| |
Beiträge aus der Rubrik
Tribüne
Tadschikistan braucht einen Kurswechsel
Ungenutztes Potenzial
Neue Wege in Bolivien und Nicaragua
02/2005
|
|
[ Geberharmonisierung ]
Neue Wege in Bolivien und Nicaragua
Erste Erfahrungen mit Instrumenten der Gemeinschaftsfinanzierung in Lateinamerika zeigen, dass diese innovativen Ansätze sinnvoll sein können. Wichtig wäre, politische Faktoren stärker zu berücksichtigen, die durchführenden Institutionen gezielt zu stärken und Risiken aktiv vorzubeugen. Viel spricht für einen pluralistischen Ansatz, der neue Instrumente pragmatisch mit bewährten verbindet.
[ Von Wolfram Klein ]
Über Geberharmonisierung, Gemeinschafts- und Budgetfinanzierung als Mittel der Entwicklungspolitik wird derzeit intensiv diskutiert. Effizienz, Effektivität, Signifikanz und Nachhaltigkeit leiden, so heißt es, unter der zu großen Zahl von Gebern mit unterschiedlichen Ziel-, Umsetzungs- und Monitoringsystemen. Die Zielländer würden daran gehindert, Eigenverantwortung zu übernehmen. So berechtigt diese Kritik ist, so unscharf sind oft die Begriffe. „Geberkoordinierung“ etwa wird als Synonym für die Anwendung gemeinsamer Instrumente verwendet. Tatsächlich beschreibt das Wort aber lediglich das abgestimmte Vorgehen der Geber. „Harmonisierung“ hingegen schließt eine substanzielle Annäherung der Ziele ein, während „Programmansätze“ (wie „Sector wide approaches“) bereits ein einheitliches Zielsystem vereinbaren. Erst die „Gemeinschaftsfinanzierung“ zielt vorrangig auf gemeinsame Instrumente wie etwa die Korb- oder die Budgetfinanzierung ab.
Unklare Begrifflichkeit schließt das Risiko ein, sich zu sehr auf einzelne Instrumente wie Budgetfinanzierung zu konzentrieren. Deutschland hat im Rahmen des Development Assistance Committee der OECD zu Recht auf eine differenzierte Sichtweise hingewirkt. Das Bundesentwicklungsministerium hat mit Mehrjahreszusagen, Programm- und Schwerpunktbildung die Voraussetzungen für Harmonisierung, gemeinsame Programme und Instrumente verbessert. Theoretisch ist klar, warum gemeinsame Programme mit anderen Gebern sinnvoll sind:
– Sie verringern die Transaktionskosten und steigern Effizienz und Effektivität. Zudem schaffen sie eine bessere Übersicht über den mittelfristigen Bedarf an Beratung und Finanzierung.
– Sie überführen die Durchführungs- und Monitoringverantwortung – idealerweise auch schon die Planungsverantwortung – an die Zielländer und stärken damit Ownership und Nachhaltigkeit.
– Die Abstimmung der Geber untereinander wird politischer und wirkungsorientierter.
Die geringere Geberkonkurrenz verstärkt die genannten Vorteile.
Kommen die Vorzüge aber in der Praxis zum Tragen? Diese Frage wird noch zu selten gestellt. Interessante Beispiele für das in dieser Debatte bislang wenig beachtete Lateinamerika sind Bolivien und Nicaragua. In beiden sind viele Geber aktiv, die Abhängigkeit von der offiziellen Entwicklungshilfe (ODA) ist hoch. In beiden Ländern wurden im Rahmen der HIPC-Entschuldungsinitiative Strategien zur Armutsbekämpfung formuliert. Sie bieten den Gebern eine brauchbare gemeinsame Geschäftsgrundlage.
