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Good Governance: Statistiken gegen die Armut


02/2006 		 

[ Good Governance ]

Statistiken gegen die Armut

Ohne verlässliche Zahlen und Fakten sind sinnvolle politische Strategien unmöglich. Weil Regierungen solide Daten brauchen, verlangen die Millenniumsziele auch den Statistikern einiges ab. E+Z/D+C sprach darüber mit Thomas Wollnik, dem Leiter des Zentrums für Umwelt-, Wirtschafts- und Sozialstatistik von InWEnt.


[ Interview mit Thomas Wollnik ]

Warum sind Statistiken so wichtig?
Statistiken reduzieren die Komplexität der realen Welt. Das gilt erst recht in einer globalisierten Welt mit ihren vielfachen Verschränkungen. In der Vergangenheit richtete sich das Interesse vor allem auf die Wirtschaftsstatistik. Das hat sich seit den frühen 1990er Jahren geändert. Seitdem ist die Einsicht gewachsen, dass auch Sozial- und Umweltaspekte für eine nachhaltige Entwicklung unerlässlich sind. Der hohe Stellenwert der Statistik resultiert vor allem aus dem Umstand, dass sich mit ihnen Ziele überprüfen lassen. Das macht sie zu einer wichtigen Orientierungshilfe für politische Entscheidungsträger.

Wie ist es um die statistische Datenlage in Entwicklungsländern bestellt?
Die Frage lässt sich nicht mit einem Satz beantworten. Dazu sind die Verhältnisse in den einzelnen Ländern zu heterogen. In der Tat haben fast alle Länder statistische Behörden. Oft sind die Existenz und die Rolle eines Amtes für Statistik sogar in der Verfassung festgeschrieben. Dennoch fehlen in vielen Bereichen – insbesondere in der Sozial- und Umweltstatistik, aber auch in Teilen der Wirtschaftsstatistik – verlässliche Daten. Die aktuelle Diskussion über die Umsetzung der Millennium Development Goals zeigt das sehr deutlich.

Woran hapert es?
Eigentlich sollten in fast allen Ländern regelmäßig Volkszählungen stattfinden. So steht es in den meisten nationalen Statistik-Gesetzen. Oft ist ein Zehn-Jahres-Turnus vorgesehen. Fairerweise müssen wir eingestehen, dass auch die letzte deutsche Volkszählung mittlerweile fast 20 Jahre zurückliegt. In den Entwicklungsländern scheitert die Umsetzung oft an ungenügenden infrastrukturellen Voraussetzungen sowie am Mangel an finanziellen und personellen Ressourcen.

Wie erheben Entwicklungsländer ihre Daten?
Auch hier ist das Bild sehr heterogen. In vielen Ländern erfassen nicht nur die Statistikämter Daten. Wenn wir in Deutschland von Arbeitslosenzahlen reden, dann ist die Bundesagentur für Arbeit in der Pflicht. Das Gesundheitsministerium sammelt Fakten zur Gesundheitspolitik. Und so geschieht das auch in vielen Entwicklungsländern. In manchen Ländern mit stark zentralisierter Verwaltung, wie beispielsweise Sambia, erhebt tatsächlich das National Statistical Office alle relevanten Daten. Es muß aber auch berücksichtigt werden, dass sich in Ländern mit einem hohen Anteil informeller Wirtschaftsstrukturen und Subsistenzwirtschaft die nötigen Daten oft nicht erheben lassen.

Ist Good Governance ohne ausreichendes Datenmaterial möglich?
Jede Regierungsführung bedarf fester Bewertungskriterien. Nur so sind vergleichende Aussagen über Zeit und Raum möglich. Statistische Daten sind für jede vernünftige Haushaltspolitik unerlässlich. Politik und Zivilgesellschaft müssen nachvollziehen können, wohin wieviel Geld geflossen ist. So leistet eine Regierung, die ihre Daten offen legt, einen Beitrag zu guter Regierungsführung. Denn alle Daten erlauben der Bevölkerung eine gewisse Kontrolle. Im Falle der Entwicklungszusammenarbeit kommt noch hinzu, dass Daten für politische Entscheidungsträger auf beiden Seiten – Gebern wie Nehmern – eine unverzichtbare Orientierungshilfe darstellen.

Welchen Beitrag kann Statistik leisten, um die UN-Millenniumsziele zur Armutsbekämpfung zu erreichen?
Grundsätzlich ist die Statistik ein Werkzeug und kein Selbstzweck. Ihre Bedeutung liegt darin, dass sie eine fundierte Abbildung der Wirklichkeit auf der Basis empirischer Informationen erlaubt. Damit liefern sie Politikern eine Handreichung, um die entsprechenden Weichen zu stellen. Die MDGs quantifizieren bereits einen Großteil der zu erreichenden Ziele. Sie benennen 48 Indikatoren. Gerade dieser Grad an Verbindlichkeit macht die MDGs für die Statistik so attraktiv. Wer die MDGs ernst nimmt, kommt ohne Statistik nicht aus. Der UN-Gipfel im September machte klar, dass die Ziele und deren Erreichung nicht durch internationale Schätzungen verifiziert werden sollen, sondern durch die Entwicklungsländer selbst. Hier wurde ein Stück ownership auf die Länder übertragen.

