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Tribüne

Landreformen: Stiefkind der Entwicklungspolitik

Solarenergie für die Anden

Globale Steuerung durch Policy-Netzwerke


02/2006 		 

[ Landreformen ]

Stiefkind der Entwicklungspolitik

Die absolute Anzahl der Hungernden hat in den letzten Jahren nicht ab-, sondern zugenommen.
Ein wichtiger Grund liegt in der Benachteiligung kleinbäuerlicher Landwirtschaft. Umverteilende Landreformen sind nötig. Sie verdienen bilaterale wie multilaterale Unterstützung.


[ Von Armin Paasch ]

1996 verpflichtete sich die Staatengemeinschaft in Rom beim Welternährungsgipfel, die Zahl der Hungernden bis 2015 zu halbieren. Damals ging es offiziell um 840 Millionen. 2005 zählte die Welternährungsorganisation FAO aber 852 Millionen Hungernde. Ein verlorenes Jahrzehnt. Es spricht leider nicht viel dafür, dass wenigstens das schwächer definierte Millenniums-Entwicklungsziel aus dem Jahr 2000 erreicht wird – nämlich den Anteil der Hungernden an der Weltbevölkerung zu halbieren (statt ihre absolute Zahl).

Laut der Task Force on Hunger des Entwicklungsprogramms der Vereinten Nationen leben trotz fortschreitender Verstädterung immer noch etwa 80 Prozent der Hungernden auf dem Land (Windfuhr, 2005). Knapp die Hälfte aller Hungernden leben in Kleinbauernfamilien, wovon zwei Drittel als „marginalisiert“ gelten. Sie verfügen über wenig, ökologisch ungünstiges und abgeschiedenes Land. Häufig sind sie rechtlich nicht abgesichert, der Zugang zu Krediten und Saatgut bleibt ihnen verwehrt.

Fehlende Infrastruktur und die Abhängigkeit von Zwischenhändlern kommen hinzu. 22 Prozent der Hungernden verfügen über gar kein Land und verdingen sich in der Landarbeit. Acht Prozent hängen als Nomaden von der Fischerei oder der Waldnutzung ab. Die Umsetzung des Menschenrechts auf Nahrung muss bei denen ansetzen, die von Hunger betroffen oder bedroht sind. Ihre Kerngruppe wurde jedoch in den vergangenen Jahrzehnten weiter marginalisiert. Strukturelle Veränderungen wie die fortschreitende Kommerzialisierung von produktiven Ressourcen wie Land, Wasser und Saatgut, der Preisverfall für landwirtschaftliche Güter oder die asymmetrische Liberalisierung des Agrarhandels haben sich auf die Situation von Kleinbauern und Landlosen negativ ausgewirkt. Ihre Vernachlässigung spiegeln auch die weltweiten Ausgaben der bi- und multilateralen Entwicklungszusammenarbeit wider. Die einschlägigen Mittel gingen zwischen 1986 und 2000 von 25 auf 12 Milliarden Dollar zurück (Windfuhr, 2005).


Falsche Sparmaßnahmen

Auch in der deutschen Entwicklungspolitik hat der Aufwand für die Landwirtschaft rapide abgenommen. Die Ausgaben für Landwirtschaft, Fischerei und entwicklungsorientierte Ernährungssicherung halbierten sich von 298 Millionen Euro 1997 auf nur noch 140 Millionen 2003. Dabei hatte die rot-grüne Bundesregierung die Bedeutung von Agrarreformen und der Förderung von Kleinbauern im „Aktionsprogramm 2015“ deutlich hervorgehoben. Wiederholt hatte auch der Bundestag die Bundesregierung aufgefordert, verstärkt Land- und Agrarreformen zu unterstützen. Doch das ist nicht geschehen.

Dem Rotstift fielen selbst erfolgreiche Projekte zum Opfer. Auf den Philippinen förderte die Deutsche Gesellschaft für technische Zusammenarbeit (GTZ) beispielsweise von 1990 bis 2003 auf der Insel Luzón das Bondoc Development Programme. Es half Pächtern und Landarbeitern, Rechtsansprüche im Rahmen der nationalen Agrarreform geltend zu machen. Nach Angaben einer einheimischen Partnerorganisation verhalf das Programm bis 2002 etwa 7520 Haushalten zu eigenem Land.

