Gerechtigkeit im Blick

Quelle: IMF (2006), S. 94, OECD (2006)

Trotz der gestiegenen Einnahmen wird weiterhin nur ein Teil der Steuerpotenziale ausgeschöpft. Laut internationalen Analysen werden lediglich 60 Prozent der möglichen Steuereinnahmen wirklich realisiert (von Soest 2006, S. 4). Insgesamt bleiben die Staatseinnahmen auch noch zu gering, um alle anfallenden Aufgaben meistern zu können.

Erschwerend kommt hinzu, dass die Zusammensetzung der Staatseinnahmen Entwicklung oft nicht begünstigt. Ein wichtiger Schwachpunkt ist der hohe Anteil von Außenhandelssteuern und Zöllen. Sie betragen in Afrika im Schnitt 25,1 Prozent der Einnahmen. Zum Vergleich: In OECD-Ländern sind es nur 0,8 Prozent (Walsh 2006, S. 48).

Die vergleichsweise hohe Belastung des grenzüberschreitenden Handels bedeutet, dass wahrscheinlich auf Wachstumsimpulse verzichtet und die weitergehende Integration Afrikas in die Weltwirtschaft behindert wird. Zwar könnte entgegnet werden, dass Letzteres aufgrund der heutigen Produktionsstruktur ohnehin utopisch sei. In dieser Perspektive könnten spezifische Zölle die heimische Produktion schützen und mithin der Wirtschaft dienen. Empirisch ist dieses Argument aber nicht plausibel, weil afrikanische Länder ganz überwiegend dauerhaft hohe, flächendeckende Zölle erheben. Folglich dürften diese Barrieren für die Mehrzahl der betroffenen Länder negative Konsequenzen haben.

Auch weisen hohe Zollanteile in der Regel auf verfehlte Finanzpolitik hin. Zölle lassen sich leichter erheben als Steuern auf die gewöhnliche Wirtschaftstätigkeit. Es gibt nur eine bestimmte Zahl an Grenzübergängen, und deren Überwachung ist relativ einfach. Wenn Regierungen dieses Instrument nutzen, verzichten sie darauf, adäquate Steuerbehörden und -verfahren aufzubauen. Sie generieren stattdessen Einnahmen ohne Rücksicht auf wirtschaftspolitische Konsequenzen. Dadurch bremsen sie kurzfristig das Wachstum und reduzieren langfristig ihre Chancen, rationale Finanzpolitik zu betreiben. Deshalb wurden in den vergangenen Jahren verstärkt Versuche unternommen, Zölle zu reduzieren und Mehrwertsteuern einzuführen, um Einnahmenausfälle zu kompensieren.

Auch was die Interaktion von Staaten mit ihren Bürgern angeht, sind hohe Zollanteile kein positives Zeichen. Zölle belasten eben nicht unmittelbar die Bevölkerung im Land, die im Gegenzug den Staat zur Rechenschaft ziehen würde (siehe Aufsatz von Mick Moore auf S. 56). Zudem sind Zollsysteme besonders korruptionsanfällig, weil sie auf Einzelfallprüfungen basieren, bei denen Beamte einen sehr hohen Ermessensspielraum haben.

Typisch für die Steuersysteme von Entwicklungsländern ist eine weitere Schwäche. Eigentlich bräuchten sie progressive Steuertarife, die höhere Einkommen relativ stärker belasten. Mit Steuerfreibeträgen und Transferleistungen sollten dann benachteiligte Bevölkerungsschichten unterstützt werden, um Armut zurückzudrängen. In vielen Entwicklungsländern geschieht aber bisher das Gegenteil. Meist sind die Steuersysteme regressiv und belasten Menschen mit geringeren Einkommen stärker als die Bezieher höherer Einkommen. Sie verschärfen also die ungleiche Einkommensverteilung (Martens, 2006).