Was heißt das praktisch?
Finanzmittel lassen sich umso besser verfolgen, je genauer und transparenter die eigene Buchführung ist. Nur so kann ich kontrollieren, ob Geld, das in die Schulen fließen soll, vor Ort, in den einzelnen Distrikten und Kommunen, auch in diesem Sinne investiert wird. Das Beispiel zeigt, wie wichtig gute statistische Daten für gute Regierungsführung sind. Es muss sich auch im zeitlichen Abstand noch nachvollziehen lassen, was mit dem Geld passiert ist: Wieviele neue Lehrer wurden eingestellt, wieviel Schulen gebaut, wieviel Geld in ihre Ausstattung gesteckt? All das lässt sich anhand von Statistiken belegen. Ich plädiere dabei immer für eine dezentrale statistische Organisation. Auch Kommunen in entlegenen Gebieten sollten wissen, wie ihre Schülerzahl aussieht, wie sich die Schüler-Lehrer-Ratio entwickelt und wo weiter?

Vor welchen Aufgaben steht die Statistik in den Entwicklungsländern?
Die Statistikämter und die federführenden Ministerien müssen den MDGs mit den geringen Mitteln, die ihnen zur Verfügung stehen, Rechnung tragen. Bis 2015 noch Fortschritte zu erreichen ist nicht einfach. Zehn Jahre sind in der Statistik ein kurzer Zeitraum. Um ihre Statistikbehörden aufzubauen und aufzustocken, erhalten die Entwicklungsländer internationale Hilfe. Im Frühjahr 2004 haben in Marrakesch die Vertreter der Geberinstitutionen beraten, wie sie die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Statistik verbessern können. Das Ergebnis war die Gründung des Forum for Statistical Capacity Building. Entscheidend daran beteiligt war die Weltbank – sie hat einen Trustfund for Statistical Capacity Building eingerichtet –, aber auch Währungsfonds, verschiedene Institutionen der Vereinten Nationen sowie bilaterale Geber. Gemeinsames Ziel war eine kohärente Förderpolitik. In einem ersten Schritt sollen die Volkszählungen, die für 2007/2008 in vielen Entwicklungsländern geplant sind, unterstützt werden.

Was heißt das konkret?
Vordringlich ist der Aufbau von technischen Kapazitäten. Wenn ich eine große Umfrage machen will, müssen die Leute ein Auto haben, um in die Gegend zu fahren, sie brauchen ein Eingabegerät, um die Informationen festzuhalten, und sie benötigen das Wissen, wie sie Informationen effizient generieren können. Doch das allein reicht nicht. Die Statistik ist inzwischen an einem Punkt angekommen, wo sie über den Tellerrand hinaus schauen muss. Probleme wie HIV/Aids erfordern multi- und interdisziplinäre Ansätze. Statistiker müssen mit Medizinern und den Experten der jeweiligen Disziplinen zusammen arbeiten. Hier müssen Grenzen fallen. All das bedarf eines innenpolitischen Mandates. Statistische Ämter existieren ja nicht losgelöst im Raum, sondern unterstehen meist einem Ministerium. Diese müssen bereit sein, der Statistikbehörde ein gewisses Maß der Autonomie zu gewähren. Das erfordert Umdenken bei den Behördenmitarbeitern wie auch den politischen Willen der jeweiligen Regierungen.

InWEnt hat ein eigenes Zentrum für Wirtschaft-, Umwelt- und Sozialstatistik. Welche Dienstleistungen bietet es an?
Der Zusammenhang von amtlicher Statistik, Menschenrechten, Demokratisierung und guter Regierungsführung wird seit dem Jahr 2000 diskutiert. Damals fanden die ersten großen Konferenzen dazu statt. InWEnt hat diesen Impuls aufgegriffen und fortgeführt. Training steht bei uns ganz vorne, also Seminare, Kurse, Fortbildungsangebote. Ich selbst fasse Capacity Building allerdings weiter. Nach meiner Überzeugung bringt es wenig, Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter von Statistikämtern zu trainieren und sie dann in die Wirklichkeit zu entlassen, aus der sie kamen. Das heißt: Wir müssen die Kursteilnehmenden weiter begleiten und auch die Probleme der Ämter vor Ort unter die Lupe nehmen. Solche Maßnahmen rücken mehr und mehr ins Zentrum. Wir müssen gemeinsam mit den Kursteilnehmenden, ihren Vorgesetzten und anderen Partnerorganisationen überlegen, wie wir die Strukturen vor Ort adäquat und nachhaltig umbauen können.

Auf welche Schwerpunkte konzentriert sich die Arbeit von InWEnt?
Wir vermitteln die gesamte Palette der angewandten Statistik. Die traditionelle Statistik (Wirtschaftsstatistik, volkswirtschaftliche Gesamtrechnung) findet bei uns ebenso ihren Platz wie die Umweltstatistik oder neue Verfahren – etwa zu den möglichen Auswirkungen von HIV/Aids auf politische Systeme oder die Wirtschaft oder auch die Generierung von nationalen Indikatoren zur Bewertung von Regierungsführung, Demokratisierung und Menschenrechtskonditionalitäten. Unser Ziel ist es, dass die nationalen Behörden verstehen, wie internationale Institutionen bewerten. Sie sollen das Ganze später einmal selbst machen können. Ein Land wie Uganda muss in die Lage versetzt werden, in drei, vier, fünf Jahren einen eigenen Korruptionsindex zu erstellen und sich nicht mehr von New York, Washington oder Berlin bewerten zu lassen.


Das Interview führte Norbert Glaser.

Thomas Wollnik
leitet das Fortbildungszentrum
für Wirtschafts-, Umwelt-
und Sozialstatistik von InWEnt.
thomas.wollnik@inwent.org