In Bolivien wurde ein großes Programm der Institutionenreform (PRI) mit über 60 Millionen Dollar Volumen als Korbfinanzierung aufgelegt. Ziel war unter anderem die Einführung einer Beamtenlaufbahn. Allerdings haben erhebliche Probleme – etwa fehlender Rückhalt einer in Postengeschacher verstrickten Regierung – das Programm fast ganz scheitern lassen. Die deutsche EZ beteiligte sich nicht an der Finanzierung, war jedoch an der Geberkoordinierung beteiligt. Eine tiefgreifende Neustrukturierung steht aus. Sie könnte daran scheitern, dass die (neue) Regierung zu schwach ist, um einen tragfähigen Konsens herzustellen.
Ein zweites großes Korbfinanzierungsprogramm (SIBTA) mit 60 Millionen Dollar startete in Bolivien. Technologische Kapazitäten in der Landwirtschaft sollten gestärkt, der Privatsektor einbezogen werden. Das Programm war komplex, die Zahl der beteiligten Geber – auch Deutschland – hoch. Die Umsetzung verlief bisher sehr schwerfällig und muss umgestaltet werden.
Eine mittelgroße Korbfinanzierung, ebenfalls mit deutscher Beteiligung, wurde in Bolivien mit dem Büro der Ombudsperson vereinbart. Probleme traten auf, als politischer Streit über die Nachfolge der kompetenten Ombudsfrau ausbrach. Positiv ist aber, dass der Basket die Konkurrenz der Geber eingedämmt hat und das professionell arbeitende Büro in die Lage versetzte, seine Arbeit weitgehend selbst zu steuern.
Mit starker deutscher Beteiligung wurden seit Beginn der 90er Jahre die bolivianischen Sozial- und Investitionsfonds unterstützt. Ziel war, Mittel bei wachsender kommunaler Eigenverantwortung dezentral zu verwenden. Hier gab es im Gegensatz zu den vorherigen Beispielen kein „Aufsichtsgremium“ der Geber, das direkten Einfluss hätte nehmen können. Das Ergebnis enttäuscht: die Abstimmung der Geber ließ zu wünschen übrig, die Struktur der Fonds blieb unklar und die Kommunen erwiesen sich als schwache Partner.
In Nicaragua wurde im Jahr 2002 unter norwegischer Führung ein kleiner Basket (500 000 Euro) aufgelegt, der den anspruchsvollen Titel eines „Antikorruptions-Basket“ führte. Er unterstützte vornehmlich die Staatsanwaltschaft. Er soll nun in eine größere, klarer definierte zweite Phase übergehen. Deutschland und sieben weitere Geber wollen sich daran beteiligen.
Die Weltbank hat große Budgetfinanzierungsprogramme aufgelegt, mit denen die nationalen Haushalte direkt unterstützt werden. Dabei geht es um 42 Millionen Dollar für den Social Sectors Programmatic Structural Adjustment Credit (deutscher Anteil 21 Millionen Euro) in Bolivien und in Nicaragua um zwei Poverty Reduction Support Credits in Höhe von rund 100 Millionen Dollar (deutscher Anteil 10 Millionen Euro). Neben sozialen Sektoren wie Trinkwasser, Gesundheit und Bildung sind auch Konditionen zu transparenter Haushaltsführung, Dezentralisierung und Institutionenreform sowie Monitoring definiert. Die Auszahlungen hängen von deren Einhaltung ab. Ergänzend dazu steigen auch andere Geber massiv in die Budgethilfe ein. Ziel ist ein einheitliches, konsistentes Set an Konditionen („Policy Assessment Matrix“), das Geber und Regierung gleichermaßen verpflichtet und leitet. In den nächsten zehn Jahren sollen immer wieder neue Konditionen ausgehandelt und neue Tranchen ausgezahlt werden. Das soll die schwierige Gratwanderung zwischen zu „harten“, unerreichbaren Konditionen und zu „weichen“ Konditionen, die keine Veränderungen bewirken, erleichtern.
Es ist zwar noch zu früh für eine endgültige Bewertung. Erste Schlüsse lassen sich aus den Erfahrungen in Bolivien und Nicaragua dennoch schon ziehen:
Gemeinsame Programme und Finanzierungen sind keine „Allheilmittel“.