Diese regressive Wirkung hat zwei Ursachen. Erstens wird ein hoher Anteil der inländischen Steuereinnahmen aus Lohnsteuern erwirtschaftet. Gewinne und Vermögen werden kaum besteuert. Da ein erheblicher Teil der Bevölkerung im informellen Sektor arbeitet, trägt die vergleichsweise kleine Zahl der formal Angestellten den größten Teil der Steuerlast. Sie sind nicht die allerärmsten Menschen, gehören aber auch nicht zu den oberen Einkommensquintilen.
Zweitens wirkt auch die vielerorts neu eingeführte Mehrwertsteuer häufig regressiv. Sie belastet alle, die im formellen Handel Geld ausgeben. Die oberen Einkommensschichten betrifft das zwar auch, aber diese Leute wenden nur einen vergleichsweise kleinen Anteil ihres Geldes für Konsum auf (siehe Artikel von David Nguyen-Thanh auf Seite 58). Tendenziell beeinträchtigen solche Effekte die Akzeptanz der Steuerpolitik und der Staatstätigkeit insgesamt.

Um Steuergesetze transparent und fair anzuwenden, ist eine leistungsfähige Verwaltung nötig. In den vergangenen Jahren wurden in Afrika erhebliche Anstrengungen unternommen, um entsprechende Kapazitäten auszubauen. Mit Hilfe von Gebern und internationalen Institutionen wurde häufig die Steuerverwaltung aus dem Finanzministerium herausgelöst und als nachgeordnete, aber eigenständige Behörde („Autonomous Revenue Authority“) etabliert. Das ist sinnvoll, um Verfahren fair, transparent und effektiv zu gestalten und um die Korruption einzudämmen, mit der sich Spitzenpolitiker und -beamte allzu oft bereichern.


Tabelle 2: Seit 1985 gegründete semiautonome Steuerbehörden:

Land Gründungsjahr
Ghana - 1985
Kenia - 1995
Lesotho - 2003
Malawi - 2000
Mauritius - 1999
Ruanda - 1998
Sambia – 1993
Südafrika - 1997
Tansania - 1996
Uganda - 1991
Zimbabwe - 1999

Quellen: Manasan (2003) und IMF (2006a)


Die ersten Erfahrungen sprechen für die (semi-) autonome Form der Steuerverwaltung (von Soest 2006; Fjeldstad 2002). Allerdings reicht dieser Reformschritt alleine nicht aus, wie das Beispiel Tansania zeigt. Sieben Jahre nach der Einrichtung der Tanzania Revenue Authority waren die Einnahmenziele noch immer nicht erreicht, und die Korruption war offenbar nur temporär eingedämmt worden (Fjeldstad 2002). Analysen des IWF deuten zudem darauf hin, dass diese Behörde bisher weder alle Steuerpflichtigen noch alle relevanten Einnahmen vollständig erfasst hat.


Handlungsoptionen

Aus reichen Ländern wissen wir, dass Steuerreformen langwierige und weitreichende Prozesse sind. Auch in der Entwicklungszusammenarbeit ist dies kein einfaches Thema. Es ist unabdingbar, die politischen und administrativen Grundbedingungen zu kennen und angemessene Maßnahmen vorzuschlagen. Die Steigerung der Steuereinnahmen ist dabei nur eine der relevanten Fragestellungen. Wesentlich sind auch die Angemessenheit von Maßnahmen, der Reformwillen der politischen Entscheidungsträger und die Qualität der politischen Umsetzung.

Steuern werden immer in einem spezifischen Umfeld erhoben. Dieses ist geprägt von Geschichte, Tradition, Religion, Bevölkerungsstruktur und vielen weiteren Faktoren. Zuweilen konkurriert die zentralstaatliche Steuerbehörde mit anderen Institutionen – etwa Kommunalverwaltungen – um die Pflichtzahlungen der Bürger. Auch können traditionelle Autoritäten (wie Chieftains in Ghana) oder religiöse Institutionen (etwa islamische Stiftungen) Geld eintreiben. Tansania bietet abermals ein anschauliches Beispiel. Die Tanzania Revenue Authority treibt von landwirtschaftlichen Betrieben Gewinnsteuern ein, während die Kommunalverwaltungen Abgaben auf die Vermarktung von Agrarprodukten erheben (market levies). Konkurrenz zwischen staatlichen Institutionen schadet ihrer Akzeptanz.

