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Die Krux schneller Entscheidungen

Sicherheit richtig verstanden

Warum schnelle Erfolge zählen

Das Dilemma der Drogenbekämpfung

Zivile Begleitung militärischer Mittel


02/2005 		 

Die Krux schneller Entscheidungen

Frieden schaffen funktioniert nicht ohne die Unterstützung der betroffenen Bevölkerung. Es ist wichtig, lokale Kapazitäten einzubeziehen und zu erweitern. Grundlegende Bedürfnisse, die von der Wasserversorgung über die Sicherheit bis zur Justizreform reichen, müssen schnell befriedigt werden. Geschwindigkeit ist wesentlich, um den Frieden zu gewinnen.


[ Von Lakhdar Brahimi ]

In den vergangenen fünfzehn Jahren haben sich meine Aktivitäten in der Konfliktprävention, in Friedensschaffung und Friedenssicherung hauptsächlich auf den Libanon, Südafrika, Haiti, Afghanistan und zuletzt auf den Irak gerichtet. Jede Situation war komplex, jede war facettenreich in der Art, wie Probleme auftauchten, ausbrachen und gelöst – oder nicht gelöst – wurden. Und jede von ihnen war anders.

Jede Situation verlangt kreative und ganz unterschiedliche Lösungen. Mein Leitprinzip war deshalb immer die Rückbesinnung darauf, dass es das reale Geschehen im Krisengebiet ist, das die Reaktion der internationalen Gemeinschaft bestimmen muss. Wir können nicht mit vorgefassten Ideen darüber, was notwendig, real und zu tun ist, in Situationen eingreifen. Das heißt nicht, dass wir planlos, mit leeren Händen hingehen sollen. Wir können nur nicht erwarten, dass die Realität zu unseren vorgefertigten Plänen passt.

Diese Einsicht entspricht schlichtem Menschenverstand. Aber es verblüfft, in welchem Maß dieser Grundsatz bei der Implementierung von Strategien mit dem Anspruch, Krisen bewältigen zu können, ignoriert wird. Betrachten Sie das einmal so: Wenn wir über „Postkonfliktsituationen“ sprechen, reden wir über Länder, die entweder kollabiert sind oder auf eine andere Weise fundamental gescheitert sind. Wir gehen mit großzügigen Ambitionen dorthin: Wir wollen eine nachhaltige Entwicklung in Gang setzen, wir wollen die Art, wie Menschen Dinge tun, verändern, wir wollen die Art, wie sie ihre Gerichte betreiben, verbessern, die Art, wie sie ihre Gesellschaft überwachen, die Art, wie sie Menschenrechte aufrechterhalten, die Art, wie sie ihre Frauen behandeln und so weiter.

Das sind gewaltige Projekte, und indem wir sie uns zu unseren Zielen setzen, wecken wir gefährlich hohe Erwartungen. Die Folge ist häufig, dass wir die Voraussetzungen für Enttäuschung, Ressentiment und vielleicht sogar Zurückweisung und Widerstand schaffen. Es ist nicht die Aufrichtigkeit unserer Absichten, die hier in Frage steht. Tatsächlich spiegelt unser Ansatz oft Idealismus, Enthusiasmus und Großzügigkeit wider. Das alles ist lobenswert. Aber diese edlen Gefühle dürfen unsere Urteilskraft nicht beeinträchtigen. Unsere Pläne müssen immer auf genauen Informationen beruhen, damit wir nicht am Ende die doppelte Sünde von Ignoranz und Arroganz begehen.

Wir dürfen nicht vergessen, dass zu dem Zeitpunkt, an dem die internationale Gemeinschaft eingreift, gerade ein Konflikt oder eine Katastrophe stattgefunden hat. Der Geruch des Scheiterns liegt schon in der Luft. Institutionen sind zusammengebrochen, Menschen haben es nicht geschafft, ihre Probleme friedlich zu lösen. Nichts davon ist ermunternd und niemand im Land ist sonderlich stolz darauf.

In diesem Kontext ergibt sich folgendes Problem, das ich für äußerst wichtig halte und für das es, soweit ich weiß, bislang keine Lösung gibt. Wenn die Vereinten Nationen oder irgend eine andere Organisation in eine Postkonfliktsituation gerufen wird – besonders, wenn eine große friedenssichernde Operation auf die Beine gestellt werden soll –, wird der Einsatz gestartet, obwohl nur wenig oder überhaupt kein Wissen über das Land, die Bevölkerung und seine Konfliktparteien vorliegt. Dennoch müssen vom ersten Tag an extrem wichtige Entscheidungen getroffen werden, und zumindest einige dieser Entscheidungen werden weitreichende und dauerhafte Konsequenzen haben.

