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Zivile Begleitung militärischer Mittel


02/2005 		 

Zivile Begleitung militärischer Mittel

Die Europäische Agentur für Wiederaufbau ist ein innovatives Instrument für den Umgang mit Postkonflikt-Staaten. Die Agentur sitzt in Thessaloniki und fördert die Stabilisierung des Balkans. Schwerpunkte ihrer Arbeit sind Reformen im Bereich Regierungsführung und Hilfe bei der Vorbereitung auf eine zukünftige EU-Mitgliedschaft. Der Direktor der Agentur erklärt im folgenden deren Arbeitsweise und macht deutlich, was sie dazu befähigt, ihre Aufgaben effektiv zu erfüllen.


[ Von Richard Zink ]

Der Balkan war in den letzten Monaten eher selten in den Nachrichten. Die dramatischen Entwicklungen in anderen Weltregionen haben das öffentliche Interesse an der Region erlahmen lassen. Auf dem Balkan geht das Leben gleichwohl weiter – wie auch die Bemühungen, diesen schwer geprüften Teil Europas wieder zur Normalität zurückzuführen, die Demokratisierung zu stärken und die Region schließlich auf eine EU-Mitgliedschaft vorzubereiten.

Auf dem Balkan startete die EU ihre wegweisende Initiative zum Wiederaufbau in Postkonflikt-Staaten. Das war auch der Ausgangspunkt für die Europäische Agentur für Wiederaufbau. Das Fundament unserer Institution war von Beginn an der Zusammenhang von Krise und Engagement: Sie ist Teil der Anstrengungen der EU, eine ethnisch zerrissene und politisch unruhige Region zu stabilisieren. Sie ist zudem in den EU-Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess auf dem Balkan eingebettet.

Mitte 1999 verpflichteten sich die europäischen Staats- und Regierungschefs darauf, dem kriegszerstörten Kosovo zu helfen. Sie beschlossen, schnell zu handeln, um das Kosovo möglichst rasch zu stabilisieren – ohne Zweifel auch eine Reaktion auf die Kritik an den langsamen Reaktionen der EU auf frühere Balkankrisen. Die EU-Kommission wurde unmittelbar nach Ende der NATO-geführten Intervention aktiv. Gleichzeitig bat der Kölner EU-Gipfel im Juni 1999 die Kommission darum, eine Agentur für den Wiederaufbau im kriegszerstörten Kosovo einzurichten. Später veranlasste der Zusammenbruch des Milosevic-Regimes im Jahr 2000 die EU, unsere Arbeit auch auf Serbien und Montenegro auszudehnen.

Auf dem Spiel stand Europas Fähigkeit, auf die Krise zu reagieren, schnelle Unterstützung zu leisten und die Region schließlich in Richtung dauerhafter Demokratie und Stabilität zu lenken – nach Jahren der Sanktionen, zwei Monaten NATO-geführter Intervention und einem Volksaufstand, der Milosevic aus dem Amt fegte. Die Aufgabe der Wiederaufbauagentur war es vor allem, Serbien als demokratisches Land durch den ersten Winter zu helfen. Ein Jahr später wurde die Agentur gebeten, in der früheren jugoslawische Republik Mazedonien nach einem Gewaltausbruch den brüchigen ethnischen Frieden zwischen Slawen und Albanern zu festigen.

Diese drei Situationen, die erst zur Gründung und dann zur Erweiterung der Agentur führten, sind sehr verschieden. Sie ähneln sich jedoch darin, dass jede von ihnen eine schnelle zivile Intervention verlangte, um eine unsichere Lage zu stabilisieren – sei es eine Postkonflikt-Situation (wie im Kosovo und in Mazedonien), sei es ein heikles Tauziehen zwischen Regierung und Opposition, das leicht in Gewalt und Chaos ausarten konnte (wie in Serbien).

Die europäischen Regierungen erkannten, dass diese neuen Situationen neue Antworten erforderten, und gaben der Agentur die nötige Flexibilität, um schnell und effizient zu handeln. Ein Verwaltungsrat aus Vertretern der Mitgliedstaaten kontrolliert unsere Arbeit; den Vorsitz hat die Europäische Kommission. Die Agentur für Wiederaufbau fällt ihre Entscheidungen im Einsatzgebiet und ist an allen Projektphasen beteiligt: von der Bedarfsermittlung zur Ausführung, Überwachung und Evaluierung. Die Agentur sucht sich selbst ihre Mitarbeiter und passt ihre Stellenausschreibungen den sich verändernden Anforderungen selbständig an.

