[ Internationale Zusammenarbeit ]

Geberharmonisierung steigert die Effizienz

„Gut gemeint, aber nicht immer gut und effizient gemacht“. Solche Urteile auch von Praktikern aus Entwicklungsländern stimmen nach 40 Jahren gemeinsamer Entwicklungszusammenarbeit nachdenklich. Eine wesentliche Problemquelle ist dabei die große Zahl der beteiligten Akteure in Empfangs- und Geberstaaten verbunden mit vielen Planungs- und Koordinierungsaufgaben. Die Situation wird durch das vielfältige und durchaus wertvolle Engagement weiterer, nichtstaatlicher Akteure noch komplexer.

Laut Studien des UNDP und anderer Organisationen laufen mehr als 60 000 geberfinanzierte bi- und multilaterale Projekte in den Entwicklungsländern. Allein in Mosambik sind 49 Hilfsorganisationen tätig. Die Regierung sieht sich etwa 840 neuen Projekten pro Jahr gegenüber. Daraus ergeben sich Tausende von jährlichen Berichten und mehr als 1000 Prüfungs-, Monitoring- und Evaluierungsmissionen. Für die Verwaltung des armen Landes ist das eine gewaltige Aufgabe.

Planungs-, Abstimmungs- und Kapazitätsprobleme treten indessen regelmäßig auf, wenn mehrere Geberländer und -organisationen die Entwicklung eines konkreten Landes unterstützen wollen. Manchmal gibt es auch Zielkonflikte. Im Zuge von Millenniumsgipfel und Konferenz für Entwicklungsfinanzierung (Monterrey) setzten deshalb Geber und Nehmer das Thema „Donor Harmonization“ auf die internationale Agenda. Der Begriff steht dafür, den administrativen Aufwand möglichst gering zu halten, Empfängerländer nicht mit vielfältigen, unterschiedlichen Verfahren zu überfordern und für eine sinnvolle Verteilung der Mittel auf Regionen und Wirtschaftssektoren zu sorgen. Der Aspekt einer effizienteren Entwicklungspolitik wie auch die Reduzierung der Transaktionskosten auf Geber- wie auch Empfängerseite rückten damit in den Vordergrund.

Das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) unterstützt diese Anliegen. Deshalb hat es sich zusammen mit anderen Staaten im Development Assistance Committee (DAC) der OECD dafür eingesetzt, im Rahmen einer Arbeitsgruppe Lösungsansätze zu erarbeiten. Bei der Einsetzung dieser Task Force on Donor Practices beschritt der DAC-Ministerrat neue Wege: Erstmals wurde ein Forum gebildet, in dem mulilaterale Geber und Entwicklungsländer mit den OECD-Mitgliedern gleichberechtigt mitarbeiteten. Mit von der Partie waren neben den Gebern auch 16 Empfängerländer – darunter beispielsweise Kambodscha, Senegal und Bolivien – sowie das Südpazifik Forum, eine Organisation kleiner Inselstaaten.

Nach zwei Jahren intensiver Arbeit legte die DAC Task Force Empfehlungen zur Geberharmonisierung vor, die vom DAC-Ministerrat gebilligt wurden und die sich die bilateralen und multilateralen Geber im Februar 2003 auf dem High Level Forum in Rom zu eigen machten. Hierdurch war es gelungen, auf breiter internationaler Basis einen Konsensus zu finden, der geeignet ist, die Effizienz und die Effektivität der Zusammenarbeit zu steigern und die Transaktionskosten zu senken. Alle Beteiligten sind nunmehr aufgefordert, Aktionspläne zur Umsetzung der Harmonisierungsagenda zu erarbeiten.

Angestrebt werden dabei auf die einzelnen Empfängerländer zugeschnittene, pragmatische Lösungen und nicht die weltweite Vereinheitlichung der Verfahren. Bewährte Konzepte sollen nicht aufgegeben, sondern mit neuen Strategien verbunden und fortentwickelt werden. Die Arbeit der DAC Task Force hat dafür einen Katalog von „guten Praktiken“ vorgelegt. Sie beziehen sich auf Aufgaben wie Länderanalysen sowie Projekt- und Programmvorbereitung, öffentliches Finanzmanagement sowie Rechnungslegung und -prüfung, aber auch Berichterstattung und Monitoring.

Ein Kernanliegen ist dabei, Kompetenzen und Fähigkeiten in den Empfängerländern nicht nur zu nutzen, sondern auch zu stärken. Dort, wo es etwa zuverlässige nationale Statistikämter oder Rechnungshöfe gibt, sollen sich die Geber auf deren Daten stützen und nicht eigene Erhebungen durchführen. Auch wird empfohlen, Zahlungsvorgänge an den Haushaltsturnus der Partnerländer anzupassen, um deren Abwicklungsaufwand zu minimieren. Generell gilt es, die Systeme, die in den Empfängerländern bereits bestehen, zu nutzen und zu stärken.

