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Globale Steuerung durch Policy-Netzwerke


02/2006 		 

[ Policy-Netzwerke ]

Das Dilemma globaler Steuerung

Hochkomplexe Aufgaben – etwa die Durchsetzung nachhaltiger Energiesysteme weltweit – entziehen sich der Steuerung durch Markt oder Staat. Ohne Kooperation sehr unterschiedlicher Akteure ist Fortschritt unmöglich. Für politische Entscheidungsträger stellt sich das Dilemma, dass solche Netzwerke sich nicht hierarchisch lenken lassen, sondern vom Eigeninteresse der Teilnehmer leben. Dennoch lässt sich Erfolg systematisch fördern.


[ Von Stephan Manning und Sebastian Wienges ]

Der Weltgipfel zur Nachhaltigen Entwicklung (World Summit on Sustainable Development – WSSD) in Johannesburg hat 2002 Partnerschaften zwischen Staat, Wirtschaft und Zivilgesellschaft offiziell anerkannt. Sie werden Type-II-Partnerships genannt, um sie von der klassischen zwischenstaatlichen Kooperation („Type I“) zu unterscheiden. In der Politikwissenschaft heißen Type-II-Partnerschaften auch Policy-Netzwerke.

Solche Netzwerke bieten diverse Vorteile: Sie beziehen neue Akteure ein und steigern dadurch die Effektivität des Handelns. Die neuen Akteure stellen zudem zusätzliche Ressourcen zur Verfügung und entlasten öffentliche Haushalte (Brenner et al., 2002). Im WSSD-Kontext unterliegen die Type-II-Partnerschaften folgenden „guiding principles“:
– Sie sollen sich an den Zielen der Agenda 21 und den Millennium Development Goals orientieren.
– Sie sind als freiwillig, selbstorganisierend und multisektoral definiert.
– Sie sollen lokale, regionale und internationale Akteure einbeziehen.

Auch das „Framework for Action on Energy“ betonte in Johannesburg die Bedeutung von Type-II-Partnerschaften. Unter anderem wurden dafür drei Netzwerke geknüpft:
– die Global Village Energy Partnership (GVEP), die sich mit dem Energiezugang für Arme beschäftigt,
– die Renewable Energy and Energy Efficiency Partnership (REEEP), die sich mit der Entwicklung des Energiemarktes auseinander setzt, und
– das Global Network on Energy for Sustainable Development (GNESD), in dem 20 Forschungsinstitute Policies untersuchen.

Viele Sozialwissenschaftler gehen davon aus, dass Policy-Netzwerke besser als der Staat oder der Markt in der Lage sind, komplexe gesellschaftliche Probleme zu bewältigen. Das liegt daran, dass Netzwerke Synergiepotenziale freisetzen, flexibel reagieren und vielfältigere Informationen verarbeiten können, als das staatliche Hierarchien oder profitgetriebene Märkte tun.

Allerdings stellt sich als zentrale Frage, wie solche Netzwerke zu steuern sind. Schließlich haben sie keine Kommandoinstanz und richten sich nicht einfach an Preisen aus. Sozialwissenschaftler unterscheiden drei Ansätze der Netzwerksteuerung: den institutionellen, den emergenten und den reflexiven Ansatz.

Der institutionelle Ansatz betont, dass Netzwerke nur dann ihr Potenzial entfalten, wenn Regelungsstrukturen den beteiligten Akteuren bei der Koordination helfen (Kenis, Schneider, 1996). Typische Institutionen in diesem Sinne sind Zielvereinbarungen, Verfahren der Partnerauswahl und der Interessenvermittlung, die auch in Satzungen festgeschrieben werden können. Typisch sind zudem Koordinationsbüros, die Workshops organisieren und Internetplattformen bereitstellen.

So haben denn auch alle drei genannten Netzwerke – GVEP, REEEP und GNESD – Ziele formuliert und mehr oder weniger präzise Kriterien zur Partnerauswahl festgelegt. GVEP und REEEP stehen allen Interessierten offen, die sich zu den Zielen bekennen. Für das GNESD wurden dagegen Wissenschaftler aus allen Weltregionen ausgewählt. Technische Sekretariate betreuen alle drei Netzwerke mit Internetplattformen, Datenbanken und Workshoporganisation.

Derlei reicht jedoch nicht, um komplexe Netzwerke in Bewegung zu setzen. Denn unabhängige Akteure sind nur bedingt bereit, sich steuern zu lassen und ihre Interessen den Netzwerken unterzuordnen. Damit Internetplattformen genutzt und vielfältige Aktivitäten angeregt werden, muss mehr passieren als die formale Herstellung des Erstkontakts. Vor diesem Hintergrund haben Sozialwissenschaftler das Konzept der emergenten Steuerung entwickelt (Rhodes, 1997). Er betont die Fähigkeit zur Selbstorganisation und die Bedeutung spontaner Prozesse, die nicht entsprechend der Detailplanung einzelner Akteure ablaufen. Kooperationen kommen zum Beispiel häufig dadurch zustande, dass Akteure komplementäre Interessen verfolgen und Kompetenzen bündeln wollen. Wechselseitiges Vertrauen ist dafür wesentlich. Tatsächlich haben sich die zahlreichen Teilnehmer in GVEP (rund 650), REEEP (über 80) und GNESD (20) aus ganz unterschiedlichen Motiven zusammengefunden.


