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02/2005 		 

Sicherheit richtig verstanden

Militärische Interventionen in Krisenländern ähneln einer medizinischen Narkose. Sie schaffen eine begrenzte Zeit, in der politische Probleme angegangen und gelöst werden können. Selbsttragende Stabilität ist das Ziel, von Soldaten gewährleistete Sicherheit nur eine Vorstufe dazu. Wenn die politische Operation während dieser militärischen Narkosezeit nicht erfolgreich abgeschlossen wird, drohen Rückfall und Krisenverschärfung.


[ Von Rudolf Adam ]

Prävention ist zum Schlüsselbegriff künftiger Sicherheitspolitik geworden. Präzise verstanden, hat Prävention drei Aspekte: Zunächst sollte im Idealfall ein Ausbruch von Krisen durch frühzeitige Intervention unterhalb der Gewaltschwelle verhindert werden. Das ist konkret schwer zu leisten, weil Indikatoren für den Ausbruch ungezügelter Gewalt abstrakt schwer festzumachen sind, vor allem aber, weil Prävention immer ein Handeln aufgrund von Vermutungen ist. Allein aufgrund von Vermutungen viel Geld auszugeben, ist stets ein riskantes Unterfangen. Gerade in Demokratien dürfte es schwierig sein, einer Öffentlichkeit klarzumachen, dass ein hoher Ressourceneinsatz erforderlich ist, obwohl die Unheil verheißenden Indikatoren nur einigen wenigen in ihrer vollen Bedeutung sichtbar sind und stets die Möglichkeit bleibt, dass sich auch Experten irren können. Wieviel sind wir bereit, für präventive Sicherheit auszugeben – auch auf die Gefahr hin, dass der hohe Aufwand sich als nicht erforderlich herausstellt?

Prävention heißt dann in zweiter Linie, nach Gewaltausbrüchen die Auswirkungen eines offenen Konfliktes einzudämmen und einzugrenzen, also ein Übergreifen auf Nachbarregionen zu verhindern.

Und schließlich heißt Prävention, nach der heißen Phase der Krise nachhaltige Sicherheitsstrukturen aufzubauen, die einen erneuten Ausbruch von Gewalt dauerhaft verhindern. Weit über 70 Prozent der Konflikte weltweit stellen das Wiederaufbrechen alter, unbewältigter Konflikte dar. Wer also einen Konflikt dauerhaft befriedet, hat eine große präventive Leistung erbracht. In diesem Sinn sind übrigens auch die Aufwendungen für das Zusammenwachsen Europas im historischen Sinne Krisenprävention – heutzutage eine befremdliche Vorstellung, die aber vor dem Hintergrund europäischer Geschichte bis 1945 eine logische Stringenz erhält.


Herausforderungen des peace-building

An allen Kriseneinsätzen erweist sich, dass „peace-making“, also das Erzwingen von Waffenruhe, einfacher und schneller zu bewerkstelligen ist als „peace-building“, also der Aufbau selbsttragender Sicherheitsstrukturen. Der Entschluss zum Einsatz fällt leichter als die Entscheidung, einen Friedenseinsatz abzubrechen. Denn auch für Friedenseinsätze gilt: Das politische Ziel muss von Anfang an klar konzipiert, die dafür zur Verfügung gestellten Mittel ausreichend und geeignet sein. Und trotzdem muss es eine Planung für den Fall geben, dass die ursprünglich angestrebten Ziele sich mit dem vorgesehenen Aufwand trotz aller Aufwendungen doch nicht erreichen lassen. „Wer reingeht muss auch irgendwie wieder rauskommen“, heißt es salopp. Es geht konkret um das „irgendwie“.

In Bosnien, im Kosovo, in Afghanistan, im Irak beobachten wir, wie langwierig und kostspielig es ist, die „local ownership“ zu gewährleisten, um Aufgaben aus ausländischer wieder in örtliche Hand zurückzuverlagern. Der Erhalt der eigenen Glaubwürdigkeit und Präzedenzwirkung verbieten es, einen Friedenseinsatz abzubrechen, bevor die wesentlichen Elemente einer stabilen Neuordnung erreicht sind. Das sollte immer dazu Anlass geben, die Interventionsziele bescheiden und niedrig zu halten – also keine messianischen Hoffnungen wecken! –, eine realistische und ungeschminkte Risikoanalyse vor dem Einsatz zu betreiben, die Einsatzkräfte und -ressourcen großzügig zu bemessen und für den Eintritt des „Worst case“-Szenarios Reserven in der Hinterhand zu halten.
Das Argument, beim Wiederaufbau Sicherheitsaspekten Vorrang einzuräumen, scheint auf den ersten Blick bestechend. Was sollen Investitionen in Infrastruktur oder Produktionsanlagen, wenn kurz darauf Aufständische erneut die frisch errichteten Bauten zerstören? Wie soll es zu Investitionen kommen, wenn der Schutz des Kapitals nicht gewährleistet werden kann? Was nützt es, mit hohem Aufwand Arbeitsplätze zu schaffen, die, selbst wenn sie nicht anschließend in Kriegswirren wieder zerstört werden, doch aufgrund von Vernachlässigung aller Wahrscheinlichkeit nach in kürzester Frist wieder verfallen?