Allerdings gibt es bei einigen Partnern erhebliche Kapazitäts- und Ressourcenprobleme. Lokale Systeme sind nicht immer tragfähig. In diesen Fällen setzt die deutsche Entwicklungspolitik auf „Capacity Building“. Sie kann mit ihren spezifischen Erfahrungen in der technischen Zusammenarbeit wertvolle Unterstützung leisten, um die lokale Leistungsfähigkeit zu verbessern.
Deutschland wird sich in der nun angebrochenen Umsetzungsphase weiterhin aktiv für eine partnerorientierte und effizienzsteigernde Harmonisierung einsetzen. Initiative und Umsetzungswille der Partnerländer („Ownership“) ist dabei ein wesentliches Prinzip. Das BMZ legte – unterstützt von GTZ und KfW – unmittelbar nach der Erklärung von Rom einen Aktionsplan vor, den Entwicklungsministerin Heidemarie Wieczorek-Zeul bereits im April 2003 dem DAC-Ministerrat vorstellte. Gemeinsame Länder- und Sektoranalysen, gemeinsame Projekt-, Programm- und Schwerpunktprüfungen, gemeinsames Monitoring und Berichtsformate bis hin zu gemeinsamen Evaluierungen sollen vorrangig zur „guten Praxis“ deutscher Entwicklungspolitik ausgebaut werden. Dabei wird der kontinuierliche Ausbau deutscher Entwicklungs-Präsenz und
-Kompetenz in den Ländern länderspezifische Harmonisierungsansätze weiter befördern. Vor Ort müssen die Strukturen verstärkt werden. Erste Schritte sind etwa durch die Bildung von Länderteams eingeleitet, in denen sich Ministerium und deutsche Durchführungsorganisationen enger als bisher abstimmen werden.

Die Harmonisierung von Geberverfahren ist jedoch eine alle Bereiche entwicklungspolitischen Handels durchdringende Aufgabe. Dieses Verständnis muss noch verstärkt in die Fortbildung und die Erarbeitung von Anreizstrukturen für Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der deutschen EZ eingebracht werden. Der Aktionsplan dient folglich auch als Referenzdokument für die Überprüfung im Rahmen des DAC Peer Review. Alle beteiligten Organisationen der deutschen Entwicklungszusammenarbeit werden überprüfen, welche Regeln und Verfahren flexibilisiert, vereinfacht und angepasst werden können, um den Zielen des Aktionsplans gerecht zu werden.

Zudem muss die Thematik auch in den Dialog mit nichtstaatlichen Organisationen einfließen. Auch die NRO sollten frühzeitig Überlegungen anstellen und in den internationalen NRO-Foren diskutieren, welche Beiträge man gemeinsam zur Verringerung der Belastungen in der Zusammenarbeit mit den Partnerländern und den Zielgruppen leisten könnte.

Generell ist die deutsche Seite aber auf die Harmonisierung gut vorbereitet. Dazu hat auch die Modernisierung ihres Instrumentariums in den vergangenen Jahren beigetragen. Die deutschen Institutionen sind schon frühzeitig in der Zusammenarbeit mit anderen bilateralen Gebern – neben der Kooperation mit der Weltbank – den Weg der „delegated co-operation“ gegangen. So arbeitet etwa die KfW sehr eng mit der französischen Agence française de développement“ (AfD) zusammen, wobei bei den Vorhaben je nach Know-how mal die eine oder die andere Organisation die Federführung übernimmt und auch die GTZ als Kooperationspartner in Vorhaben mit eingebunden wird.

Überdies hat das BMZ mit der Einführung von Mehrjahreszusagen und damit der Verringerung der Frequenz der Regierungsverhandlungen sowie der Vereinfachung bei Projekt- und Programmabkommen in der entwicklungspolitischen Zusammenarbeit vor einigen Jahren zur Reduktion der Transaktionskosten und zur Effizienzsteigerung beigetragen. Auch die Konzentration auf weniger Kooperationsländer und die bewusste politische Schwer - punktbildung schaffen eine gute Grundlage für weitere, flexible Harmonisierungsschritte mit verschiedenen Partnern. All dies bietet Grund zur Hoffnung, dass künftige Urteile über entwicklungspolitische Maßnahmen anders als gewohnt lauten werden, nämlich: „Gut gemeint, gut abgestimmt und effizient umgesetzt“.