Reflexion als Chance

Emergente Prozesse bergen indessen die Gefahr, dass Netzwerke vom Kurs abkommen. Die übergeordneten Ziele geraten leicht aus dem Blickfeld. Auch können latente Konflikte oder fehlende Kompetenzen – häufig sogar unbemerkt – die Arbeit bremsen. Für Policymaker besteht ein gewisses Dilemma darin, dass die Dynamik von Netzwerken von emergenten Prozessen abhängt, die sich nicht intentional steuern lassen. Ohne Steuerung wiederum drohen die Ziele verfehlt zu werden.

Der reflexive Steuerungsansatz dient dazu, diese Spannung in den Griff zu bekommen. Es geht darum, systematisch Chancen für emergente Prozesse zu schaffen und durch Reflexion der Teilnehmer zu institutionalisieren. Sowohl Netzwerkmitglieder als auch externe Stakeholder wissen schließlich, ob sie Strukturen und Aktivitäten für sinnvoll halten und was verbessert werden könnte. Ihr Austausch über Perspektiven, Erfahrungen und Interessen dient der Netzwerkentwicklung und -steuerung. Dabei können drei reflexive Instanzen hilfreich sein.
– Erstens ist es wichtig, dass Netzwerkakteure sich ihrer Rolle als Boundary Spanner (Grenzgänger) bewusst sind. Sie vermitteln zwischen dem, was im Netzwerk geschieht, und der Umwelt.
– Zweitens spielen Good Practices eine wichtige Rolle. Sie sollten identifiziert und sowohl nach innen als auch nach außen kommuniziert werden. Was als gute Praxis gilt, sollten jedoch nicht die Sekretariate, sondern die Akteure selbst bestimmen.

– Drittens sollten Netzwerke regelmäßig Network Development Workshops durchführen. Als Methoden dafür kommen Großgruppenverfahren (open space oder future search) in Frage, die dazu dienen, komplexe Fragestellungen zu behandeln (Sydow, Manning, 2006).

In der Praxis nutzen die untersuchten Netzwerke diese Möglichkeiten in unterschiedlichem Maße: So kommen Akteure in GVEP und REEEP aus verschiedenen Regionen und gesellschaftlichen Bereichen. Sie haben unterschiedliche Perspektiven auf das Problem nachhaltiger Energiesysteme und stehen mit zahlreichen Akteuren innerhalb und außerhalb des Netzwerks zu diesem Thema in Kontakt. Das REEEP-Sekretariat hat ein Information Clearinghouse eingerichtet, um Interessenten zu helfen, Informationen aus Datenbanken sowie Expertenkontakte zu finden. Netzwerkteilnehmer geben kontinuierlich neue Daten ein und evaluieren sie, um den Erfahrungsaustausch anzuregen. Solch ein lernendes Informationssystem lebt von der Nutzung und erfordert daher die bewusste Mitarbeit der Akteure.

GVEP und REEEP unterhalten zudem Projektdatenbanken, in denen Netzwerkakteure und Außenstehende Good Practices erfassen. Das REEEP-Intranet „Trampoline“ registriert bereits starke Nutzerzahlen. Im Fall von GNESD arbeiten Netzwerkakteure daran, „Good Policies“ im Bereich der Entwicklung und Nutzung nachhaltiger Energiesysteme im internationalen Vergleich zu identifizieren. Die Netzwerke müssen darauf achten, gute Praktiken in Lernprozesse und neue Initiativen einfließen zu lassen. Denn ob diese Praktiken wirklich „gut“ sind, muss sich erst in der konkreten Arbeit der Akteure – und zwar aus deren Sicht – erweisen.

Network Development Workshops hat bisher keines der Netzwerke durchgeführt. Allerdings hat die GVEP die Möglichkeit diskutiert. Dies erfordert jedoch professionelle Unterstützung erfahrener Moderatoren.

Zusammengefasst hängt der Erfolg von Policy-Netzwerken von dem Zusammenspiel institutioneller, emergenter und reflexiver Faktoren ab. Denn es erfordert institutionelle Strukturen, um emergente Initiativen zu fördern, während institutioneller Erfolg von emergenter Dynamik abhängt. Reflexives Vorgehen dient dazu, beide Aspekte zu verknüpfen und durch Wechselwirkungen wahrscheinlicher zu machen.


Stephan Manning
ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Management der Freien Universität Berlin.
manning@wiwiss.fu-berlin.de

Sebastian Wienges
promoviert am Lehrstuhl für Internationale Politik der Universität Potsdam über Netzwerke für nachhaltige Energie in der Entwicklungspolitik.
swienges@globalpublicpolicy.net


Internet:
Netzwerke / Energiepolitik
http://www.gvep.org
http://www.reeep.org
http://www.gnesd.org.

Literatur:
Thorsten Benner, Wolfgang H. Reinicke,
Jan Martin Witte , 2002:
Shaping globalization. The role of global public policy networks. In: Bertelsmann Foundation (Hrsg.): Transparency:
A Basis For Responsibility and Cooperation. Gütersloh: Bertelsmann Foundation Publishers.
Patrick Kenis, Volker Schneider (Hg.), 1996:
Organisation und Netzwerk. Institutionelle Steuerung in Wirtschaft und Politik. Frankfurt/Main, New York: Campus.
Rod A.W. Rhodes, 1997:
Foreword. In: Walter Kickert, Eerik-Hans Klijn, Joop Koppenjan (Hg.): Managing Complex Networks. Strategies for the public sector. London: Sage
Jörg Sydow, Stephan Manning (Hrsg.), 2006:
Netzwerke beraten. Wiesbaden: Gabler