Es spricht also viel für den Grundstz: Sicherheit zuerst! Aber es lohnt sich, die Vorstellung von Sicherheit zu hinterfragen, die dieser Maxime zugrunde liegt.

Sicherheit bedeutet zuverlässige Gefahrenabwehr. Für den persönlichen Schutz ist das gleichbedeutend mit Risikominimierung und Kalkulierbarkeit. In Bürgerkriegsumständen muss jeder, der vor die Haustüre tritt, damit rechnen, erschossen zu werden. Die Sicherung des eigenen Lebens und des Lebens der Angehörigen, die Sicherung von Hab und Gut fällt auf das Individuum zurück und absorbiert damit einen Großteil von dessen produktiver Arbeitsleistung. Wirtschaftliche Tätigkeit ist unter diesen Umständen nicht möglich. Individuelle Sicherheit gehört in den vorstaatlichen Raum. Sicherheit ist ein klassisches Kollektivgut. Sie stellt die Kernaufgabe jeglicher Staatlichkeit dar. Hauptmerkmal ist das staatliche Monopol legitimer Gewaltausübung. Wo dieses in Frage steht, liegt bereits die erste Stufe von Staatsverfall vor.

Es ist leicht, bewaffnete Streitkräfte von außen heranzuführen und ihnen in Konflikt- und Krisensituationen temporär die Wahrung der Sicherheit zu übertragen. Aber werden sie Erfolg haben? Wohl nur unter der Voraussetzung, dass sie als Friedens- und Stabilitätsbringer akzeptiert und respektiert werden. Es wäre vermessen zu glauben, eine Hand voll bewaffneter Sicherheitskräfte von außen könne Sicherheit bringen, wenn sie nicht in dieser Funktion von der Mehrheit der Bevölkerung akzeptiert werden. Die Probleme der Koalitionstruppen im Irak belegen nachdrücklich, mit welchen Schwierigkeiten Sicherheitskräfte zu kämpfen haben, wenn sie auf breiten, in der Bevölkerung verwurzelten Widerstand stoßen.

Wenn traditionelle einheimischen Sicherheitsstrukturen erodiert sind, müssen neue geschaffen werden. Dabei sollte sorgfältig darauf geachtet werden, dass die neuen Strukturen in die traditionell vorgegebenen Muster passen.


Legitimität durch Lebensperspektiven

Legitimität neuer Strukturen wird davon abhängen, ob sie den von Bürgerkrieg und Gewaltherrschaft verarmten Bevölkerungsschichten neue Perspektiven bieten können. Sie müssen deshalb über ausreichende Mittel verfügen. Diese werden zunächst nicht aus dem Land selbst generiert werden können. Wichtig ist, dass denjenigen, die aus den alten, kompromittierten Strukturen entlassen werden, eine hinreichende materielle Absicherung geboten wird. Wer durch das Gewehr sein Geld verdient hat, wird nicht bereit sein, die profitable Existenz eines Kriegers gegen die Gewissheit eines sozialen Abstiegs einzutauschen. Aus ehemaligen Streitkräften werden sonst leicht schwer bewaffnete, marodierende Banden. Der Übergang von Lumpensoldaten zu ordinären Kriminellen mit politischen Prätentionen ist schmal und fließend.

Sicherheit kann dauerhaft nur neue Wurzeln schlagen, wenn sie auf der Grundlage eines neuen gesellschaftlichen Konsenses aufbaut. Diesen Konsens zu schaffen ist eine politische, keine militärische Aufgabe.

Entscheidend für Erfolg oder Misserfolg einer militärisch abgesicherten Krisenmission ist die Akzeptanz der lokalen Bevölkerung. Um sie zu erreichen, ist es erforderlich, lokale Interessengruppierungen und lokale Traditionen zu kennen und erkennbar im Sicherheitskonzept aufzunehmen, die Sicherheitsoperationen der fremden Truppen ausführlich zu erklären und der lokalen Bevölkerung zu vermitteln, Menschenrechte strikt zu beachten, denn die Glaubwürdigkeit der Worte der fremden, temporären Besatzungsmacht (und als solche wird die Präsenz fremder Truppen immer bei einem Teil der betroffenen Bevölkerung perzipiert werden) wird vornehmlich an ihren Taten gemessen. Gerade deshalb sind die Fälle offenkundiger Misshandlungen in Abu Ghraib so gravierend: Sie haben die Glaubwürdigkeit der Koalitionstruppen zutiefst erschüttert.

