Beiträge aus dem
Schwerpunkt

„Die öffentliche Debatte ist unverzichtbar“

Die Kolonisierung von Afrikas Landwirtschaft

Gen-Baumwolle: Kein Ausweg aus der Sackgasse

„Die Bauern haben die Wahl“

Vermarktung von Gen-Pflanzen kommt zu früh


02/2006 		 

Die Kolonisierung von Afrikas Landwirtschaft

Südafrika ist bislang das einzige Land des Kontinents, das den Anbau genmanipulierter Pflanzen erlaubt. Aber viele andere afrikanische Länder bereiten sich darauf vor und arbeiten an Gentechnik-Gesetzen. Die USA und das UN-Umweltprogramm beraten sie dabei – und drängen die Entscheidungsfindung in eine gentechnikfreundliche Richtung. Dabei gibt es ein Modellgesetz der Afrikanischen Union, das genau auf afrikanische Bedürfnisse zugeschnitten ist.


[ Von Mariam Mayet ]

„So wie viele andere arme Länder können die meisten afrikanischen Staaten die Forschung an genmanipulierten Pflanzen nicht vorantreiben, weil sie politisch und rechtlich nicht darauf vorbereitet sind, die Sicherheitsanforderungen für die allgemeine Zulassung solcher Pflanzen zu erfüllen.“ Joel Cohen, der Leiter des Program for Biosafety Systems am Washingtoner International Food Policy Research Institute (IFPRI), hat das gesagt – und die afrikanischen Länder dazu aufgerufen, die zur Bewältigung der potenziellen Gentechnik-Risiken notwendigen Kapazitäten zu schaffen.

Es gibt mehrere Gründe, warum insbesondere Entwicklungsländer strenge Regeln für die Nutzung von genveränderten Organismen (GVOs) benötigen. Die Gentechnik berührt Fragen der biologischen Sicherheit und hat eine Reihe sozio-ökonomischer Auswirkungen. Sie setzt die Anerkennung von Eigentumsrechten an lebenden Organismen voraus und erfordert teure Forschungs- und Entwicklungsarbeit auf Kosten von Innovationen durch die Bauern selbst. Grüne Gentechnik berührt mehrere fundamentale Menschenrechte, darunter die Rechte auf sichere und kulturell akzeptable Ernährung, auf informierte Entscheidung, auf demokratische Teilhabe, auf Austausch und Nachbau von Saatgut und auf eine sichere und gesunde Umwelt. Gemessen an afrikanischen gemeinschaftlichen Wertesystemen in Bezug auf das Leben und die Ernährung ruft sie außerdem weit reichende ethische Bedenken hervor.

Deshalb sind umfassende und strenge Biosicherheitsgesetze nötig, um die afrikanische Artenvielfalt und Umwelt sowie die Gesundheit der Menschen vor den Risiken durch GVOs zu schützen. Solche Biosicherheitsgesetze müssen einem vorbeugenden Ansatz folgen und es den Ländern erlauben, die Einfuhr von GVOs einzuschränken oder sogar zu verbieten, falls die Sicherheit in Frage steht oder sozio-ökonomische Schäden zu befürchten sind.

Die Biotechnologie-Lobby verdoppelt jedoch ihre Anstrengungen: Durch eine Reihe von Biosicherheitsprojekten übt sie Druck auf wichtige Länder aus, die Arbeit an gesetzlichen Rahmenbedingungen abzuschließen und Afrikas Böden für genveränderte Pflanzen zu öffnen. Die aktivsten Mitspieler sind die US-Behörde für Entwicklungshilfe USAID und die Biosafety Unit des UN-Umweltprogramms (UNEP) und der Globalen Umweltfazilität (GEF). Die UNEP/GEF-Projekte zum Aufbau von Kapazitäten bieten ausländischen Experten reichlich Gelegenheit, die Entscheidungsfindung im Bereich Biosicherheit in Entwicklungsländern über Gebühr zu beeinflussen.