Hier besteht nun das Dilemma: Einerseits ist man mit schwierigen und gefährlichen Situationen konfrontiert und muss schnell handeln. Entscheidungen müssen gefällt werden und die Zeit dazu ist reif. Andererseits bewegt man sich in einer sehr unvertrauten Umgebung, braucht Zeit, um Menschen zuzuhören und herauszufinden, was sie wirklich wollen und was sie für akzeptabel oder inakzeptabel halten. Und man muss vielen Menschen zuhören, weil objektive, unparteiische Stimmen nicht einfach zu bekommen sind. Wie löst mand dieses Dilemma? Ich weiß es einfach nicht. Bescheidenheit wird sicherlich helfen – und die Bereitschaft, unsere Pläne den neuen Wirklichkeiten anzupassen, die wir entdecken und mit der Zeit immer besser verstehen.


Legitimität, Eigentum, Sicherheit

Diese Beobachtungen führen zu meinem ersten Punkt darüber, wie wir vorgehen sollen, wenn wir Wiederaufbaubemühungen erwägen. Ich glaube, wir wissen nur zu gut, dass eine ausländische Intervention – sei es der Vereinten Nationen, einer regionalen Organisation oder eines Staatenbündnisses – als legitim und legal betrachet werden muss. Diese Legitimität sollte sowohl international als auch – wichtiger noch – in der Wahrnehmung der Menschen im Krisengebiet bestehen.

Unterm Strich betrachtet muss die überwältigende Mehrheit der Menschen im betroffenen Land – unabhängig davon, wie gespalten sie in fast allen anderen Belangen ist – erkennen, dass ihnen, ihrem Land und ihren Volksgruppen ohne jede Diskriminierung geholfen werden soll. Die Intervention sollte zudem von breiter internationaler Unterstützung profitieren.

Mein zweiter Punkt bezieht sich auf local ownership. Der Begriff ist in letzter Zeit zu einer Art Klischee geworden. Ich verstehe darunter, auch lokale Akteure mit all ihrem Wissen über die Realitäten in ihrem eigenen Land zu beteiligen. Sie müssen nicht nur in die Wiederaufbauprogramme, sondern bereits in den Planungsprozess einbezogen werden. Es ist verständlich, dass Menschen mit einiger Härte beurteilt werden, wenn sie ihr Land in einem Maß ruiniert haben, dass sie nun ausländische Hilfe brauchen – und annehmen –, um es wieder aufzubauen. Aber es ist wichtig, der Versuchung zu widerstehen, daraus zu schließen, dass eine Nation, die derart gescheitert ist, notwendigerweise einen Mangel an talentierten Menschen aufweist, die ihre Verfassung schreiben, ihre Kraftwerke reparieren oder ihr Rechtssystem reformieren können. Noch wichtiger ist es, der verführerischen Annahme zu widerstehen, dass wir, die wir eine helfende Hand reichen, notwendigerweise für alles besser qualifiziert sind.

Müssen wir wirklich Aberhunderte von ausländischen Experten und Beratern hinschicken? Mit all den Konsequenzen, die das für eine schwankungsreiche Blasen-Ökonomie hat? Sollten wir nicht doch daran denken, die richtige Sachkenntnis im Land oder in den Diaspora-Gemeinschaften zu finden? Es gibt nicht viele Orte, an denen solche lokale Expertise nicht existiert. Fraglich ist nur, wie man sie findet.

In Gesellschaften in einer Postkonfliktphase müssen wir uns auf Wiederaufbauprogramme konzentrieren, die lokale Fachleute für die Programmgestaltung wie für die Durchführung nutzen. Sie sollten die Akteure sein, sie sollten die Eigentümer sein. Das wird auch sicherstellen, dass das Wiederaufbauprogramm der spezifischen Situation gerecht wird und nicht irgendeiner Schablone von anderswoher folgt.

Drittens: Wenn wir über die Konzipierung von Wiederaufbauprogrammen sprechen, müssen wir ernsthaft über die geeigneten Ressourcen nachdenken. Ich sollte hier anfügen, dass ein Vorteil lokaler Eigner ist, dass ihre Kenntnisse ein weit genaueres Bild davon liefern können, was benötigt wird. Anstatt Hunderte Millionen oder gar Milliarden von Dollar – die Gehälter für ausländische Experten eingeschlossen – in teure Programme zu stecken, wäre es vielleicht sparsamer, auf Projekte zu setzen, die auf lokalen Standards basieren. Programme müssen in Abstimmung mit dem Empfängerland festgelegt werden, damit sie den eigentlichen Bedürfnissen und nicht den Lieblingsideen eines Gebers entsprechen. Mit anderen Worten: Entwicklung, inklusive humanitärer Hilfe, sollte bedarfsgesteuert und nicht angebotsgesteuert sein. Andererseits müssen die internationalen Geber sicherstellen, dass die für Friedensbildung und Wiederaufbauprogramme benötigten Mittel auch zur Verfügung stehen. Es wäre zudem immens hilfreich, wenn sich ihre Zusagen über mehrere Jahre erstreckten.

