprüfen und zu bewerten. Denn dazu müsste die Bank zuvor zu einem Urteil über die erklärten sicherheits- und verteidigungspolitischen Prioritäten eines Landes kommen, wozu sie weder die Expertise noch das Mandat hat. Wie andere öffentliche Ausgaben auch sollten Verteidigungshaushalte auf der Grundlage einer sektoralen Strategie erstellt werden. Schlüsselelemente dafür sind unter anderem eine Analyse des verteidigungspolitischen Umfeldes sowie eine daran orientierte strategische Planung. Überdimensionierte Armeen oder für bestimmte Aufgaben untaugliche Waffengattungen werden häufig zum inneren Machterhalt oder aus Prestigegründen gehalten und sind deutliche Hinweise auf das Fehlen einer plausiblen verteidigungspolitischen Bedarfsanalyse.

Die Verteidigungsstrategie eines Landes basiert letztlich auf Bedrohungsszenarien, eine Einschätzung der inneren Sicherheit und Annahmen über Stabilität und Verhalten von Nachbarländern. Bei der Behandlung dieser Fragen sieht die Weltbank sich mit dem Prinzip der Nichteinmischung konfrontiert. Nach ihrer Satzung (Articles of Agreement) ist der Bank nicht gestattet, sich in die Politik der Empfängerländer einzumischen oder Entscheidungen auf den politischen Charakter einer Mitgliedsregierung zu stützen. Der Bewegungsspielraum der Bank im Bereich der Verteidigungsausgaben ist maßgeblich geregelt durch ein Memorandum von 1991 mit dem Titel „Note on Military Expenditure“. Danach darf die Bank sich dem Thema zwar zuwenden und Mitgliedsstaaten darauf hinweisen („address at a senior level“), dass ihrer Ansicht nach durch Verteidigungsausgaben anderen entwicklungsrelevanten Aufgaben die Mittel entzogen werden; sie kann Analysen dazu anfertigen und Politikdialoge mit den Mitgliedsstaaten initiieren. Dagegen hat sie kein Mandat, Entscheidungen gegenüber einem Mitgliedsland unmittelbar vom Volumen der Militärausgaben abhängig zu machen (Konditionalität).


Die Weltbank ist auf Partner angewiesen

Bislang hat die Weltbank sich hauptsächlich im Zusammenhang mit Konflikt- und Nachkriegssituationen im Verteidigungs- und Sicherheitsbereich engagiert. Die Beschäftigung mit dem Verteidigungshaushalt eines Landes hat zum Beispiel in einigen PRSPs, Transitional Support Strategies und Country Assistance Strategies Eingang gefunden. Auch einige Public Expenditure Reviews jüngeren Datums (Äthiopien, Kambodscha, Kroatien) behandeln auf Wunsch der betroffenen Länder ausdrücklich auch deren Verteidigungshaushalte. Das verdeutlicht sowohl die Nachfrage nach Unterstützung in diesem Bereich als auch die Notwendigkeit, dass die Bank sich intensiver als bisher mit der Frage beschäftigt. Aufgrund der Beschränkungen, die sich für die Weltbank durch ihr Mandat und durch den Mangel an Expertise ergeben, ist sie auf Partner angewiesen, die die Länder zu militärischen Fragestellungen beraten können, etwa bei der Erarbeitung einer Sicherheitsdoktrin, von militärischen Bedarfsanalysen oder eines Weißbuchs zur Verteidigung. In Frage kommen dazu Think Tanks, politische Stiftungen, Regionalorganisationen oder auch die Vereinten Nationen. Wünschenswert wäre, dass auch die einheimische Zivilgesellschaft an einem solchen Prozess beteiligt würde, allerdings dürfte es nur in Ausnahmefällen gelingen, zivilgesellschaftliche Organisationen in Anlehnung an den PRSP-Prozess an der Ausarbeitung sicherheitspolitischer Konzepte zu beteiligen.

Die bilateralen Geber sollten prüfen, inwieweit sie die Weltbank in diesem sensiblen Bereich unterstützen können. Aus Deutschland kämen für eine solche Arbeitsteilung beispielsweise die politischen Stiftungen, Institute der wissenschaftlichen Politikberatung, aber auch Akteure der militärischen Zusammenarbeit in Frage. Freilich wirft ein solches Engagement auch für bilaterale Geber eine Reihe grundsätzlicher Fragen auf. Die internationale Entwicklungszusammenarbeit müsste sich stärker als bisher sicherheitspolitischen Fragen öffnen und mit Akteuren aus diesem Bereich zusammenarbeiten. Erfolgreiche Beratung, die zu angemessenen Verteidigungsausgaben führen soll, ist ohne Rückgriff auf die Kenntnisse von Militärexperten kaum denkbar. Eine solche Öffnung wie auch die Verwendung von Mitteln der Entwicklungszusamenarbeit für sicherheitspolitische Aufgaben sind aber umstritten. Zudem stellt sich die Frage, inwieweit so eingesetzte Gelder noch als offizielle Entwicklungshilfe (ODA) anrechenbar sind.

Dennoch: Die bilateralen Geber sollten die Weltbank in ihren Bemühungen unterstützen. Dies würde zum einen die Verzahnung von bi- und multilateraler Entwicklungszusammenarbeit befördern. Zum anderen würde ein solches Engagement dazu beitragen, mehr Mittel für die Armutsbekämpfung zu mobilisieren und gleichzeitig den Verteidigungssektor in den Partnerländern transparenter zu machen.