Der Ansatz muss regional sein, vor allem dort, wo Bevölkerungs- und Kulturgrenzen politische Grenzen überlagern. Kaum ein Konflikt in Afrika lässt sich exklusiv innerhalb bestehender politischer Grenzen lösen. Sicherheit muss deshalb über politische Grenzen hinaus gedacht werden. Funktionale soziale, wirtschaftliche oder kulturelle Verbundsysteme sind hier wichtiger als politische Grenzen, die häufig genug kolonialer oder historischer Willkür zu verdanken sind.


Verfassungskonsens als Ziel

Entscheidend dürfte sein, dass neue Sicherheitsstrukturen so schnell wie möglich mit einem rechtlichen Konsens unterlegt werden: Gewalt wird nur als legitim empfunden, wenn ihr eine im Konsens verabschiedete Werteordnung zugrunde liegt. Diese Werteordnung kann oftmals anders aussehen als eine Werteordnung einer modernen Massen- und Mediendemokratie. Lokale Strukturen, seien sie Clan- oder Klientelbeziehungen, soziale Traditionen wie Dorfälteste oder Stammeshäuptlinge, wird man nicht über Nacht beiseite schieben können. Wichtig ist, einen Verfassungskonsens zu fördern, Grenzen für Mehrheitsentscheidungen aufzuzeigen (auch eine Mehrheit darf der Minderheit nicht ihren Status als gleichberechtigte Bürger nehmen), Einsatz von Gewalt nur für gesamtstaatliche und nicht für parteiliche Zwecke zuzulassen und dies durch entsprechende Kontroll- und Transparenzregeln sicherzustellen. Insgesamt ist darauf zu achten, dass neue politische Autoritäten umso unumstrittener sein werden, je glaubhafter und sichtbarer sie den Anspruch erheben können, repräsentativ (im Sinne von legitimiert und dem Gemeinwohl verpflichtet) zu sein.

Eine Übernahme von Sicherheitsaufgaben in einem fremden Land gleicht einer Narkose: Sie gestattet während einer Ausnahmephase Operationen am „body politic“ des zerfallenen Staates vorzunehmen. Ziel muss in jedem Fall die möglichst rasche Wiederherstellung eigener Lebensfähigkeit nach eigenen politischen Traditionen sein. Selbsttragende Stabilität ist das Ziel, Sicherheit nur eine Vorstufe hierzu. Wie jede Narkose kann dieser Zustand nur zeitlich befristet aufrechterhalten werden. Wenn die politische Operation während dieser militärischen Narkosezeit nicht erfolgreich abgeschlossen wird, drohen Rückfall und Krisenverschärfung.

Die Übernahme von Sicherheitsverantwortung in einem fremden Land kann immer nur eine Treuhandschaft sein. Die Wurzeln für neue Stabilität müssen aus dem Land selbst heraus wachsen. Insofern kann die Wahrung äußerer Sicherheit durch militärische oder polizeiliche Präsenz immer nur ein Provisorium sein: Sie wirkt abschreckend und damit in letzter Konsequenz drohend. Ziel muss jedoch von Anfang an sein, diese Sicherheitssituation so schnell wie möglich in eine Stabilität zu überführen, die der massiven Drohung durch Intervention von außen nicht mehr bedarf. In letzter Instanz sind nicht Sicherheit oder Stabilität, sondern Frieden das politisch-strategische Ziel.

Gerade in Kriseneinsätzen kommt es vom ersten Moment darauf an, Sicherheit nicht zu eng, sondern umfassend her zu verstehen und sie stets bezogen auf den angestrebten Endzustand hin anzulegen. Das Korsett äußerer Intervention darf nicht zur Dauerstütze werden, sondern muss möglichst rasch zurückführen zu autonomer Stabilität und dauerhaft trag- und belastungsfähigen eigenen Strukturen.

„Ohne Sicherheit ist alles nichts“ – diese Maxime bleibt richtig. Ebenso richtig bleibt aber der erste Teil dieses Ausspruches: „Sicherheit ist nicht alles!“





Dr. Rudolf Adam
ist Präsident der Bundesakademie für Sicherheitspolitik.
adam@baks.bund.de
http://www.baks.org