Viertens geht es um Sicherheit und um das Problem, dass Sicherheitspolitik auf der einen Seite und Wiederaufbau- sowie Entwicklungspolitik auf der anderen Seite nicht zusammenarbeiten. Nach einem Konflikt – vor allem, wenn der Frieden noch nicht stabil ist – ist Sicherheit das Hauptziel der Menschen: Sicherheit von Haus und Familie und Eigentum, Sicherheit auf der Fahrt zur Arbeit und nach Hause, in eine andere Stadt oder ins Ausland. Der Aufbau oder die Reform der Polizei und des Militärs, die Verbesserung des Rechtssystems haben deshalb Priorität. Es liegt auf der Hand, dass dort, wo Sicherheit herrscht, humanitäre Hilfe und Entwicklungsprogramme besser funktionieren. Umgekehrt trägt die Hilfe dazu bei, das Land weiter zu stabilisieren. Alle diese Aktivitäten sollten deshalb als sich ergänzende Bestandteile des politischen Prozesses aufgefasst werden.


Einbeziehung der Geber

In diesem Zusammenhang gibt es eine wichtige Beobachtung. Die Geber waren jahrelang ziemlich großzügig. Deutschland und seine Partner in der Europäischen Union, Japan, die USA, Kanada und die Staaten des Golf-Kooperationsrates verdienen Anerkennung. Die derzeitige Spendenmüdigkeit ist durchaus verständlich – ebenso wie die Forderung der Geberstaaten und ihrer Steuerzahler nach mehr Transparenz und Verantwortlichkeit bei der Verwendung ihrer Gelder. Die Geber sollten sich ruhig stärker engagieren – nicht nur für die Programme, die sie finanzieren, sondern auch im parallel laufenden politischen Prozess. Denn der physische und der politische Wiederaufbau können nicht voneinander getrennt werden. Ökonomischer Fortschritt ist unmöglich, wenn der politische Prozess stockt oder gar zurückgedreht wird. Die Geberstaaten sind deshalb voll legitimiert, sich in den politischen Prozess einzumischen.

Besonders in Palästina wäre ein solches Engagement willkommen. Dort unterstützen die Vereinigten Staaten, die Europäische Union und andere Geber großzügig die palästinensische Verwaltung und das UN-Hilfswerk für palästinensische Flüchtlinge (UNRWA). Sie bauen Schulen und Kliniken, helfen Bauern, bohren Brunnen, finanzieren Dienstleistungen und zahlen sogar Beamtengehälter. Doch weil es auf politischer Ebene keinen Fortschritt gibt, weil die israelische Besatzung und der durch sie hervorgerufene Widerstand andauern, müssen wir mit ansehen, wie israelisches Militär und israelische Siedler die Schulen und Krankenhäuser zerstören, die mit internationaler Hilfe gebaut wurden. Zu beklagen sind mehr als eine Million entwurzelter Bäume, Bauern werden daran gehindert, ihre Oliven und andere Früchte zu ernten, israelische Bulldozer und Panzer zerstören ihre Felder.

Seit 1994 stellten die Geber für die Palästinenser sechs Milliarden Dollar bereit – pro Kopf ist das eine der höchsten Hilfeleistungen weltweit, abgesehen natürlich von den US-Zahlungen an Israel. Und doch sind die Lebensbedingungen der Palästinenser, gemessen in Pro-Kopf-Einkommen, weit unter das Niveau vor Beginn des Friedensprozesses von Oslo gesunken. Die Hauptgründe hierfür sind die Wirtschaftsembargos der israelischen Regierung, die die palästinensische Wirtschaft im Westjordanland und in Gaza nach und nach lahm gelegt haben.