Das Afrikanische Modellgesetz

Das ist umso vermessener, als Afrika einen fertigen Entwurf für ein Biosicherheitsgesetz bereits hat, das den afrikanischen Bedürfnissen Rechnung trägt: Das Afrikanische Modellgesetz (African Model Law), das von afrikanischen Experten ausgearbeitet und im Mai 2001 von 89 Vertretern 35 afrikanischer Länder in Addis Abeba verabschiedet wurde.

Ziel des Modellgesetzes ist es, die Rechtslage auf dem Gebiet der Biosicherheit in Afrika zu harmonisieren und die Annahme eines gemeinsamen afrikanischen Gesetzes zu fördern. Es ist stark vom Cartagena-Protokoll über biologische Sicherheit beeinflusst (siehe Seite 58). Allerdings gehen die Vorkehrungen des Modellgesetzes viel weiter, als es das Cartagena-Protokoll verlangt. Sie spiegeln die Bedeutung Afrikas sowohl als Herkunfts- als auch als Diversitätszentrum vieler Pflanzen und Nahrungsmittel.

Entscheidend ist, dass das Modellgesetz nach dem Vorsorgeprinzip funktioniert und jedem Land das Recht zuerkennt, vor jeder Entscheidung über Gen-Pflanzen eine rigorose Risikobeurteilung einzufordern. Das gilt für alle GVOs und alle Nutzungszwecke. Das Modellgesetz verbietet die Zulassung, solange nicht bewiesen ist, dass GVOs oder deren Produkte kein signifikantes Risiko für die menschliche Gesundheit, die Artenvielfalt und die Umwelt darstellen. In der Praxis stützt sich das Vorsorgeprinzip auf Grundsätze wie „Vorbeugen ist besser als Heilen“. Ebenso sollten alle Alternativen geprüft sowie der Nutzen gegen die Kosten und Risiken abgewogen werden.

Das Modellgesetz umfasst die wesentlichen Regeln zur Klärung von Haftbarkeit und Entschädigung, die in nationalen Biosicherheitsgesetzen enthalten sein sollten. Darüber hinaus sieht das Modellgesetz strengere Kontrollen für den Umgang mit genveränderten Organismen in Form von Nahrungsmittelhilfe vor.

Seit langem liegt in der Afrikanischen Union der Entwurf für ein Capacity-building-Projekt vor, das die Harmonisierung der Biosicherheitsgesetze in den Mitgliedstaaten voranbringen soll. Allerdings verzögern interne bürokratische Hürden die Verwirklichung seit Jahren mit dem Ergebnis, dass viel Boden verloren wurde. Derzeit laufen Wiederbelebungsversuche, um auf dem ganzen Kontinent für das Afrikanische Modellgesetz zu werben.


Unangemessener Einfluss von USAID

Die Biotechnologie-Lobbygruppen haben indessen keine Zeit verloren, das Afrikanische Modellgesetz durch absichtliche Falschinterpretationen seiner Vorgaben in Misskredit zu bringen. Gleichzeitig versuchen die gentechnikfreundlichen Geber und internationale Organisationen, die Entscheidungsfindung in mehreren afrikanischen Ländern zu beeinflussen. USAID beispielsweise ist direkt über das Program for Biosafety Systems (PBS) involviert, das mit 14,8 Millionen US-Dollar ausgestattet ist und von IFPRI koordiniert wird. Ziel des Projekts ist es, Ländern in Afrika und Asien bei der Entwicklung von Biosicherheitssystemen und der Entscheidungsfindung in Fragen der Biosicherheit zu assistieren.

Ghana konnte sich für ein dreijähriges PBS-Projekt qualifizieren. Im Juli 2005 präsentierte Christine Churcher, die Ministerin für Umwelt und Wissenschaft, Ghanas Nationale Biosicherheitsregulierung (National Biosafety Framework), einschließlich Entwurf für ein Biosicherheitsgesetz. Sie hob hervor, dass Ghana das erste afrikanische Land sei, das im Rahmen des UNEP/GEF-Capacity-building-Projekts und mit Unterstützung von USAID eine nationale Regulierung ausgearbeitet habe – und damit bewiesen habe, dass Ghana in der Lage sei, die moderne Biotechnologie auf Dauer zu nutzen.