Jedwede Reform erfordert den politischen Willen zur Durchsetzung sowie eine Strategie, um Ausweichreaktionen zu begegnen. Unzureichende Vorbereitung und mangelnde politische Steuerung kann die Legitimation einer Regierung beschädigen, wie das Beispiel der zunächst gescheiterten Mehrwertsteuereinführung in Ghana anschaulich zeigt.

Im Zuge der ersten Welle der Steuerreformen in Afrika wollte auch die Regierung in Accra zu Beginn der 90er Jahre das System der bestehenden Verkaufssteuern (sales taxes) durch eine allgemeine Mehrwertsteuer ersetzen. Volkswirtschaftlich ist das sinnvoll, um Fehlanreize und Doppelbelastungen zu vermeiden. Dennoch stieß die Reform in Ghana auf erbitterten Protest. Sie wurde schließlich zurückgenommen. Ursache waren mehrere handwerkliche Fehler (Edling und Nguyen-Thanh, 2006):
– Der Mehrwertsteuersatz war höher als der der vorherigen sales tax. Deshalb wurde die Reform als drastische Steuererhöhung wahrgenommen.
– Der Zeitpunkt war ungünstig gewählt. Die Landwirtschaft litt unter Ernteausfällen, und die Preise stiegen ohnehin schnell.
– Die Reform wurde nicht ausreichend vorbereitet. Das Parlament verabschiedete das Gesetz nur drei Monate vor Inkrafttreten. Es war nicht mehr möglich, Verbraucher und Unternehmen rechtzeitig über Sinn und Zweck der Reform aufzuklären.
– Es gab Kompetenzstreitigkeiten zwischen der Zollbehörde, die vorher für die Umsatzsteuer verantwortlich gewesen war, und dem neu gegründeten VAT Service – das Kürzel steht für „value added tax“.
– Der Widerstand beruhte möglicherweise auch auf dem verbreiteten Eindruck, die Reform werde nur auf Grund des Drucks der internationalen Geber durchgeführt. Regierung wie Geber hatten versäumt, wichtige lokale Akteure – wie die Gewerkschaften und die Unternehmerverbände – in die Planung einzubeziehen.

Aus diesen Fehlern wurde gelernt. 1998 wagte die Regierung mit Erfolg einen zweiten Anlauf. Diesmal wurde das VAT-Gesetz zehn Monate vor Inkrafttreten vom Parlament verabschiedet. Für Informationskampagnen und Ausbildung blieb genügend Zeit. Der Mehrwertsteuersatz wurde mit 10 Prozent relativ niedrig angesetzt. Auch wurden bestimmte Produkte von der Besteuerung ausgenommen.

Die Erfahrung in Ghana zeigt exemplarisch, dass es darauf ankommt, die Rahmenbedingungen zu verstehen und Reformen dem örtlichen Kontext entsprechend zu konzipieren. Geber können Regierungen von Entwicklungsländern auf diesem Weg unterstützen, wenn sie geeignete Hilfe anbieten. Das kann aber nicht schablonenhaft gelingen. Diskussionswürdig bleibt indessen die Frage, ob Geber nur die in eigener Ownership formulierte Politik der Zielländer unterstützen können oder ob ihr Engagement auch den politischen Willen der Partner stärken kann. Manche Autoren (Gupta et al., 2003) warnen in diesem Zusammenhang davor, dass Budgethilfe trotz aller Konditionalitäten dazu beitragen könne, den politischen Willen der Regierung zur Steuererhebung zu reduzieren und damit die Abhängigkeit von ODA-Transfers zu zementieren.