Unsere Einrichtung ist deshalb weitgehend autonom. Diese Autonomie dient mehreren Zwecken – die schnelle Entscheidungsfindung ist dabei wahrscheinlich noch nicht einmal der wichtigste. Es ist uns vielmehr auch möglich, in Kontroversen glaubhaft als vermittelnde Instanz und Schiedsrichter aufzutreten – für Vertreter von Mitgliedsregierungen wäre das viel schwerer. Sie könnten kaum intervenieren, ohne sensible Fragen der Souveränität aufzuwerfen und die lokale Eigenverantwortung (local ownership) zu untergraben.

Die EU ist insofern einer der ersten großen internationalen Akteure, die eine engagierte Institution für den Wiederaufbau geschaffen haben, um – zur Zeit begrenzt auf den Balkan – die vielfältigen Probleme in Postkonflikt-Staaten zu bewältigen.

Der Erfolg oder Misserfolg von Stabilisierungsmaßnahmen nach einem Konflikt ist nicht zuletzt mit dem Wiederaufbau von Infrastruktur verbunden. Eine unzuverlässige Stromversorgung, zerstörte Straßen und Brücken oder Trinkwasserknappheit destabilisieren eine unsichere Lage zusätzlich, weil sie das allgemeine Wohlbefinden der Bevölkerung trüben und ihr Potenzial für ökonomische Entwicklung beschränken. Man kann einfach keine Versöhnung und politische Verständigungsbereitschaft erwarten, wenn es den Menschen an elektrischem Strom, an einem Dach über dem Kopf und an Aussichten für ökonomische und persönliche Entwicklung fehlt.

Es liegt auf der Hand, dass Maßnahmen, die das Leben von Menschen in greifbarer Weise verbessern, auch die allgemeine politische Lage stabilisieren. Ein Beispiel ist die Rolle der Wiederaufbauagentur im Kosovo – unserem ersten Einsatzgebiet: Dort haben wir auf nahezu jeden Aspekt des täglichen Lebens gewirkt: auf die Wohnungssituation, das Straßennetz, die Strom- und Wasserversorgung, Gesundheitseinrichtungen, Schulen, öffentliche Verwaltung und Gesetzgebung. Trotz der vielen Probleme, denen das Kosovo heute gegenübersteht, und der Unsicherheit mit Blick auf seinen endgültigen Status – die Wiederaufbauagentur hat die militärischen und politischen Anstrengungen ergänzt und zur allgemeinen Stabilisierung der Region beigetragen.

In Serbien konzentrierten sich die Stabilisierungsmaßnahmen zunächst darauf, die Strom- und Wärmeversorgung vor dem ersten Winter ohne Milosevic wiederherzustellen. Dazu gehörte der Import von Strom und Brennstoffen sowie von Ersatzteilen für die Kohleminen. Schulen und Kommunen bekamen Nothilfe, der Gesundheitssektor Arzneimittel, Bauern erhielten landwirtschaftliche Unterstützung.

Eine besondere Herausforderung war zu dieser Zeit, rasch zu handeln, weil jegliche Verspätung sämtliche Stabilisierungsmaßnahmen gefährdet hätte. In einem Wettrennen gegen die Zeit kooperierte die Wiederaufbauagentur mit lokalen Partnern, den Vereinten Nationen und den USA. Programme mussten zügig ausgeschrieben und gestartet, gleichzeitig aber auch die anspruchsvollen EU-Beschaffungsregeln beachtet werden, die auf sich schnell ändernde Krisensituationen nicht zugeschnitten waren. Die Unterstützung der Zivilgesellschaft und unabhängiger Medien war ein weiteres wichtiges Element der Gesamtstrategie.

Seitdem hat sich der Schwerpunkt unserer Arbeit auf andere Projekte verlagert. Im Vordergrund steht nicht mehr der physische Wiederaufbau, sondern die Verbesserung von Regierungsführung (governance), öffentlicher Verwaltung und Gesetzgebung. Wir helfen den Staaten nicht nur dabei, zentrale Gesetze zu entwerfen und damit ein solides Fundament für Rechtsstaatlichkeit zu schaffen. Wir helfen ihnen auch dabei, die Gesetze zu implementieren. Fragen wie diese, die derart die Staatsführung betreffen, sind eine sensible Angelegenheit – und genau hier ist das supranationale Mandat der Wiederaufbauagentur von besonderem Wert: Es legitimiert uns, die Einhaltung internationaler Standards einzufordern.