– Entgegen den Erwartungen fielen die Transaktionskosten – besonders auf Geberseite – hoch aus. Die Verfahren waren meist anfangs, oft auch im weiteren Verlauf langwierig. Offenbar werden die Abstimmungsprobleme bislang unterschätzt. Ziele und Verpflichtungen sollten klarer und bescheidener formuliert werden. Es wäre auch zu überlegen, ob unter dem Dach gemeinsamer Ziele nicht unterschiedliche Geschwindigkeiten zugelassen werden sollten. Vorrang hätte dann eine solide gemeinsame „policy base“. Sie ließe Spielraum für verschiedene Beteiligungsformen, darunter eine überschaubare, wachsende Zahl gemeinsamer Instrumente.
– Die Ownership der Partner dürfte mittelfristig deutlich steigen, weil nationale Institutionen eine höhere Verantwortung erhalten. Problematisch ist, dass dies einige kurzfristig zu überfordern scheint. Zudem leiden die Institutionen unter teils massiver politischer Einflussnahme und unter der geringen Ownership im weiteren politischen Umfeld. Die Reformfähigkeit und -bereitschaft der Partnerländer sollte vermutlich vorsichtiger eingeschätzt werden. Gebergremien sollten auf ein gewisses Mitspracherecht bei der Besetzung wichtiger Ämter und bei grundsätzlichen Weichenstellungen nicht verzichten.
– Die aktuelle Diskussion übersieht, welche Effekte die neuen Ansätze auf die Ownership der Geber haben. Hier ist ein negativer Trend bis hin zur „Scheckbuchdiplomatie“ beobachtbar, insbesondere wenn Gebern Sektor-Know-how fehlt und sie unter hohem Mittelabflussdruck stehen. Gemeinsame Programme können aber eine stärkere Spezialisierung der Geber nicht ersetzen. Wie bereits mancherorts üblich, sollten alle Geber turnusmäßig Führungsrollen einnehmen und abgeben. Auch eine aktive Beteiligung an Monitoring und Evaluierung ist wesentlich.
– Größere Programme können zwar mehr bewirken als kleinteilige Maßnahmen. Damit wächst aber auch das Risiko der Mittelfehlverwendung und Korruption. Vielfach sind deshalb risikomindernde Maßnahmen wie transparente Buch- und Haushaltsführung vorgesehen. Es sollten aber noch stärker als bisher auch partizipative Systeme sozialer Kontrolle genutzt werden. Für all dies bedarf es oft der weiteren Beratung und Begleitung der Partner. Zeitlich versetzte, erfolgsabhängige Auszahlungstranchen reduzieren zudem das Risiko eines „Totalverlustes“. Dennoch sollten die Geber von Anfang an auch Ausstiegsszenarien erwägen.
– Etliches spricht für einen pragmatischen, pluralistischen Ansatz, der ein Miteinander (nicht ein Nebeneinander!) unterschiedlicher Instrumente fördert. Konditionierte Kredite zur Unterstützung der Armutsstrategien wären etwa ein sinnvoller Rahmen für „Sector wide approaches“ oder Sektorbudgethilfen, die ihrerseits von gemeinsamen und bilateralen Maßnahmen begleitet und ergänzt werden.
– Vieles spricht für eine aktive Beteiligung der deutschen Entwicklungszusammenarbeit an gemeinsamen Programmen, denn diese entfalten eine beachtliche politische Hebelwirkung. Die Rolle der deutschen Akteure bei der Definierung gemeinsamer Ziele und Programme und ihre Bereitschaft und Fähigkeit, eine Lead-Funktion zu übernehmen, ist zwar gewachsen. Sie kann insbesondere in den Schwerpunktsektoren der deutschen EZ vielerorten aber noch weiter erhöht werden.
Dr. Wolfram Klein
ist als stellvertretender Referatsleiter im Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung für Mittelamerika zuständig. Er war zuvor Referent an der Botschaft La Paz. Dieser Artikel gibt seine persönliche Meinung wieder. wolfram.klein@bmz.bund.de
|