Entwicklungspolitische Empfehlungen

Zusammenfassend lassen sich für die entwicklungspolitische Zusammenarbeit folgende Schlussfolgerungen ziehen:
– Steuern sind auch für Entwicklungsländer die wichtigste staatliche Einnahmequelle. Entwicklungszusammenarbeit, welche die Regierungstätigkeit nachhaltig stärken soll, muss daher auf Qualität und Funktionsweise der Steuersysteme achten. Wirksame Reformen der Steuersysteme sind die Voraussetzung dafür, staatliche Leistungen aus eigener Kraft finanzieren zu können und dauerhafte Abhängigkeiten von Gebertransfers zu vermeiden.
– Höhere Staatseinnahmen sind dabei nicht der einzig wichtige Aspekt. Von ähnlich großer Bedeutung ist die Beziehung zwischen Bürgern und Staat, was nicht nur Fairness, Transparenz und Glaubwürdigkeit von Finanzbehörden betrifft. Steuerpolitik berührt immer Interessen, weil unterschiedliche Gruppen bevorteilt oder benachteiligt werden – oder zumindest diesen Eindruck haben. Deshalb sind politische Aushandlungsprozesse nötig, die alle relevanten Akteure (Parlament, Regierung, Zivilgesellschaft) einschließen.
– Maßgeblicher Erfolgsfaktor ist der Veränderungswille der Regierung. Wenn sie Reformen nicht konsequent implementiert, können auch ansonsten gut konzipierte Pläne nicht gelingen.
– Es gibt keine Blaupausen. Die Unterstützung von Steuerreformprozessen setzt die genaue Kenntnis der jeweiligen politischen Landschaft voraus. Relevant sind unter anderem die vorherrschende Staatsform, ihre Entscheidungsmechanismen, aber auch das Staatsverständnis der Bürger. Deshalb lassen sich Modelle nicht ohne Weiteres von einem Land auf das andere übertragen.
– Zeitplanung und Abfolge von Reformschritten bedürfen selbst bei begrenzten Maßnahmen intensiver Aufmerksamkeit. Wirksame Steuerreformen brauchen Zeit und ausreichende Planung. Die Unterstützung von Steuerreformen verlangt daher einen langen Atem. Da Zeitdruck oft kontraproduktiv wirkt, müssen sich die Geber darauf einstellen, Reformprozesse langfristig zu begleiten.

Katja Trinks
ist GTZ-Juniorfachkraft für öffentliche Finanzen.
katja.trinks@gtz.de

Literatur:
Edling, H., und D. Nguyen-Thanh, 2006:
Steuern und Kultur – Nachhaltige
Entwicklung durch kultursensitive Steuerreformen? GTZ, Fiscal Studies No. 5, Eschborn.
Fjeldstad, O.-H., 2002:
Fighting Fiscal Corruption: The Case of Tanzania Revenue Authority, CMI Working Paper 3/2002.
Gupta, S., und B. Clemens, A. Pivovarsky und E. Tiongson, 2003:
Foreign Aid and Revenue Response: Does the Composition of Aid Matter?, IMF Working Paper 03/176.
IMF, 2006:
Regional Economic Outlook – Sub-Saharan Africa, May 2006.
IMF, 2006a:
Kingdom of Lesotho: Poverty Reduction Strategy Paper, Prioritization and Cost Matrix, IMF Country Report No. 06/143.
Manasan, R. G., 2003:
Doing It Right for Tax Administration Reform:
(Semi-)Autonomous Revenue Authority Anyone? PIDS Policy Notes,
No. 2003-12.
Martens, J., 2006:
Die öffentliche Armut der Entwicklungsländer, Studie des DGB-Bildungswerks, Global Policy Forum und terre des hommes.
OECD, 2006:
Revenue Statistics 1965–2005.
von Soest, C., 2006:
How Does Neopatrimonialism Affect the African State?
The Case of Tax Collection in Zambia, GIGA Working Papers No. 32.
Walsh, J. T., 2006:
New Customs. Finance and Development, Volume 43 (March), No. 1, pp. 48–51.