Dennoch stellte die GTZ im Juni 2003 die Förderung komplett ein. Zwar hatte das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit (BMZ) zunächst ein Anschlussvorhaben bewilligt, um den Kleinbauern weiterhin Rechtsbeistand zu gewähren. Doch im Zuge von Budgetkürzungen wurden die Mittel gestrichen – mit verheerenden Folgen: Nach Projektende ereilte die Betroffenen eine Repressionswelle. Drei Vertreter der lokalen Landlosenorganisation wurden ermordet. Kooperation mit einem westlichen Geber bedeutet für marginalisierte Gruppen eben auch Schutz.


Weltbank ohne
Armutsorientierung

Auf die Kritik von regierungsunabhängigen Organisationen an der mangelnden Unterstützung von Landreformen reagiert das BMZ häufig mit dem Verweis, dass die multilaterale EZ in diesem Bereich effizienter sei. Dies mag theoretisch zwar zutreffen. Ob derzeitige Initiativen auf multilateraler Ebene den Hungernden zugute kommen, muss jedoch zumindest im Falle der Weltbank ernsthaft bezweifelt werden.

Während staatliche Agrarreformen – etwa in Brasilien und den Philippinen – die Möglichkeit bieten, unter bestimmten Bedingungen Ländereien von Großgrundbesitzern gegen relativ geringe Entschädigung zu enteignen und an Landlose umzuverteilen, verlangt das Weltbankmodell die Zahlung des vollen Marktpreises an die Landbesitzer. Sie sollen einen Anreiz zur Beteiligung an den Reformen bekommen. Das Problem dabei ist: Um Land zu erwerben, müssen die „Begünstigten“ entweder über Kapital verfügen oder Kredite aufnehmen, die sie (samt Zinsen) zurückzahlen müssen. Einschlägige Studien aus Brasilien, Kolumbien und Südafrika zeigen, dass deshalb nur wenig Land umverteilt wurde und zudem nur wenige der Begünstigten in der Lage sind, die Kredite zurückzuzahlen (FIAN, 2003). Dazu tragen überhöhte Preise, schlechte Qualität und marginale Lage der Böden typischerweise bei. Zuschüsse, die in Brasilien für infrastrukturelle Investitionen gezahlt wurden, reichten bei weitem nicht aus, um eine gewinnbringende Produktion für den Markt zu ermöglichen (Borras, 2003).

Quantitativ wie qualitativ hat die Weltbank ihre Landreformziele in diesen Staaten verfehlt. Noch problematischer ist, dass die ausschließliche Förderung marktgestützter Landreformen in Ländern wie Brasilien andere Reformstrategien verdrängt haben, die auf Enteignung brachliegenden Großgrundbesitzes basieren. So haben etwa Kolumbien und Brasilien gesetzlich die Enteignungsmöglichkeiten eingeschränkt. Zudem führte die einseitige Weltbankpolitik zu Budgetverlagerungen in Richtung marktgestützter Modelle.

Zwar räumte die Weltbank 2003 in einem umfassenden Bericht Defizite ein. In Kolumbien waren beispielsweise viele Farmen nicht in der Lage, ihre Schulden zurückzuzahlen, und in Südafrika wechselten bis 1999 statt der anvisierten 29,7 Millionen Hektar nur 200 000 Hektar den Besitzer. Die Weltbank hat ihr Konzept aber nicht in Frage gestellt. Gegen den internationalen Trend weitete sie ihren Aufwand im Bereich Landpolitik sogar stark aus. Ihren Angaben zufolge ist die Zahl der bewilligten Landpolitik-Projekte in den vergangenen Jahren sprunghaft angestiegen. Neben marktgestützten Landreformen schließen diese Projekte auch die Einrichtung von Landkatastern, die Vergabe privater Landtitel oder die Förderung von Landpachtmärkten ein.

Während die Weltbank von 1990 bis 1994 nur drei Projekte bewilligte, waren es in dem Zeitraum 1995 bis 1999 schon 19 Projekte mit einem Gesamtumfang von über 700 Millionen Dollar und seit 1999 25 Projekte mit einem Volumen von über einer Milliarde Dollar. Damit nimmt die Weltbank zusehends Einfluss auf die Landpolitiken in den betreffenden Ländern.