Der ghanaische Gesetzentwurf veranschaulicht jedoch die Mängel des USAID-Ansatzes zur Formulierung von Biosicherheitsrichtlinien:
– Der Entwurf schenkt dem Afrikanischen Modellgesetz keinerlei Beachtung.
– Er dient hauptsächlich der Zulassung von Gen-Pflanzen allgemein und von Feldversuchen im Besonderen. Die Auswirkungen von GVOs auf die menschliche Gesundheit bleiben unberücksichtigt. Der Entwurf ist damit nicht vereinbar mit dem Cartagena-Protokoll, das Ghana unterzeichnet hat.
– Er enthält keine Regelung für GVOs, die als Nahrungsmittel(hilfe) zur direkten Nutzung, als Futtermittel oder zur Verarbeitung importiert werden – obwohl diese den Hauptteil der kommerziell oder als Hilfslieferung eingeführten GVOs ausmachen.
– Die Teilnahme der Öffentlichkeit an der Entscheidungsfindung ist nicht vorgesehen. Sie darf Ankündigungen lediglich kommentieren – und auch das nur, wenn es um die Freisetzung von GVOs geht (zum Beispiel durch Aussaat).
– Die Entscheidungsfindung basiert nicht auf dem Vorsorgeprinzip.
– Die Regeln zum Umgang mit unabsichtlichen nicht autorisierten Freisetzungen in die Umwelt stellen eine offene Einladung zum illegalen Anbau von GVOs dar: Sie sehen vor, dass die zuständige Behörde (Biosafety Board) auf solche Freisetzungen entweder mit einer nachträglichen Risikobeurteilung oder mit Auflagen zur Schadensbegrenzung reagiert und sie damit faktisch legalisiert.
– Der Entwurf enthält keine Regeln für Haftbarkeit und Entschädigung.

Zudem startete USAID 2004 über sein Office of Economic and Science Policy ein dreijähriges Projekt, das mehreren Ländern der Wirtschaftsgemeinschaft westafrikanischer Staaten (ECOWAS) bei der Regulierung von Biosicherheit helfen soll, darunter Burkina Faso, Mali, Benin und Tschad. Dieses Projekt fokussiert seine Hilfe gezielt auf Feldversuche mit insektenresistenter Bt-Baumwolle und genmanipulierte Nahrungsmittelhilfe.

USAID lässt keine Gelegenheit aus, um Biosicherheitsgesetze in Afrika zu schwächen. Die Behörde kommentierte zum Beispiel eingehend den Entwurf des Biosicherheitsgesetzes von Sambia und drängte das Land dazu, sich mit Definitionen oder Formulierungen zu sozio-ökonomischen Auswirkungen, zur Risikobewertung und dem Vorsorgeprinzip eng am Cartagena-Protokoll zu orientieren. Dabei erlaubt das Protokoll ausdrücklich, dass ein Land strengere Schutzvorkehrungen trifft.


Mängel im UNEP/GEF-Projekt

Das UNEP/GEF-Projekt zur Biosicherheit (siehe Seite 56) stellt Geld sowie technische und andere Unterstützung für zahlreiche Entwicklungsländer bereit. Es weist mehrere strukturelle Mängel auf: Erstens dient es vorrangig dazu, Regierungen zur Verabschiedung von Regulierungen zu bewegen, die den Anbau von Gen-Pflanzen möglich machen. Ein effektives System zur Gewähr von Biosicherheit steht nicht im Vordergrund. Das Projekt kümmert sich entsprechend vor allem um administrative Fragen. Zweitens konzentriert es sich hauptsächlich auf die Einhaltung des Cartagena-Protokolls – und erhöht damit das Risiko, dass Regierungsbeamte glauben, der Biosicherheit sei Genüge getan, sobald sie die Minimalstandards des Protokolls erfüllt haben.