Die Agentur bekräftigte diese Schwerpunktänderung noch einmal nach dem Thessaloniki-Gipfel der EU im Jahr 2003, der die Beziehungen der Union zu den Balkanstaaten festigte und ihnen die Tür für eine EU-Mitgliedschaft öffnete. Die Agentur konzentriert sich nun darauf, die Balkanstaaten bei ihren Anstrengungen für den EU-Beitritt zu unterstützen. Diese Aufgabe hat eine ganz andere Qualität und ist weniger sichtbar als der Wiederaufbau eines kriegszerstörten Landes. Aber sie ist entscheidend dafür, dass die Länder die maßgeblichen Standards einhalten – zum Beispiel eine funktionierende parlamentarische Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Marktwirtschaft.

Wenn ich auf die fast fünf Jahre zurückblicke, die die Agentur auf dem Balkan tätig ist, dann bin ich überzeugt, dass unsere Ausgaben in Höhe von zwei Milliarden Euro gut investiert sind. Sie sind in die Wiederherstellung kompletter Energiesysteme geflossen, den Wiederaufbau von Wohnhäusern, Straßen und Brücken, die Modernisierung von Gesundheitseinrichtungen sowie in die Reform von Schlüsselbereichen der öffentlichen Verwaltung – einschließlich Justiz, Polizei, Grenzkontrolle sowie Finanzverwaltung, Wirtschafts- und Steuersystem.

Die Effektivität der internationalen Hilfsarbeit auf dem Balkan war immer von der Koordination unter den wichtigsten Akteuren abhängig. Wir haben mit internationalen Finanzinstitutionen wie der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung, der Europäischen Investment-Bank oder der deutschen KfW Entwicklungsbank zusammengearbeitet. Ihre finanzielle Unterstützung war sehr wichtig für die Infrastrukturprojekte. Die Vereinten Nationen, die OSZE und der Europarat dagegen waren unsere Partner beim Aufbau von Institutionen.

Wir haben ein Fundament geschaffen, aber es gibt noch viel zu tun – nicht nur im Bereich Regierungsführung. Die Ökonomien der Region sind in schlechtem Zustand, geplagt von Arbeitslosigkeit, Mangel an Investitionen, schwacher Infrastruktur, unterentwickelter Landwirtschaft und nur schleppender Privatisierung. Es wird noch Jahre dauern, bis Investitionen und Reformen der Region Standards bringen, die für die meisten Europäer als akzeptabel gelten. Wir werden weiterhin helfen, aber unser Engagement bedarf der Beteiligung und Unterstützung der Gesellschaften, für die wir arbeiten. Letztlich liegt es in ihren Händen, die langfristige Entwicklung ihrer Staaten zu sichern.

Die Tatsache, dass der Balkan die realistische Perspektive hat, eines Tages der EU beizutreten, hat Reformen ohne Zweifel beschleunigt und Hilfsbemühungen verstärkt. Andere Regionen der Erde befinden sich in einer weniger günstigen Lage. Darüber hinaus konnten wir von einer ziemlich stabilen Sicherheitslage profitieren. Die Anwesenheit von NATO-Truppen und europäischer Polizei hat der Region einen Grad an Sicherheit verliehen, der in anderen Teilen der Welt fehlt.

Soviel zu Vergangenheit und Gegenwart der Agentur – aber wie steht es um ihre Zukunft? Der Europäische Rat hat das Mandat der Agentur vor kurzem bis Ende 2006 verlängert. Was danach kommt, ist ungewiss. Ob die Agentur weiter existieren wird – und wenn ja, in welcher Form –, hängt davon ab, wie die Union ihre Hilfsprogramme auf dem Balkan und ihre Instrumente für Not- und Postkonflikt-Situationen generell organisieren wird.

Unter der neuen Kommission ist die Europäische Agentur für Wiederaufbau der für den Balkan zuständigen Generaldirektion für Erweiterung rechenschaftspflichtig. Man sollte aber in Erinnerung behalten, dass die einzigartigen Erfahrungen, die die Europäische Union in den Postkonflikt-Staaten des Balkans gesammelt hat, in ähnlichen Situationen auf der ganzen Welt genutzt werden könnten – unabhängig von der europäischen Erweiterungsagenda.





Richard Zink
ist Direktor der Europäischen Agentur für Wiederaufbau.
http://www.ear.eu.int