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Analysen und Berichte

Weltbank: Nur die armen Länder haben liberalisiert

Staatszentriertheit als Problem

Zukunft der Food Aid Convention ungewiss

Nicht geeignet für die Reichen,
gut genug für die Armen


02/2005 		 

[ Nahrungsmittelhilfe ]

Zukunft der Food Aid Convention ungewiss

Wenn Nahrungsmittelhilfe so abliefe, wie die internationale Nahrungsmittelhilfekonvention (Food Aid Convention, FAC) es vorsieht, dann wäre sie ein nützliches Instrument. Laut FAC sollen die Geber zuverlässig je nach Bedarf Hilfslieferungen bereitstellen; die Hilfe soll dorthin fließen, wo tatsächlich Not herrscht; sie soll die Agrarmärkte in den Empfängerregionen nicht beeinträchtigen; und sie soll so gestaltet sein, dass sie zu langfristiger Ernährungssicherung beiträgt. Zudem fordert die FAC von den Gebern, sich untereinander abzustimmen, um diese Ziele zu erreichen. 1967 wurde die Konvention vom Internationalen Nahrungsmittelhilfeausschuss, in dem alle Geber zusammensitzen, erstmals verabschiedet, seither ist sie fünfmal erneuert worden. Die aktuelle Fassung stammt aus dem Jahre 1999.

Doch seit es die FAC gibt, steht sie in der Kritik. Denn in der Praxis funktioniert Nahrungsmittelhilfe längst nicht so gut, wie es die Konvention beschreibt. Zwar erfüllen die Geber ihre Mindestlieferverpflichtungen, doch darüber hinaus steuert nicht der Bedarf die Verfügbarkeit von Nahrungsmittelhilfe, sondern der Weltmarkt für Getreide: Steigen die Preise, dann wird die Hilfe knapp, sinken sie wieder, dann verschenken die Geber ihre Überschüsse – vor allem die USA. Nicht überall, wo die Hilfe hinfließt, wird sie auch gebraucht; tatsächlich richtet sie in vielen Regionen eher Schaden an, indem sie lokale Märkte verzerrt und Abhängigkeiten schafft. Und wirksame Geberkoordination ist eher die Ausnahme.

Alle diese Probleme diskutierte der Nahrungsmittelhilfeausschuss auch auf seiner jüngsten Sitzung Anfang Dezember in London. Im Mittelpunkt stand jedoch die Politik der USA, die ihre Nahrungsmittelhilfe auch als Förderinstrument für die eigene Landwirtschaft gebraucht. Die US-Regierung kauft ihren Landwirten die Überschüsse ab und verteilt sie weltweit als Almosen. Das ist letztlich eine Form der Subvention mit handelsverzerrender Wirkung – und somit ein Fall für die Welthandelsorganisation (WTO). Allerdings weigern sich die USA beharrlich, über ihr Vorgehen ernsthaft zu verhandeln. „Bei der WTO in Genf weichen die Amerikaner dem Thema aus, indem sie auf die Verhandlungen im Rahmen der FAC verweisen. Und bei der FAC verweisen sie auf die WTO, sobald es um handelsrelevante Themen geht“, sagt Martin Nissen vom Bundeslandwirtschaftsministerium, das Deutschland gemeinsam mit dem federführenden Entwicklungsministerium (BMZ) im Nahrungsmittelhilfeausschuss vertritt.

Diesen Kreislauf hat der Ausschuss auf seiner letzten Sitzung durchbrochen: Er beschloss, die Verhandlungen über eine Neuformulierung der FAC, die in ihrer jetzigen Fassung Mitte des Jahres ausläuft, so lange zu vertagen, bis die WTO über die Bewertung der US-Nahrungsmittelhilfe entschieden hat. Möglicherweise wird die Konvention unverändert um zwei Jahre verlängert. Ilse Hahn, die BMZ-Vertreterin im Ausschuss, sagt, die für Nahrungsmittelhilfe verantwortlichen US-Vertreter seien durchaus offen für Kritik an der Politik ihres Landes. Das Problem sei, dass die US-Hilfe strikt an die Gesetzgebung des Kongresses gebunden sei. „Und die Farm Bills spiegeln den starken Einfluss der Agrarlobby. Selbst wenn die US-Vertreter im Ausschuss eine andere Politik wollten, könnten sie sie nicht ändern.“

Hahn und Nissen sind sich einig, dass die Kluft zwischen Konvention und Praxis kleiner werden muss, soll die FAC ein glaubwürdiges Instrument bleiben. Für die BMZ-Vertreterin wäre es ein wichtiger Schritt, wenn es gelänge, die Einhaltung der Konvention wirksamer zu kontrollieren. „Man könnte die Bedarfsermittlung und die Kontrolle zum Beispiel an die Vereinten Nationen in zentrale Hände geben.“ Auf die Konvention verzichten, so wie es die britische Regierung vorgeschlagen habe, wollen Hahn und Nissen aber nicht – zumindest so lange nicht, wie es kein alternatives Forum gebe, in dem über Detailfragen der Nahrungsmittelhilfe gesprochen werden könne. Mit Blick auf die US-Politik bemerkt Nissen aber, es sei zu „überlegen, ob eine neue Konvention wirklich sinnvoll ist, wenn sie am Ende nur zur Tarnung einer ganz anders gearteten Politik dient“.

Auch über die Rolle und die Probleme der größten Geberorganisation, des Welternährungsprogramms (World Food Programme, WFP), sind sich Nissen und Hahn im Grundsatz einig. Das WFP sei eine wichtige Einrichtung; die Forderung der FAC, möglichst viel Nahrungsmittelhilfe über das WFP abzuwickeln, sei sinnvoll, weil eine rein bilaterale Hilfe wahrscheinlich zu noch mehr Missständen führen würde. Allerdings sei der Einfluss der USA auf das WFP zu groß. Das Programm sei „anfällig dafür, US-Positionen zu übernehmen“, findet Nissen. „Schädliche Nebenwirkungen von Nahrungsmittelhilfe werden nicht immer mit der nötigen Unvoreingenommenheit gesehen.“ Auch Ilse Hahn findet, dass das WFP unabhängiger von den Getreidelieferungen der USA werden müsse, die derzeit über die Hälfte der Beiträge an das UN-Programm ausmachen. Würde das WFP mehr Geld anstatt Getreide bekommen, dann könnte es mehr Hilfsgüter in den betroffenen Regionen einkaufen. Das hieße freilich auch, so Hahn, dass die anderen Geber sich stärker engagieren müssen.

Tillmann Elliesen