Der kenianische Gesetzentwurf ist ein gutes Beispiel für den einseitigen UNEP/GEF-Ansatz:
– Der Entwurf ist ein bloßes Zulassungssystem. Er dient lediglich dazu, Anträgen zur Nutzung von GVOs in Laboren, für ihren Import und Export sowie ihrer Vermarktung und Freisetzung stattzugeben. Der Entwurf dient der Förderung der Gentechnik und nicht der Biosicherheit.
– Wichtige Eckpfeiler des Cartagena-Protokolls wie das Vorsorgeprinzip und die Beteiligung der Öffentlichkeit fehlen.
– Das Gesetz gilt nur für schädliche Umweltauswirkungen. Einflüsse auf die Artenvielfalt und die menschliche Gesundheit bleiben ausgeklammert.
– Das Gesetz kümmert sich nicht um Fragen der Rückverfolgbarkeit (von GVOs), Kennzeichnung, Haftbarkeit und Entschädigung. Das Afrikanische Modellgesetz wurde in dieser Hinsicht völlig ignoriert.

Tansania, das ebenfalls am UNEP/GEF-Projekt teilnahm, war im Oktober 2005 so weit, in den südlichen Hochlandregionen Mbeya, Rukwa und Iringa Feldversuche mit insektenresistenter Bt-Baumwolle zu starten. Das Land setzt auf ein Paket freiwilliger, rechtlich unverbindlicher Biosicherheitsrichtlinien. Sie regeln Feldversuche, enthalten aber keine angemessenen Vorgaben zum Umgang mit kommerziellen Freisetzungen oder zur Einfuhr von genmanipulierten Nahrungsmitteln, einschließlich Nahrungsmittelhilfe, Futtermitteln und Produkten zur Weiterverarbeitung.

Natürlich tragen auch afrikanische Regierungen Verantwortung für schlechte Biosicherheitsgesetze und den Einfluss, der von außen ausgeübt wird. Allerdings ist es kein Geheimnis, dass es Afrika an Kapazitäten im Bereich Biosicherheit mangelt und es deshalb leicht ist, ausländische „technische Beratung“ in die Länder zu bringen und die Entscheidungsfindung übermäßig zu beeinflussen.

Dennoch: Auch Afrika kann ein gewisses Maß an Biosicherheits-Expertise vorweisen, die für die nationale und regionale Entscheidungsfindung weiterentwickelt werden sollte. Das AU-Modellgesetz wurde ja schließlich auch von Experten aus verschiedenen Ländern Afrikas entworfen. In dieser Gruppe befanden sich Wissenschaftler, Juristen, Entwicklungsspezialisten und politische Entscheidungsträger, die sich schon länger mit Fragen zur Biosicherheit in Afrika beschäftigt hatten, nicht zuletzt in den Verhandlungen zum Cartagena-Protokoll. Auch die afrikanische Zivilgesellschaft beteiligt sich immer stärker an der Gentechnik-Debatte. Äußere Einflüsse auf die einheimische Entscheidungsfindung könnten deshalb in Zukunft auf verstärkten Widerstand treffen.

Die Wiederbelebung des Biosicherheit-Projekts der Afrikanischen Union wäre ein wichtiger Schritt zur Neutralisierung von schädlichem politischem Einfluss von außen. Eine einheitliche Gesetzgebung auf der Basis des Afrikanischen Modellgesetzes würde Afrika vor dem Missbrauch durch die mächtige Biotechnologie-Industrie schützen, die den Kontinent als Experimentierfeld und Müllhalde für ihre Produkte sieht.


Mariam Mayet
ist Juristin und leitet das
African Center for Biosafety in Emmarentia, Südafrika.
mariammayet@mweb.co.za