Große Teile der physischen Infrastruktur, die von den Gebern in den 1990er Jahren errichtet wurde, wurden in den letzten Jahren durch die militärischen Attacken Israels beschädigt oder zerstört. 2003 schätzte die Weltbank den Gesamtschaden im Westjordanland und in Gaza auf ungefähr 600 Millionen US-Dollar. Es ist die Trennung von Entwicklungsbemühungen und politischem Prozess, die dem scheinbaren Paradox zwischen einerseits weltweit höchsten Entwicklungshilfezahlungen und andererseits dramatisch fallendem Lebensstandard zugrunde liegt. Viele Palästinenser innerhalb und außerhalb des Landes fragen: Warum verlangen die Geber nicht, dass die Israelis aufhören, die gesamte Infrastruktur und sämtliche sozialen Einrichtungen zu zerstören, für die die Geber bezahlt haben? Und warum sieht die internationale Gemeinschaft in Palästina über das hinweg, was sie anderswo verurteilt?


Versöhnung

Mein fünfter Punkt betrifft nationale Versöhnungsbemühungen, die ein unverzichtbarer Bestandteil jedes erfolgreichen Friedensbildungsprogramms sind. Die Erfahrung lehrt, dass symbolische Verweise auf nationale Versöhnung in hastig ausgehandelten Vereinbarungen meistens nicht viel besagen. Nur wenn Verhandlungen geduldig geführt und Vereinbarungen überlegt getroffen werden, ist ernsthafte Versöhnung auf nationaler Ebene im Anschluss an eine Friedensvereinbarung möglich. Das war in Mosambik und Südafrika der Fall, in Sierra Leone erst mit Verspätung, in Côte d’Ivoire noch nicht. Afghanistan hat in den letzten drei Jahren zaghafte Schritte unternommen, und es gibt die Hoffnung, dass die Bemühungen nach den Präsidentschaftswahlen verstärkt werden.

Nationale Versöhnung ist immer ein langwieriger Prozess. Sie sollte so frühzeitig wie möglich beginnen und so lange wie nötig andauern. Instrumente gibt es viele: Rechtsreformen, Menschenrechtsverfahren, Feststellung von Rechenschaftspflicht, Kompensationsleistungen, Wahrheits- und Versöhnungskommissionen, Mediation und traditionelle Formen der Streitschlichtung.

Schön klingende Pläne aus New York, Berlin, Washington oder aber Teheran, Islamabad, Pretoria, Neu- Delhi oder Moskau werden nicht funktionieren. Im Laufe beharrlicher Versöhnungsarbeit treten unvermeidlich Spannungen zwischen den lokalen Parteien oder zwischen ihnen und ihren internationalen Partnern auf. Die Opfer werden verständlicherweise ihr Recht fordern – Bestrafung der Täter und Wiedergutmachung (in welcher Form auch immer) für sich selbst – und sie werden es sofort einfordern. Nicht immer ist es jedoch möglich, solche Forderungen – so legitim sie auch sein mögen – umstandslos zu erfüllen. Die Spannungen, die dadurch entstehen können, waren zum Beispiel in Afghanistan zu beobachten: War es richtig, auch solchen Personen den Besuch der Emergency Loya Jirga im Juni 2002 zu erlauben, die von vielen als Kriegsfürsten angesehen wurden? War es akzeptabel, dass diese Personen in wichtigen Regierungspositionen blieben? Und war es hinnehmbar, dass Leute wie General Dostum und Professor Muhaqqiq als Präsidentschaftskandidaten auftreten?

Solche Spannungen sind nachvollziehbar. Es ist die natürliche Pflicht von Menschenrechtsorganisationen, energisch für die Menschenrechte einzutreten und zu verlangen, dass alle Personen, die Menschenrechte verletzt haben, früher oder später für ihre Taten verantwortlich gemacht werden. Aber sie verstehen sicherlich auch, dass diejenigen, die das Land so kurz nach Beendigung des Konflikts verwalten, diese Forderungen – so legitim sie auch sind – gegen eine Menge anderer Überlegungen abwägen müssen.

Die Vereinten Nationen und die internationale Gemeinschaft haben sich stark für Friedenssicherung, Friedensbildung und den Wiederaufbau nach Konflikten engagiert. Alles in allem waren sie dabei ziemlich großzügig. Aber wir wollen ständig noch mehr. Unsere Appelle dürften eher auf Gehör stoßen, wenn wir die Bearbeitung dieser Probleme verbessern, wenn wir wirklich aus unseren Fehlern lernen und die Lektionen mehr sind als bloße intellektuelle Spielerei.




Lakhdar Brahimi
ist Sonderberater von UN-Generalsekretär Kofi Annan. Dieser Essay ist eine leicht gekürzte Fassung des Hauptteils einer Rede, die Brahimi Ende Oktober 2004 auf einer Konferenz vom Auswärtigen Amt und der Bertelsmann-Stiftung über Post-Konfliktmanagement hielt.
Die vollständige Rede ist im Internet zu finden unter:
http://www.bertelsmannstiftung.de/medien/pdf/Berlin_speech_Oct_04.pdf.