Die rot-grüne Bundesregierung erklärte zwar mehrfach, dass sie viele Bedenken von FIAN und der internationalen Bauernbewegung La Vía Campesina gegenüber der Weltbankstrategie teile. Doch bislang hat sich das BMZ in der Weltbank nicht entschlossen gegen diese Politik gewandt. Derzeit werden neue Weltbankkredite für El Salvador, Guatemala, Brasilien, Bolivien, Sri Lanka und die Philippinen verhandelt. Dabei gäbe es Ansatzpunkte, das ausschließlich marktgestützte Modell in Frage zu stellen und einen Paradigmenwechsel einzufordern.
Das Recht auf Nahrung

Große Verdienste hat sich die Bundesregierung dagegen in den vergangenen Jahren mit ihrem Einsatz für eine institutionelle Stärkung und Umsetzung des Menschenrechts auf Nahrung erworben. Nicht zuletzt ihrem Engagement war es zu verdanken, dass die Mitgliedstaaten der FAO 2004 einstimmig so genannte „freiwillige Leitlinien zum Recht auf Nahrung“ verabschiedet haben. Die Leitlinien betonen die Bedeutung eines verbesserten Zugangs zu Land für die Umsetzung des Rechts auf Nahrung. „Where necessary and appropriate, states should carry out land reforms and other policy reforms consistent with their human rights obligations and in accordance with the rule of law in order to secure efficient and equitable access to land and to strengthen pro poor growth“ (FAO, 2004). Die Leitlinien heben hervor, dass Landreformen besonders den von Hunger betroffenen oder bedrohten Gruppen zugute kommen müssen, explizit genannt werden Frauen, indigene Gemeinschaften und Hirten.

Will die Bundesregierung ernsthaft zur Umsetzung dieses Rechts beitragen, muss sie sich dafür ebenso einsetzen wie zuvor für dessen Verabschiedung. Armutsorientierte Land- und Agrarreformen müssen ein zentrales Ziel deutscher Entwicklungszusammenarbeit werden – und zwar in der Praxis. Ansatzmöglichkeiten gibt es auf bi- und multilateraler Ebene.

Die GTZ-Erfahrungen auf den Philippinen haben gezeigt, dass die Beratung und organisatorische Unterstützung von Pächtern und Landarbeitern in Zusammenarbeit mit lokalen NRO handfeste Erfolge zeitigen kann. Das BMZ steht weiterhin in der Verantwortung, zumindest erreichte Erfolge nachhaltig zu sichern. Die Begünstigten brauchen Schutz vor Übergriffen. Außerdem sollte das Projekt auf Luzón als Vorbild für ähnliche Projekte der bilateralen Zusammenarbeit dienen.

Auf multilateraler Ebene sollte die Bundesregierung – neben einem kritischen Monitoring der Landpolitik der Weltbank – ihr Engagement für Agrarreformen in der EU und der FAO verstärken. Gute Ansätze bieten etwa die im vergangenen Jahr verabschiedeten EU-Landpolicy Guidelines, die sich kritisch zu marktgestützten Landreformen äußern und auf die menschenrechtliche Dimension von Landreformen verweisen (EU 2004). Die Guidelines sollen sowohl für die EZ der EU als auch ihrer Mitgliedstaaten als Orientierungsrahmen dienen. Auch die FAO will mit der International Conference on Agrarian Reform and Rural Development im nächsten Monat in Brasilien der Förderung von Agrarreformen neue Impulse geben.

Bislang hat die Bundesregierung diesen wichtigen Entwicklungen auf internationaler Ebene zu wenig Beachtung geschenkt und sie zu wenig mitgestaltet. Glaubt man den Ankündigungen der CDU und der SPD vor und nach den Bundestagswahlen, so ist in der neuen Legislaturperiode an dieser Stelle Bewegung zu erwarten. Beide Parteien sollten sich an ihre Absicht erinnern, das Budget für ländliche Entwicklung zu erhöhen und verstärkt umverteilende Landreformen zu fördern.

Armin Paasch
ist Agrarreferent bei der deutschen Sektion des FoodFirst Informations- und Aktionsnetzwerks (FIAN).
apaasch@yahoo.de


Literatur:
Borras, S. M., 2003:
“Questioning Market-Led Agrarian Reform. Experiences from Brazil, Colombia and South Africa.” Journal for Agrarian
Change, Bd. 3, Nr. 3 (Juli 2003), 367–394.
EU Land Policy Guidelines, 2004: S. 16 f.

FAO, 2004:
Voluntary Guidelines to support the progressive realization of the right to adequate food in the context of national food security, Rome, Guideline 8.
FIAN Deutschland:
Zugang zu Land: Zwischen Markt und Menschenrechten. Die Weltbank entdeckt die Landreform, Herne 2003.

Windfuhr, Michael, 2005:
Antwort auf die Fragen zur Öffentlichen Anhörung des Ausschusses für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung am 20. April 2005, S. 4 ff.

Weltbank, 2003:
Land Policies for Growth and Poverty Reduction, Washington: http://econ.worldbank.org/prr/land_policy/text-27809/